资产收益精准扶贫模式的路径探索——基于河北省威县的实践

魏加威 王建忠

一、问题的提出

改革开发以来，伴随着经济社会的快速发展，我国政府进行了多轮有针对性的扶贫开发工作，农村减贫工作取得了巨大成就。据国家统计局相关资料显示，参照1978年年人均收入100元的标准，当年我国的贫困人口总数为2.5亿，截止到2015年，参照2855元扶贫线的标准，我国农村的贫困人口已下降到5575万人，数据如表1。改革开放以来，我国扶贫开发事业取得了举世瞩目的成就。但是我们也注意到，受到自然、历史、社会等各方面因素的影响，我国的贫困现状依然十分严峻。新时期下，我们的扶贫开发工作要啃“硬骨头”，但何为“硬骨头”？

根据我国扶贫政策演变的进程和农村贫困监测报告数据统计，笔者将2000年以后我国的扶贫工作分为两个阶段，即2000-2010年和2011年至今。我国的扶贫线自2000年的625元增长到2010年1274元，累计上涨103.8%，同时中央财政扶贫资金从2000年的88.15亿元增加到2010年的222.68亿元，累计上涨152.6%，但是在这期间贫困人口总数仅下降了16.2%，逐年上调的中央财政资金投入并没有使贫困人口总数得到同幅度的下降。第二阶段为2011年至今，扶贫线标准上调了12.6%，中央财政扶贫资金投入上涨了71.8%，而贫困人口总数下降了54.3%，可以看出在扶贫标准上涨较小幅度的情况下，贫困人口总数的下降幅度和中央财政扶贫资金投入增长幅度趋近于同步，数据如图1、图2。

分析其原因，其中自2012年十八大以后，习近平总书记将扶贫事业作为全党的重中之重来抓，贫困人口减贫数呈逐年下降趋势，但是在这其中，大幅上调的中央财政扶贫资金似乎并不能单纯地解释这其中的变化。扶贫方式的创新、社会各界扶贫力量的壮大、扶贫资源的有针对性投入都为扶贫事业做出了极大贡献。但是我们也应看到，目前我国还有5575万贫困人口没有脱贫，而且剩余的大部分人口都分布在生态条件脆弱，交通落后等深度贫困地带，这就使得新时期的扶贫开发工作成为了一块难啃的“硬骨头”。对此，国家探索资产收益扶贫制度，将各种扶贫资源要素进行有效整合，有效解决贫困人口增收难，财政扶贫资金使用效率低等问题，为精准扶贫战略推行树立了良好示范性作用。因此，对于资产收益扶贫制度的研究具有重要的战略现实意义。

二、资产收益扶贫模式的定义与特征

（一）资产收益扶贫模式的定义

资产收益扶贫模式是指，在坚持农村基本经济制度不改变的前提下，以资产股权为联结纽带，以自主创收能力受限制的建档立卡贫困农户为帮扶主体，以各种沉睡、分散、细碎的资源为实体基础，最后统一整合到具有优势的产业平台上，赋予贫困群众更多财产权以及自我发展能力，发展农村股份合作制经济，建立参与各方稳定的利益联结机制，增加资产性收益，从而实现特定群体的脱贫致富。

表1 扶贫标准*贫困人口总数*中央财政扶贫资金表

图1 扶贫标准*贫困人口总数图

图2 中央财政扶贫资金*贫困人口总数图

（二）资产收益扶贫模式的特征

1.资产收益扶贫模式是产业扶贫与金融扶贫模式的结合。产业是扶贫的基础，产业扶贫旨在将“输血式”扶贫转变为“造血式”扶贫，推进精准扶贫需将产业作为重中之重，这样扶贫脱贫才能够长久有效。产业扶贫遵循市场为导向，经济效益为中心，产业发展为杠杆的扶贫开发过程，在促进贫困地区发展和农民增收方面起着重要作用。而金融扶贫与单纯的财政资金支持不同，引入金融扶贫模式后，通过政府主导，市场决定，金融机构资金融通，贫困户主动参与，形成一个多方融合的共同治贫格局。资产收益扶贫模式就是通过产业扶贫与金融扶贫模式两者之间进行有效结合，将具有优势的产业和具备经济实力的经济组织进行有效结合，实现两者优势互补。资产收益扶贫模式就是在精准扶贫的基础上，解决贫困户产业参与和金融资源获得的问题，为缺乏产业选择和产业经营能力的农村贫困户提供物质资产和金融资产，确保产业资本与“贫困股东”实现双赢。

