青海省利用PPP模式推动全域旅游研究

沈国云

摘 要：青海省是长江、黄河和澜沧江的发源地，拥有“中华水塔”的美誉，在全国的生态地位特殊且重要。因此，青海经济的发展必定不能以发展工业为主，农牧业与旅游业是其经济发展的必然选择。其中利用PPP模式推动全域旅游建设是青海省旅游业健康持续发展的重要手段。首先，该模式可以推动青海省经济转型，整合省内旅游资源满足人们的美好生活与旅游需求;其次，該模式可以有效利用社会资本方的专业知识提高全域旅游的设计、建设与运营效率，有效降低成本;再次，该模式可以吸引全国社会资金注入，缓解当地政府的财政压力;最后，该模式可以激发社会资本活力，吸引全国全域旅游运营企业有效发挥专业特长，通过其专业领域与政府的合作获得相应收益，提高公共产品的管理水平和开发效率，达到政府与社会资本方互利共赢、共同推动青海省经济持续健康发展的目的。

关键词：青海;PPP模式;全域旅游

中图分类号：F59      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）20-0029-06

引言

近几年来在“建设美丽中国”与“绿水青山就是金山银山”等生态政策的引导下，国家政策层面上全域旅游已经成为国内旅游业未来的发展趋势。2015年9月，原国家旅游局正式启动了创建“国家全域旅游示范区”工作。2017年3月，全域旅游概念出现在政府工作报告并成为重点工作任务之一。2018年，文化和旅游部、财政部联合印发《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作的指导意见》，全面部署与推动国内旅游 PPP 示范项目建设，探索旅游 PPP项目实施与推广路径、运营模式及长效发展机制，提高旅游公共资源使用效率和旅游投资有效性，引导更多的社会资本与资源参与旅游业发展。PPP模式已逐渐成为政府促进旅游产业快速发展、加强旅游基础设施建设的重要手段。截至2018年11月30日，根据财政部政府和社会资本合作中心PPP 项目库管理数据显示，全国 PPP 项目入库数量为8 649个，项目总金额为151 296.96亿元。其中，全域旅游项目数量为25个，占全国项目总量的0.3%;投资总额为392.498 6亿元。全域旅游PPP项目主要区域分布如图1所示。

一、全域旅游概述

（一）全域旅游的内涵

厉新建等（2013）[1]首次提出与解读了全域旅游的内涵，认为全域旅游强调各行业的积极融入、全部居民共同参与，能够充分调动目的地全部吸引物，为游客提供全方位体验需求的发展理念。吕俊芳（2013）[2]认为，全域旅游具有三个发展条件：人口条件——非农人口比重增加;社会条件——全民休闲时代的到来;资源条件——旅游资源的全域化，全域旅游的核心是重新整合旅游资源，在空间上形成特色各异的旅游产品或业态集群。李建英、闫丽丽（2018）[3]认为，全域旅游是在一定区域内，以旅游业为优势产业，对区域内经济社会资源，尤其是旅游资源、公共服务、政策法规、生态环境、相关产业等进行系统化、全方位的优化提升，实现区域资源有机整合、社会共建共享、产业融合发展，以旅游业推动经济社会和谐发展的一种全新的区域协调发展的理念和模式。究其本质，是旅游成为检验人们美好生活，满足人们渴望回归自然、亲近大地，追寻蓝天白云与儿时的乡愁，喜欢自由自在、无拘无束的恬静的田园生活需求的标准。

（二）旅游业的发展历程

1.观光时代。以名胜古迹和名山大川为主要游历目的地。封建时代，贵族和文人的专享——读万卷书，行万里路;民国时代，有钱人的出国留学;改革开放时期，从公务/商务出差到福利旅游。

2.休闲度假时代。从关注景点到关注出游全过程。自驾游时代，2003年全国私家车保有量突破千万，2014年突破亿辆大关。自助游时代，更多元化的产品需求和更随机的目的地选择。

3.全域旅游的发展历程。

（三）旅游行业逐渐成为国家战略支柱产业

2000—2018年，国内旅游人次从7.44亿人次增加到55.39亿人次，人均出游次数增长8倍（人均出游从每两年1次到每年4.2次），旅游业对国民经济总消费贡献从3 175.5亿元到 9.23万亿元。旅游业对住宿、餐饮、民航、铁路客运业的贡献超过 80%，直接和间接带动就业8 000万人，旅游业正在成为众多地区产业发展的驱动力和重要支柱产业，而全域旅游将成为观光时代到休闲度假时代转变的必选之路，成为旅游产业升级和多产业融合发展的必然选择。

