城乡二元户籍制度的前世今生

刘 奇

我国历史上曾经出现三次城市化高潮，第一次是旨在军事防御的春秋战国时代；第二次是旨在繁荣经济的两宋时代；第三次就是改革开放以来的当今时代。今天的城乡二元户籍制度早在一千多年前的宋代就已诞生。

强盛的唐帝国虽然发达，但人口十万以上的城市只有十多个，城市管理开始按城乡分设基层组织，在邑居者为坊，在田野者为村，各设坊正、村正，尚无明确的户籍分野。但唐代户籍分编户（良民）和非编户（贱民），贱民附籍主家，可以像货物一样市场交易。五代乱局使门阀制度土崩瓦解，宋代则开始在户籍制度上一律取消良民贱民之分。为适应急剧膨胀的城市化需要，宋代打破自古以来的城坊制，按需扩张城市空间；取消宵禁，大开夜市；发展广告业，扩大商品宣传。同时放开户籍，取消市民按户籍分高低贵贱的等级制，并细化管理，人分城乡，户籍制度开始正式分为坊郭户户籍和乡村户户籍，城乡二元户籍制度由此正式拉开序幕，也标志着市民阶层正式形成。且当时还把户籍按常产占有分为主户和客户两种，有常产者称主户，无常产者称客户。宋代人口即破亿，占世界人口30%，10万人以上的城市达46个，首都人口过百万，当时世界最大的城市威尼斯人口也只有十万，今天史书可见名字的宋代城镇多达4600多个。城市管理上，在十万人以上的城市主干道都设有时针专人值守报时；为防止污染空气，超百万人口的首都汴京只准烧煤不准烧柴。1077年，北宋工商税收入占70%，农业税仅占30%。发达的城市需要与之相适应的户籍管理制度。宋代百姓移居到一个地方生活一年以上，即可获得当地户籍，京城也同样如此。曾参与王安石变法的曾布对此感叹：“古者乡田同井，人皆安土重迁，……近世之民，轻去乡土，转徙四方，固不为患，而居作一年，即听附籍，比于古亦轻矣。”城乡分治从景德四年（1007年）自首都开封首先实施。

刘奇，博士生导师，国务院参事室特约研究员，中央农办、农业农村部专家咨询委员会委员，中国农经学会副会长，清华大学中国农村研究院学术委员会委员，中国农业大学、安徽大学等院校兼职教授。主要著作：《刘奇文丛六卷》《中国三农危与机》《贫困不是穷人的错》《大国三农 清华八讲》《乡村振兴：三农走进新时代》等十余部。

1958年全国人大颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，标志着中国当代的城乡二元户籍管理制度正式问世。当时出台的法理解释是：宪法所指居住和迁徙自由，是指不违背国家人民利益下的自由，而不是不顾国家利益和集体利益的个人决定自由，所以不准随便迁移户口，不违背宪法规定。改革开放后，农民在土地上的空闲时间有了大把剩余，悄悄进城干零活增加收入，成了一些头脑灵活农民的追求。在此背景下，1984年中央一号文件规定：允许农民自带口粮进城务工经商。这是上世纪八十年代，中央连续五个一号文件中30多个“允许、允许、也允许”，“可以、可以、也可以”中的一个“允许”。以此为分界，农民进城经历了从禁止到限制，再到逐步走向全面放开的历程。有了这个尚方宝剑，1984年，深圳开始实行暂住证制度，办理暂住证的条件是提交身份证、暂住地合法居住场所证明、照片两张，符合领证者还需交纳流动人员治安管理费，满足上述条件后7日内发证。暂住证最长时效一年，期满前十日内要到暂住地派出所重办。2003年《行政许可法》颁布后，暂住证制度的强制性与法律规定相抵触，一直受到法律专家和社会学家的“声讨”，当年少数城市开始取消暂住证制度。2005年部分取消暂住证的城市因外来人口犯罪率反弹而恢复该制度，有的则将暂住证换个名字，由此“居住证”应运而生。从1007年的城乡分治到2007年的居住证出现，整整长达一千年的岁月磨洗、一千年的历史推演。2008年8月1日，深圳居住证制度正式实施。与从土地所有权中分离出承包权、经营权相似，暂住证、居住证都是从户籍中分离出的一种身份证明。2014年7月31日，国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》规定建立统一的城乡户口登记制度，取消农业户口与非农业户口的区分和由此衍生的蓝印户口和户口类型，统一登记为居民户口。2015年2月25日，国家《关于全面深化公安改革若干问重大问题的框架意见》及相关改革方案提出取消暂住证制度，全面实施居住证制度。暂住证作为计划经济的产物，明显带有歧视性，使农民在就业、医疗、教育、社保等方面的权利受到限制。不久，国务院公布《居住证暂行条例》，要求自2016年1月1日起开始全面实施。至此，暂住证寿终正寝，全面退出历史舞台。

户籍制度是我国古代“登人”和“编户齐民”实施社会管理的基本手段。《尚书·多士》即有“惟殷先人，有册有典”的记录，可见殷商时代就有人口统计。到了周代还有管理户籍人口的官职，三年进行一次人口调查。春秋战国又有“书社制度”“上计制度”。《秦律》规定不仅要详细登记户籍，还制定了什伍编制法。汉承秦制，且建立起比较完备的全国人口调查管理制度，不仅包括个人、家庭成员，还包括各类资产占有及价值。至隋朝户籍制度与科举制度结合，实行“本贯应举之制”。按地域分配考试名额，首次把国家福利与人口户籍捆绑，但无城乡之别。