2.资产收益扶贫模式是机制创新与主体参与的互通联动。推进精准扶贫、精准脱贫，探索创新利益联结机制，打造攻坚脱贫合力，各方参与主体的互通联动显然是必不可少的。依托政府性融资平台，通过整合财政资金，吸引项目资金注入的资产收益的扶贫新路径，构建了政府、银行、企业、贫困户的“四位一体”合力脱贫攻坚格局。从政府方面来讲，由具有政府性质的投资公司将扶贫资金、金融资本、社会资本有效整合，同时发挥市场在资源配置中的决定性作用，“有形之手”与“无形之手”相互作用，撬动财政扶贫资金的同时提高了资金的使用效率；从企业方面来讲，资产收益扶贫中的租赁经营模式可减少企业投资成本，降低企业融资费用从而提升利润空间，将利润溢出让利于贫困群众；从银行方面来讲，实现了金融资本和龙头企业的融合发展，同时政府投融资平台的构建解决和规避了资金投向和资金风险的问题，有效推动了金融资本参与扶贫。从贫困户方面来看，跟着产业龙头组织的方向，既解决了贫困户“不知道干什么”的问题，也有效解决了令政府挠头的“怎么扶”问题，让缺乏自我选择和自我发展能力的贫困户有了政府产业政策的支持引导。

3.资产收益扶贫模式是融合发展与长效扶贫的统一。在未来相当长的一段时期，相对贫困现象仍会存在，因此必须坚持社会治理的理念，构建长效帮扶机制。资产收益扶贫模式在推进精准扶贫、精准脱贫的过程中，并不是在就扶贫而论扶贫，而是作为推进整个脱贫战略布局的“撬杠”。这一模式的构建不仅有力推动了脱贫攻坚，也引发了一系列产业链条效应。基础产品及衍生副产品、现代物流、特色小镇、乡村旅游等多元素的融合发展有效提升现代农业发展的大格局。同时，这些领域的融合发展，并不仅仅是带来短期的“昙花一现”，而是在带动贫困群众增收、产业升级、城乡一体化发展上发挥着重要作用，逐渐形成多层次、多渠道的长效扶贫机制。在这一过程中，资产收益扶贫模式为各个产业的融合发展和扶贫的长效性提供了有力保障。

4.资产收益扶贫模式是分散个体增收向区域整体脱贫的衔接。由于前些年扶贫对象“分散化”、扶贫资金“碎片化”、扶贫方式“教条化”，有些贫困户扶贫不脱贫，有些项目扶富不扶贫，导致扶贫效果不明显、不精准。资产收益扶贫机制在推动扶贫成效的过程中，非常重视带动项目的选择，在赋予贫困人口更多财产权方面，让贫困户更多参与到乡村产业发展的进程中去。新型农业经营主体作为资产收益扶贫模式的重要载体，将农村集体经济、财政扶贫资金、土地、森林、劳动力等资源联接起来，形成一个扶贫整体，鼓励更多贫困户参与到其中，通过优势产业项目平台，企业让利部分经营收益使农民直接分红受益，将贫困户从狭隘的生存发展空间中解放出来，通过地区的整体发展，实现对精准扶贫与区域性整体贫困矛盾的有效破解。

三、河北威县资产收益扶贫模式的构建与运行现状

中共中央十八届五中全会公报提出的“探索对贫困人口实行资产收益扶持制度”构想后，四川、贵州等地率先试点，通过动态观测，发现资产收益扶贫制度在推动农民增收、自我发展能力增强、资金投入使用效率提高方面具有重要作用。河北省威县在总结其他试点经验的基础上，在国务院扶贫办、发改委、财政部、原农业部和省市大力支持下，与北京德青源农业科技股份有限公司（以下简称德青源）进行战略合作，通过市场化运作，逐步探索创新资产收益扶贫模式，成为该模式下全国第一个试点。