（四）全域旅游发展模式

全域旅游发展主要包括以下五种模式：以龙头景区为核心的龙头景区带动型发展模式。主要典型案例为：仙居、临安、张家界、都江堰、峨眉山、武夷山、黄山。以城市旅游目的地为核心的城市全域辐射型发展模式。主要典型案例为：成都、重庆、大连、厦门、三亚、腾冲。以全域一个大景区为核心的全域景区发展型发展模式。主要典型案例为：桐庐、中卫、栾川、敦煌、凤凰、东宝圣境山。以特色资源为依托为核心的特色资源驱动型发展模式。主要典型案例为：云南抚仙湖、重庆武隆、贵州花溪、平谷。以产业+旅游跨界为核心的产业深度融合型发展模式。主要典型案例为：南京江宁区、北京昌平区、顺义区。

（五）全域旅游示范区创建情况

目前全国共有7个全域旅游示范省创建单位，分别为海南、宁夏、陕西、贵州、山东、河北、浙江。500个全域旅游示范市/县创建试点：91个市、407个县，覆盖全国31个省、区、市和新疆生产建设兵团。其中青海省全域旅游示范市/县创建试点为5个，首批有西宁市大通县、海北藏族自治州祁连县，第二批有海东市乐都区、海北藏族自治州、海南藏族自治州贵德县。

二、PPP模式概述

（一）PPP概念

PPP 模式起源于20 世纪90年代的英国，之后在西方国家得到广泛应用。PPP（Public-Private-Partnership，简称PPP）模式的基本概念：政府为改善公共产品和服务的供给能力和效率，通过购买服务、可行性缺口补贴、特许经营、使用者付费、股权投资等方式，与社会资本之间建立的风险共担、利益共享的合作关系[4]。政府与社会资本合作，对当地旅游资源进行扶持与开发，既降低了旅游资源的开发风险，同时保证了旅游资源的充分开发利用，使合作双方都获得受益，政府获得社会效益，社会资本获得资本利得收入[5]。

（二）PPP模式

Koppenjan and Enserink（2009）[6]将PPP分为三种模式：（1）政府与私人部门签订运营-维护-服务合同。在这种模式下，资金主要由政府提供，企业只负责经营管理。这种模式缺乏私人资本的参与，并未解决政府的资金约束问题。（2）建设-经营-投资模式。比较典型的就是BOT（build-operate-transfer）模式。在这种模式下，私人资本参与投资，并且享有一定时期内的特许经营权。（3）合资模式，也就是联合经营模式。政府与私人部门共同出资，风险共担，利益共享。根据 PPP 相关政策文件，PPP项目运作方式主要包括委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）和改建-运营-移交（ROT）、建设-拥有-运营-移交（BOOT）和设计-建设-融资-运营-移交（DBFOT）等。其中以下四种方式建立在政府存量资产的基础之上：委托运营（O&M）、管理合同（MC）、转让-运营-移交（TOT）和改建-运营-移交（ROT）。

（三）PPP模式的优势

1.提高资金效率，降低成本。政府与社会资本方双方共同参与项目识别、可行性研究、设计建设和融资等项目建设过程，能够确保项目在经济和技术上的可行性，缩短整体项目建设周期，降低费用。采用PPP模式只有在项目得到政府批准使用并建设或移交完成后社会资本方才能获得收益，因此PPP模式有利于提高资金使用效率、管理效率和降低工程造价成本、项目完工风险和资金风险。国内国外相关研究表明，与传统融资模式相比，PPP项目融资方式平均为政府节约大概17%的费用，并且项目在建设期都能按时完成。

2.转换政府职能。采用PPP模式可以将繁杂的经营性事务从政府职能中剥离出来，政府角色从过去的基础设施公共服务的提供者变成监管者，从而有效保证项目质量，提高工作效率，减轻政府财政支出预算压力。

3.提供高质量服务。政府和社会资本方的合作，一方面可以取长补短，发挥政府公共机构和社会资本方各自的优势，弥补对方身上的不足，实现专业的人做专业的事;另一方面双方可以形成互利的长期目标，以最有效的成本为公众提供高质量的服务。同时，传统模式下政府以项目建设为主的理念转变为社会资本方以项目运营为主，开展设计、建设及运营，更有利于未来的项目运营，获得更大的收益，避免无效投资。

