留守儿童关爱保护政策基层执行困境及优化对策研究

张 冬,胡善平

(淮南师范学院 法学院， 安徽 淮南232038)

一、留守儿童关爱保护政策及其执行现状

研究以安徽省凤台县落实留守儿童关爱保护政策的实际为研究对象，全面梳理政策执行过程中存在的问题，并具体分析执行困境生成的阻隔性元素，以期通过必要政策措施的修正完善以提升留守儿童关爱保护政策的落实和实效发挥。从政策执行的影响要素来看，政策资源的配置情况、目标群体的认同度与抗拒与否、政策执行手段的切合度、执行队伍的执行能力、信息沟通的畅通与否均对政策执行效果产生不同程度的影响。具体来说，政策资源的配置涉及经费、人力、信息以及权威；目标群体的政策认同与抗拒涉及政策的合法性认同、价值整合程度，政策只有通过合法性宣传和表意传达才能被目标群体所接受，只有通过自身的完善性建设才能够避免目标群体的抗拒；执行手段只有做到合理、合利、合律才能够提升自身的执行效果；执行队伍绩效考核、激励机制的合理设置才能够提升其执行效率和投入度；信息沟通与传达有利于促进政策制定、政策执行以及目标群体之间的互动，能够促进供给与需求双方之间的良性互动，推动供需匹配。

近年来，受城乡二元经济体系分化、人口高速流动的现实影响，留守问题日益成为中国农村社会治理的难点问题而受到实务界、理论界的关注。[1-2]学者们普遍认为留守儿童因处身心发展的关键时期，亲子教育的缺乏往往会造成留守儿童社会化发展的诸多不便，留守儿童生活栖息地环境的空心化、荒芜化亦会造成留守儿童关怀、监管的缺失从而引起照护不充分等一系列问题。[3-4]正是基于潜能发展的价值设定，实务界开展了各种形式的留守儿童关爱保护活动并在经验层面上积累了宝贵的实践经验，同时亦反身性地推动政府从政策层面出台了系列相应文件，但客观上存在着政策整合性不强、碎片化问题突出等问题。政策执行在现实层面遭遇各种因素阻隔，政策空置、虚化表现显著。研究以实证调查的数据分析为基础，揭示典型留守儿童关爱保护政策的执行效果、阻隔显现并分析具体的生成原因，以期推动政策体系的不断完善、切实提升留守儿童关爱保护政策的执行效率从而有效维护留守儿童权益。开展政策执行主体分析，从激励、反馈、动力、考评等体系维度构建立体化政策框架，促进政策的有效实施。

二、研究方法、理论基础与数据 采集及其显现的主要问题

(一)研究方法与理论基础

研究以2016年国家颁布的《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》为文本，通过实地调研政策执行落实情况，通过分析研判和掌握各个主体的利益赋予以及行为策略及特点，考察政策执行过程中存在的问题并针对性地提出相应对策以推动政策的有效执行。绝对的市场竞争和无限的流动自由给了资本和财源而牺牲所有的其他自由，撕碎了由社会维系的安全网络,忽视了除经济之外的一切，所有这些又加快了社会内部和社会之间的那种无情的分化过程。自我编织和自我维系的其他安全网络是邻里或家庭曾经构成的第二条防御战壕，人们可以退却至此一边治疗在市场的冲突中留下的创伤。而今，这些网络已经土崩瓦解或被大大地削弱。故此，必须通过社会治理方式的变革以推动保护关爱体系的生成，这其中社会反向保护的体系建设就显得尤为重要。国家、社会组织、公民自组织等主体的积极参与和体系搭建对于留守儿童的权益维护就显得十分必要，短期内能够直面留守儿童及其家庭的现实需求，长期而言则能够推动国家人口治理体系的现代化转型。政策的生命周期理论认为政策生成一般经历社会问题的呈现、社会问题的确认、政策议程建立、政策规划、政策决策、政策执行、效果评估、政策修正、政策终结等环节，而其中最为关键的在于政策规划、政策执行以及政策效果评估三个方面。相关政策有没有直面留守儿童的现实需求；政策规划的参与性、民主性以及切合性；政策执行资源的匹配和组合直接关系着政策的运行效果。通过实地调研具体验证存在的问题和运行阻隔有利于进一步推动政策体系的完备性、操作性。