（一）确定试点

资产收益扶贫制度作为扶贫开发领域的新模式，目前在我国尚处于试错阶段，同时也无前人留下的固定模式。这样的背景下，在国务院扶贫办、发改委、财政部、原农业部和省市政府的支持下，威县与德青源进行了战略合作。同时，威县人民政府进行了资产收益扶贫资金平台的搭建，成立县属国有公司—威州农业投资有限公司（以下简称农投），投资2.5亿元（其中，中国农业发展银行贷款1.3亿元，河北省发改委重点项目基金0.3亿元，中央财政扶贫资金0.2亿元，整合涉农资金0.7亿元），建设“八区四厂”（6个蛋鸡场、2个后备鸡场、饲料厂、屠宰厂、食品厂、沼气厂各一个）、总规模240万只的金鸡产业扶贫项目生态园。项目全部建成后，预计年产鸡蛋5.5亿枚，总产值可达6.2亿元，创税2268万元。投融资情况如表2。

（二）制度设计

2016年，威县出台了《威县扶贫基金管理办法》，分别从扶贫资金的构成及使用原则、扶贫资金收入的用途、扶贫资金收入的管理与监督三个方面规范了扶贫基金的使用，并以此为基础出台了《金鸡产业资产收益扶贫管理办法》。这一系列文件的出台，为威县开展金鸡产业资产收益扶贫工作营造了良好的外部环境和政策基础，从而进一步扫清了制度探索的盲目性，也为下一步制度路径的实践创新奠定基础。

（三）权责明晰

通过将扶贫资金折股量化，保证每年不低于10%的收益，同时将贫困户小额信贷资金也折股量化，保低每年6%的收益，同时贫困户与合作组织签订协议并进行司法公正，在法律层面上确保贫困户资产性收益。首先，政府在贫困对象识别、龙头企业引进、融资平台搭建、入股贫困户确定上实现了选择上的主导权；接着作为合作组织的龙头扶贫企业并不实际参与扶贫项目建设，项目全部由政府投融资平台进行承建承贷，龙头企业只支付租金进行租赁经营，实现对扶贫项目基础设施的使用权；投融资平台通过对财政扶贫资金和金融机构资金进行运营上的管理，实现对项目的管理权；最后将财政扶贫资金折股量化给贫困户，作为长期股份从龙头企业租赁的扶贫项目经营利润中按股分红，实现贫困户资产收益权的确定。这一基本模式框架的构建，实现了“四权明晰”的权责界定。

表2 威县资产收益扶贫制度财务模型

（四）项目运营

在项目的具体开展上，威县实施了“政府+龙头+农户+合作社+金融+科研”六位一体的合作经济组织模式，以股权为纽带、金融资本与社会资本为支撑、科技元素为补充，不改变资金使用性质及用途的前提下，将财政性资金转变为股金，具体量化到每个贫困户，再将这部分资金集中投入到村级合作社中，再由合作社将这部分资金统一投放到农投公司，由农投公司实现扶贫资金、金融资本、社会资本的有效整合，实现财政资金“搭台”，其他各方资金“唱戏”，发挥财政资金撬动作用，放大财政资金的使用效率。利益分配上，农民按股分享收益，实现产业全覆盖、股份全覆盖，最终实现减贫的目的。同时，威县还将保险公司引入整个模式中，进一步降低外部市场所带来的风险。具体实践上，威县在四个乡镇村组建了六个蛋鸡养殖合作社，项目初期规划4060名贫困人口每人按4680元财政扶贫资金入股，实现资金变资产、贫困户成为“特惠股东”，并实施动态调整管理。威县金鸡产业资产收益扶贫模式运行图如图3。

（五）滚动退出

其他部分资产收益扶贫试点地区对于脱贫后的贫困户股权的退出还停留在政策设想上，但威县在其出台的《金鸡产业资产收益扶贫基金管理办法》中已明确规定，乡镇负责每年对建档立卡贫困人口审查一次，对于连续两年收入高于国家扶贫标准且有稳定增收渠道和离世的进行调出，优先用于本村、本乡镇其他贫困人口，全部资产依托农投公司（威县国有性质投融资平台）代管。