户籍管理也是世界各国最基本的社会管理制度，国外多叫“民事登记”“生命登记”“人事登记”等，美国实行的是“出生死亡登记大纲”，没有户口登记，公民可以自由迁徙，但公民移居某地必须有符合要求的住房面积和稳定的收入。美国人的驾照、信用卡、社会安全号大体相当于中国人身份证的角色。日本实行的是“住民票”制度，它以家庭为单位标明每个人的身份、夫妻关系、父子关系，户口随身走，迁徙自由，住民票完全随住址移动。孩子在20岁法定成人之前，无权独立设立自己户籍，一旦成人完全自由。法国的户籍管理则比较详尽，连父母的职业、经济收入、国籍、宗教信仰等信息都收入法国人的户籍信息，与就医、存款等日常生活紧密相关，但迁徙自由，愿到哪儿到哪儿。

市场经济的基本规律是价值规律、竞争规律、利润规律、供求规律，要求市场参与者以最小的代价获取最大的利益和最佳的效益。城乡二元制度不平等的身份限制了契约的自由签订，制约了各种社会资源合理配置，迁徙不自由，身份难转移，地位不平等。特殊历史时期还形成了“重义务，轻权利”的观念。户籍的二元制度应回归为国家提供统计资料，为公民提供相关信息的初始功能，不分城乡、不分职业、不分地域，与各种户籍“附着物”脱钩，全国统一，可以自由迁徙。

实施半个多世纪的城乡二元户籍制度已经生成了二元社会结构，同时孕育出深刻影响人们思想观念和思维方式的城乡二元文化，要从根本上消除城乡的二元性，不是靠发几个文件，用一纸政令就能解决的，其背后隐藏的是公共产品的公平配置，城乡差距的合理缩小，社会利益的公平维护，牵一发而动全身。当下还有诸多待解的矛盾和难题。

一是如北上广深等一些超大城市户口在短期内还无法全面放开。中国和其他中小国家不同，一个有着14亿人口，且大多生活在乡村的人口大国，一旦把为数不多的几个超大城市户口放开，会带来人口爆炸，这些城市将无力承受。超大城市是农民工市民化的梦想地，经济发达，就业机会多，收入高，生活环境好，公共服务水平高，尤其年轻一代农民工，最理想的落户地就是这些超大城市。

二是建立城乡统一的社会保障体系，还需要一个较长时间的探索。要建立一个公平与效率相结合，权利与义务相对应，适合基本国情，既尽力而为，又量力而行，城乡统筹，整体设计，以缴费型社会保险制度为主体，以非缴费型福利项目为补充的社会保障新体系，绝非易事，需要试点试验，探索经验，分步实施，稳步推进，才能达到维护稳定，促进公平，满足需求，降低城乡居民生存风险的目的。这是城乡一元、融合发展、互促共进的基础。

三是农民不愿意丢掉“三权”。虽然中央明确进城落户的农民集体经济组织成员权、土地承包权、宅基地使用权不得收回，但农民仍担心二轮或三轮土地承包期满后政策会变，进城居住但不转户口是大多数农民的现实选择，只愿做“一脚城里一脚乡”的两栖人。

四是公有制背景下，农民与土地的关系很难割断。在私有制国家，农民想进城当市民，把土地一卖了之，与土地的关系就此割断，而我国是公有制，土地所有权是集体经济组织，农民无权买卖，只能对承包经营权进行出租、合作、入股、转让、抵押等。也可以放弃，交回集体，但集体经济组织要给予合理的补偿，而有能力补偿的地方，农民不愿放弃，还想从集体获取更多的收益；没能力补偿的地方，农民愿意放弃，但却得不到补偿。农民与土地的关系陷入悖论，难以了断。

五是一些集体经济发达的地方又出现新的“逆城市化”现象。尤其农村集体产权制度改革推行以来，确权到户到人，面对几千万甚至几个亿数十亿的集体资产分配，一些原先转出户口的农民又要求转回本村。遇到此类问题的地方，正在探索转回户口的补偿办法和补偿标准。在经济高度发达的乡村，还出现另外一种现象，如陕西宝鸡市有一个年收入超千亿的村，出台一条激励政策，凡为本村集体经济年创收超三千万元的，奖励一个本村户口，曾有一个年创收超15亿元的经营者获奖50多个该村户口，这些现象可能是古今中外户籍制度史上特有的。

六是二元思维转化成一元思维需要一个过程。长期形成的城乡二元化思想观念、思维方式已经固化，对于许多制度设计者和资源掌握者而言，要转化成一元化思想观念和思维方式，这是一种“习惯”的改变，需要一个长期的艰难的过程。只有用城乡一元化的思维，才能解决城乡二元化的问题。

当我们站在人类社会发展的制高点俯瞰城乡二元制度时，既要看到这一历史现象的存在具有一定的合理性，又要看到历史发展的必然性。坚定不移推进改革，大胆开拓探索新路，是方向，是目标。这是一场接力赛，相信后人比我们更聪明。