三、PPP 模式的应用

（一）世界PPP模式应用情况

表2从采用PPP模式的项目个数和投资额的角度分析统计了1990—2017年间世界排名Top10的国家，可以发现采用PPP模式最多的主要集中在发展中国家。其中金砖四国项目个数和投资总额分别为74.76%和 65.63%。发展中国家的主要特点为缺少资金、缺少先进技术、缺少人才、缺少先进的管理与运营经验，而PPP模式可以通过公私合作的模式吸引世界资金，同时带来世界先进的技术、管理人员与运营经验，因此发展中国家成为采用PPP模式进行基础设施建设的主力军是必然趋势。我国在PPP模式应用项目个数上居世界首位，占比29.30%，但PPP 模式应用投资总额居世界第四，占比8.75%，说明我国在基础设施建设的PPP项目建设投资规模不大，初期我国PPP项目实施的目的主要是吸引外资与世界先进的技术、管理经验，参与对象也主要为外商，并取到了一定的成就。后期随着国内经济的发展，国内社会资本也积极的参与到PPP项目的实施当中，并成为目前PPP项目的主要参与对象。

（二）国内各省市PPP模式应用情况

截止2018年底，全国PPP项目累计8 654个，总投资额13.2万亿元，国内PPP 模式项目按累计项目数排序区域前三位是山东省（757个）、河南省（643个）、贵州省（514个），合计占入库项目总数的22.0%。按累计投资总额排序前三位是云南省、贵州省、浙江省，分别为11 138亿元、10 083亿元、9 725亿元，合计占入库项目总投资额的24.0%。从行业角度来看，PPP项目前三位是市政工程3 381个、交通运输1 236个、生态建设和环境保护827个，占比63.0%;投资额前三位是市政工程4.0万亿元、交通运输3.8万亿元、城镇综合开发1.8万亿元，占总投资额的73.1%。

从表3当中可以发现，西部地区主要采用PPP模式的以云南省、贵州省、四川省为主，尤其在投资额度方面占全国第一、第二与第四位。其中，项目数量1 473个，占比17%;投资额3.04万亿元，占比23.1%。西部地区相对于中东部地区的主要特点仍然为缺少资金、缺少先进技术、缺少人才、缺少先进的管理与运营经验，PPP模式通过公私合作的模式吸引世界与全国资金，同时带来先进的技术、管理人员与运营经验，因此西部地区成为采用PPP模式进行基础设施建设的主力軍也是必然的发展趋势。青海省PPP项目数32个，占比0.4%，国内排名27;PPP投资总额527亿元，占比0.4%，国内排名28。

（三）青海省PPP模式应用情况

1.青海省PPP项目现状。青海省内PPP项目累计32个，总投资额为52.75万元。投资额前三位的行业分别为交通运输业333.21万元，水利建设行业86.41万元，市政工程47.85万元，合计占PPP项目总入库投资额的88.62%，详见图2。与全国PPP项目行业投资额前三位市政工程、交通运输、城镇综合开发基本类似，青海省PPP项目无论在投资数量与投资总额上占全国比例均非常小。

图3数据显示，青海省内实施PPP项目个数前三位的地区为海南州贵德县7个、青海省本级3个与西宁市湟中县3个，占省内PPP项目总数40.61%。省内PPP项目投资额前三位为：青海省本级3 781 033元、西宁市湟中县539 029元、海东本级351 421元，占省内PPP总投资额的88.55%。从区域PPP项目来说，海南州11个共计40 341元，西宁市6个共计576 091元，海东地区5个597 907元，省本级3个共计3 781 033元，海西州3个共计27 535元，海北州2个共计26 571元，果洛州2个25 230元，黄南州与玉树市还没有PPP项目实施。

2.青海省主要区域财政可承受能力测算。根据表4数据显示，青海省各地区采用PPP模式开展基础设施与旅游项目建设财政承受能力相对较强，PPP库容相对充裕，采用PPP模式推动全省全域旅游业在资金方面可行。

四、青海省大通县PPP模式全域旅游方案架构

（一）旅游PPP模式主要政策解读

2018年4月24日，文化和旅游部和财政部联合下发了文旅发[2018]3号文《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》。意见提出，要通过在旅游领域推广PPP模式，推动项目实施机构对政府承担的资源保护、环境整治、生态建设、文化传承、咨询服务、公共设施建设等旅游公共服务事项与相邻相近相关的经营性资源进行统筹规划、融合发展、综合提升。重点包括但不限于以下领域：旅游景区;全域旅游、乡村旅游;自驾车旅居车营地;旅游厕所、旅游城镇;交通旅游、智慧旅游、健康旅游等新业态。

（二）大通县全域旅游建设概念方案

结合大通县全域旅游总体规划，根据最美全域旅游“五个一”工程设计理念，青海省大通县全域旅游总体建设概念方案设计如下。核心：挖掘城市精神文化与内涵——形成大通县主题风貌;构建：一个集散体系——建设大通县花儿艺术集散中心;寻找：能够代表大通特点的主题IP定位——提炼大通县旅游品牌体系;构建：一组核心吸引物——形成大通县花儿艺术秀与水秀体系;完善：大通县生态系统。