四、威县资产收益扶贫制度的初步成效

（一）资产收益扶贫制度带动了精准扶贫政策的有效落实

图3 威县金鸡产业资产收益扶贫模式运行图

威县资产收益扶贫项目全部建成并开展实施后，涉及到的贫困户每年都有稳定的兜底收入，加之各项财产性、转移性等收入，稳定实现收入在扶贫线以上。依托德青源鸡场打造的生态园，专设保安、保洁等低技术要求的爱心岗位150个，协助乡镇创办物流、包装等企业创造600个就业岗位，并在贫困村设立公益岗，让有劳动能力的贫困群众，通过力所能及的劳动增加收入，激发内生动力，实现贫困户有尊严脱贫。这一举措意味着，扶贫的制度安排由过去单一式扶贫规则向多元互动式的规则转变，在这其中既包括了资源和资本能够有效传递给贫困农户，也增加了贫困农户能够自主地获得资本的制度安排，带动精准扶贫政策能够有效落地。

（二）资产收益扶贫制度助推了农村村容村貌的改造提升

依托德青源金鸡资产收益扶贫项目，通过农投市场化运作，多渠道筹集资金并统筹使用，不断扩大贫困村面貌改造提升的“资金池”。截至目前，威县已累计投入整合资金1.9亿元，用于贫困村道路硬化量化、电力水利等基础设施建设。特别是注重把脱贫攻坚与美丽乡村建设相结合，其中对毗邻金鸡产业园的固献乡沙河王庄村进行美丽乡村改造，建成了金鸡特色小镇，2016年该村成为省级美丽乡村精品村，被省委、省政府命名为“河北名村”。

（三）资产收益扶贫制度确保了农村集体经济的扩规增收

村级无集体收入或集体收入少，是制约当前村级服务作用发挥的一个瓶颈。威县金鸡帮扶项目，在带动贫困群众稳定脱贫同时，也找到了一条拓宽集体收入来源的有效途径。预计项目全面建成后，涉及到的48个贫困村每村每年可增加集体收入10万元，除每村拿出7万元用于设立村级环卫、保安等公益岗外，还有3万元集体收入用于村公益事业建设维护，实行对贫困人口的村级额外救助。

五、进一步优化资产收益扶贫制度的启示

（一）扶贫形式需由政府强化约束向市场化开放转变

资产性收益扶贫制度改革创新，不仅需要政府有形之手的强力推进，也需要市场无形之手的牵引；不仅需要城市支持农村，也需要工业反哺农业；善于运用市场化的手段盘活农村资产要素，大力支持以土地、技术等资源要素投入到产业扶贫中去，通过市场化理念与自治治理结构的融合，唤醒贫困户对于自身脱贫与家庭利益的认同，强化政府与市场多元互动合作的贫困治理机制，最终构建成“利益共同体”和“多元主体协同”的稳定利益联结机制。

（二）扶贫资金需由弱化监管向强力确责转变

组织载体的资金使用绩效的高低决定着资产收益扶贫制度是否能够帮助贫困农户脱贫目标的真正实现，要完善社会参与的监督制度，防止资产收益扶贫制度偏离预定轨道，失去监督和制度约束，有效遏制可能导致的政府寻租等腐败现象产生。资产收益扶持制度涉及财政资金、集体与个人的投资资金且都是与集体和个人的利益密切相关，直接影响到制度红利是否真正落实到贫困群体上，因此要进一步深化扶贫项目公开和政府资金使用透明制度的建设，完善政府及行业协会的配套监督，探索实行独立于政府的第三方机构参与，实现不定期对项目的动态监管。

（三）扶贫风险防控需由随机化向常态化转变

资产收益扶贫制度的运行效果关系着贫困群众的如期脱贫，但是作为风险投资的项目势必会存在着一些潜在风险，比如金融风险、政府信用风险、市场收益不足风险以及项目产品唯一风险等。因此，必须建立起完善的风险防范管理体系，构建起以市场价格、资产收益率为核心的风险提示指标体系，根据风险提示把握好经营风险。同时，在资产收益扶贫项目的具体运营中，引入风险基金，当企业出现经营不善等无法偿还租金的情况，可以用风险基金支付贫困农户保底收益。