为了解淮南市各级政府对《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》的落实情况，掌握留守儿童关爱保护工作推进的基本数据，进一步推进工作的落实从而维护留守儿童权益并促进其健康发展，淮南市民政局通过政府购买服务的形式发包留守儿童关爱保护工作绩效考评第三方评估项目。评估考评由淮南市旭日社会工作综合服务中心承接，按照规制性指标体系开展相应工作并进行等级排名，淮南市民政局再根据测评等级予以相应奖励。采取多阶段抽样的方式确定调查对象，采取问卷调查、入户访谈、专题座谈等方式进行数据采集，运用专业统计软件进行相应数据分析以揭示存在的问题。评分指标体系如表1所示。

这一指标体系的设置基本上对应了政策文本的主要内容，表1所示指标体系在内容上有效匹配了《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》所强调的主体责任、保障措施和框架结构等方面要素。从文本的内在构成来看亦基本体现了政策执行的各个环节要素以生成政策执行闭环体系。社会政策是一个行动体系，包括制定相关的规则和规划、调动和分配公共资源、提供各类社会服务等各个方面的行动。其微观层面的呈现具体显现为行动主体的日常实践活动。社会行动理论认为社会行动的基本构成要素有手段、目的、条件以及规范，只有这些要素之间的整合衔接和相互匹配才能生成社会结构，才能确保社会政策的有效运行。社会行动都是有特定目标的，都是在特定的情景之中发生的，并通过实践活动不断诠释着规范的既定性。现象学认为在日常生活中社会行动是一种复杂的过程，具有很大的权宜性、创造性；社会秩序不是行动者亦步亦趋地遵循预先规范的产物，而是一种永远的、正在进行的人们行动的权宜性结果；规范与其说现于行动，作为行动的蓝图或者规定发挥作用，不如说是在行动之后，使行动可以被人们说明、描述的一种工具。

表1 留守儿童关爱保护工作落实情况评估指标体系

注：该指标体系由淮南师范学院教师陶立明、姚政宏根据安徽省指标体系制作而成。

(二)数据采集、存在的问题及其原因分析

调查显示，留守儿童关爱保护政策运行在实践空间中呈现出以下几个方面的显著特点。

第一，文本呈现与实务工作的倒置、虚化。从《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》的文本内容来看，如表2所示。文本对留守儿童关爱保护的主体、工作内容、机制搭建、绩效评估均做出了较为翔实全面的布置，但实际执行过程中却出现了注重追求行政表格填写的形式与留守儿童生活境遇改善之过程目标达成之间相互脱嵌的问题，表现为过于重视文件传达，过程执行考评与过程管理工作不到位。社会政策是公共政策体系中重要的方面之一，是政府为了满足民生需求、维护社会公平、解决各种社会问题而通过各种方式调动公共资源、促进各项社会事业发展、为民众提供福利性社会服务的政策体系，其运行除却资源配置、制度供给外，更为关键的环节在于政策执行的监管和信息流通，以构建环型反馈机制。调查显示基层干部注重审核性、绩效性工作如扶贫、组织党建等具体实务的落实，对缺乏考评惩罚机制的留守儿童关爱保护工作的关注仅仅停留在文本宣传方面，具体工作落实存在思想上不重视，重数据填写忽视过程执行等问题。乡镇、村级基层政府及其工作人员在留守儿童关爱保护政策执行落实领域无论是在制度舆论宣传还是在过程性材料收集方面均表现出缺失性、选择性执行、被动性的特点，和县级工作开展的完备性之间呈现出显著的区隔悖论，造成上级材料文本呈现与基层实务工作严重脱节的问题。没有基层工作的扎实开展，顶层文本呈现的权威性、合法性、真实性不能不引起人们的质疑。

表2 《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》的文本结构

第二，重视价值探讨和政策呼吁，但工作机制落实构建缺乏操作性回应。留守儿童权益维护不仅关系其自身的人生发展，更指涉国家人口治理的现代性转型。中国的城市化进程一直是理论界、实务界关注的热点问题。从文献历时分布的角度来看，留守儿童领域的研究从2010年之后呈现出快速增长的态势并一直延续至今，充分体现了留守儿童问题研究的重要性。以留守儿童关爱保护为检索词项依托中国知网等检索平台开展文献检索并形成以揭示文献研究的主要议题，从而为进一步的深化研究奠定基础。从主题关联的角度来看，留守儿童关爱保护领域的研究主要围绕必要性、可行性开展价值论证；强调体系构建和社会支持系统的整合优化；实践经验的总结与梳理等开展相应分析，理论研究的呼吁特性比较显著，经验研究主要围绕地方性实践进行具体总结但缺乏对政策执行效果的实证分析和数据支撑。2002年以来的关爱保护文本“意见”类的文本占60%，“通知”类和“规划纲要”类文本各占20%。[5]两者相比，意见更侧重政策的指导作用，而通知则是传达政策，发挥的是“指导”的功能。但在留守儿童问题的解决上，并没有统一的执行措施和处理办法以及奖惩措施，难以保障政策的有效执行。