（三）大通县文旅城初期建设方案

形成能够代表大通县文化艺术特点的旅游主题IP定位，主要用于大通县全域旅游对外品牌宣传与推广。建设大通县花儿艺术集散中心（大通县文化旅游地标性建筑，兼旅游商业综合体），主要包括集散中心、演艺、影视、餐饮、娱乐、住宿、购物等功能。市场定位：外地游客旅游休闲服务中心、当地居民生活休闲服务中心，可以极大提升大通县整体对外服务能力与形象，提升当地居民生活消费品质。构建大通县花儿艺术秀、水秀体系与文旅城绿芯广场，形成大通县独特的文化艺术体系，提升大通县文化艺术氛围，有利于游客流量的提升、县城整体形象提升与丰富当地居民日常生活，同时增加花儿艺术集散中心的运营收入。建设大通县花儿艺术博物馆。

（四）PPP合作模式

合作模式：采用DBFOT（设计-建设-融资-运营-移交）假设规划总投资5亿元，采用以下合作与出资模式：

假设合作期限：建设期2年，运营期12年。建设期内不用还款，运营期12年中分期归还贷款，每年归还本金约2 916万元。合作期满归还社会资本方出资资本金。社会资本方资本金年华利率7%，由SPV公司在运营过程中以成本方式支付。

1.主要合作模式。项目采用DBFOT方式（设计-建设-融资-运营-移交），建设期为2年，运营期为12年。由成立的SPV公司进行设计、建设、融资、运营，运营期12年满后，由SPV公司移交给政府。政府与社会资本方共同出资成立特殊目的公司（Special Purpose Vehicle，简称SPV）。

2.SPV公司股权结构。由政府与社会资本方共同出资成立SPV公司，并以股权出资方式将资金注入SPV公司，项目运营期间收益按股东股权比例进行分红。SPV公司注册资本金：占项目总投资的30%，其中，政府出资20%—30%;社会资本方出资70%—80%。注册资本金按照项目进度逐步到位。项目运营期满移交给政府后，SPV公司注销，退还股东资本出资。

3.融资方式。项目总投资的70%由SPV公司通过银行贷款方式进行融资解决。政府将协助项目公司解决相应的融资问题，并在许可范围内为项目融资提供贷款银行认可的增信措施。

（五）传统模式与PPP模式优劣势比较（假设建设投资5亿元）

（六）实现的目标

用未来的现金流收入借助社会资本方集中全国资金建设更好的现在，用更好的现在换更好的未来。从资本的角度来说，随着货币政策宽松，货币未来在不断的贬值当中，借助社会资本方的力量集中资金建设与经营可以获得更大的收益。从效益角度来说，由于国家不允许政府过度举债，采用PPP合作模式，将政府未来15年财政支出的10%集中起来，利用社会资本方的优势建设与运营更好的现在，无论对政治、民生、经济等方面都会带来较大的社会效益。以小博大，利用社会资本方的介入，用较小的资金可以建设更多的乡村旅游示范带，解决当下资金不足的问题，既可以有效解决政府过度举债问题，又可以解决政府资金不足问题。青海省属于偏远地区，国家有较多的政策扶持，可以有效获取相关贷款贴现息或低息政策，能够极大降低融资成本，获得项目效益最大化。采用PPP合作模式，选择优秀的社会资本方，可以引入先进的设计、建设与运营管理经验，有利于项目的良性发展，让专业的人做专业的事，提升项目投资效益。优秀的企业都是通过融资获得快速扩张与发展的，政府也不例外。

参考文献：

[1]  厉新建，张凌云，崔莉.全域旅游：建设世界一流旅游目的地的理念创新——以北京为例[J].人文地理，2013，28（3）：130-134.

[2]  呂俊芳.辽宁沿海经济带“全域旅游”发展研究[J].经济研究参考，2013，（29）：52-56.

[3]  李建英，闫丽丽.河北省推动全域旅游产融结合的可行性分析[J].河北金融，2018，（8）：22-40.

[4]  Chiromo A T. Public-private-partnerships in water infrastructure projects in Zimbabwe：The case of the kunzvi water development project[D].Stellenbosch University，2014.

[5]  朱艳.关于PPP模式在旅游项目开发中的应用研究[J].财经界，2016，（10）：135-136.

[6]  Koppenjan，J. M. F. and B. Enserink，“Public-private partnerships in urban infrastructures：Reconciling privatesector participation and sustainability”，Public Administration Review，2009，69（2）：284-296.