第三，政策执行的完备性、闭环性不足。制度供给的完备性不强、缺乏有效链接，具体表现为人员配置、资金配置、监督考评体系化不足。留守儿童教育与关爱制度供给不完善、组织体系供给不严密、供给资源共享不足、供给方式单一刻板、供给项目碎片化、供给生态分散疏离等。政策评估的持续性、责任制落实不到位，相关政策的宣传落实不到位。正如上文在论述政策的生命周期理论时强调的那样，政策评估无论是结果评估、还是过程评估都是政策过程中的一个重要环节，通过政策评估，人们得以判断政策目标的实现程度、得以评判政策运行各个环节的完备性以及存在的问题。无论是从文本内容来看、还是从实际操作来看，留守儿童关爱保护工作的政策落实在控制机制、激励机制构建方面均存在较为显著的缺失问题，从而直接影响着政策执行的效果。对比农村社会精准扶贫工作、党建工作，其之所以能够有效推进很大程度上是缘于其闭环监督、评估、奖惩体系的存在。对留守儿童缺乏科学的认识与判断，关爱服务长效机制尚未形成，关爱服务经费投入不足，缺乏专业化的关爱服务队伍，关爱合力没有真正形成，均在不同程度上影响着留守儿童关爱保护政策的具体落实。[6]

第四，政策执行主体日常行为的功利化、选择性执行问题突出，工作体系化、完备性亟待强化。基层政府治理汲取性财政向惠及性财政的转变，市场经济冲击下行政人员日常工作的逐利化倾向也在一定程度上造成政策执行队伍的行为功利化倾向，致使其开展工作选择性锚定的倾向越来越显著。资金到位、考评体系、人员匹配工作均有待进一步的提升，家庭教育缺失问题突出，农村优势资源的挖掘力度不够，留守儿童日常生活的文化锚定缺失，贫困固化、可行能力培养缺失问题较为突出。政府工作人员对政策的执行并非僵化遵从，而是基于自身利益最大化原则、业绩最大化原则或者是过失最小化原则来进行。对于审核督察体系完善、直接牵涉自身利益如升迁、绩效发放等问题通常投入较大的关注度。如留守儿童关爱保护政策中指涉的特殊儿童，地方工作人员通常会给予比较的关注，但其他群体则难以享受到这些特殊关怀。《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》依法设计了包括强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等环节在内的救助保护机制，弥补了农村留守儿童关爱服务工作的政策短板。强制报告机制明确了强制报告主体、报告要求，详细列明了强制报告情形，确定公安机关为受理主体，并鼓励其他公民、社会组织积极报告。同时明确了责任的督察机制并实施一票否决制，即一旦出现落实不到位问题随即给予责任主体行政、党纪处罚，从而使其操作性有了确切的保障。强制报告涉及的主体主要指涉孤儿、监护人无监护能力等特殊群体，不具有普遍性，但适用于这些群体身上的政策刚性则可以具体推广应用于其他留守儿童群体，通过制度框架消解执行主体的功利化选择和短期化行为。

表3 各层级行政主体执行留守儿童关爱保护政策情况统计

第五，行政主体各个层级主体目标的相互脱嵌。经过政策的不断调整完善，《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》第一次明确了“民政部”为牵头部门，至此才形成“政府领导、民政牵头、相关部门和群团组织共同参与的组织领导”机制，有效避免了多头管理带来的相互推诿问题。但实际运行中，留守儿童关爱保护政策的落实又离不开学校、家庭等多元主体的相互配合，多元主体之间的相互关系还需进一步的明确。由于留守儿童关爱保护工作虽有相关文件，但不是一项强制规定，故此相关工作在县级层面较扎实，但是到乡镇、村，层层削弱。由于没有专项经费，更无配套的考核机制，没有经费补贴，故此项工作到村级层面，效果不佳。

第六，整合性治理的缺失，政策执行的表面化问题突出。政策在地方执行过程中只是被渲染而未被转化为具体的操作性措施，象征性的合作问题较为突出。政策执行过程出现异化的趋向。如表3所示，文件的信息传达性、工作机制的组织框架搭建工作开展效果较为理想，但实质性的入户工作并没有开展，多停留在数据填报阶段。这与基层干部思想认识不够到位有直接的关联，但政策文本执行环节的价值设定和资源配置不够到位才是问题的根本。政策文本设定各个主体总是不计个体的利益追求，尽职地、义务地执行政策决策和开展相关活动而不考量成本问题。可是，在实际的操作过程中并不是如此，时间冲突、成本问题均会使政策的制定与执行大打折扣。中国社会现代性转型的进程中，各项政策的执行均离不开科层制行政体系的积极配合和合理设置，科层制要发挥积极作用必须把个人利益、动机同执行组织职能系统地联系在一起，必须通过奖励、考评等制度环节的匹配强化其责任担当，实现权责利的有机统一[7]。

三、进一步完善治理的对策建议

坚持需求本位。从现有研究的内容来看，留守儿童关爱保护政策制定和实务工作拓展主要呈现出精英治理、专家治理的色彩，服务对象的需求表达和回应没有得到积极关照。在需求关注方面，突出规范性需求的满足，留守儿童比较性需求、感觉性需求和行动性需求的关注不够。自上而下的行政性配置难以有效回应地方性实践的需求，调查显示出来的政策脱嵌、执行虚化充分说明了服务对象缺乏参与所形成的不利影响。通过基线调查，充分研判留守儿童多元化的现实需求，调动地方性资源并发挥其社会支持系统的潜能，改变栖息地的生态环境实现需求回应有利于提升关爱保护工作的针对性与实效性。

建立闭环管理。所谓机制是指在正视事物各个部分存在的前提下，协调各个部分之间关系以更好地发挥作用的具体运行方式。除去按照政策生命周期调整优化政策生成、执行、评估与绩效考核之外，还要合理设置和匹配社会政策运行各个环节之间的关联性以构建合理化的政策运行体系。强化激励机制、整合机制、控制机制、保障机制之间的衔接关联，如图1所示。在人员、组织框架、经费等方面强化资源的投入，可以参照精准扶贫工作的路径设置留守儿童关爱保护机制，强化过程管理和痕迹管理。

坚持制度创新，积极构建表达、决策、合作、协调、评估、激励、问责机制并实现其相互衔接。力求破除户籍障碍，着力解决上学难；强化父母情感养护责任，弥补儿童亲情缺失；建立政策实施评估体系，确保政策能长效落实[8]。通过制度创新构建基线公平的社会流动实现体系，积极构建留守儿童可行能力支持系统，发挥多元主体整合参与的优势，借助互联网等智能技术实现信息公平，提升留守儿童信息素养。强化基础教育师资队伍建设，夯实留守儿童保护关爱保护工作的主体体系。

国务院关爱保护留守儿童的文件出台后，自此以降，各级政府均出台了相应的实施意见，但实施意见只是指明了留守儿童关爱保护工作的主要工作内容以及相关要求，譬如，要求设立儿童保护督导员和儿童保护专干，但是却并没有相应的该岗位的职责要求、岗位编制、福利待遇等内容，在一定意义上相当于给基层政府增加了一块内容，却没有对应的资金配置，在具体实施过程中，难免会出现无岗、无人、无工作的尴尬情况。对于留守儿童关爱保护工作的考核评估，各级政府的实施意见亦未做相应规定，诸多表现说明了制度供给的完备性有待提高，对于工作的具体落实的细节性内容需要进一步明确。基层工作人员在具体开展留守儿童关爱工作过程中，更多地把该项工作作为一项任务来完成，任务取向的工作思维导致工作过于强调完成任务的形式，而忽略了过程的坚守和实质的成效，导致形式理性、过程理性、实质理性的脱嵌，工作人员的关注点在于上级文件精神的传达，而对于工作执行过程的记录以及考核，均不够充分。[9]留守儿童关爱工作已划归民政系统近两年，在此项工作中，需充分发挥民政部门的主导与协调、组织作用，乡镇层面需强化民政所在此项工作中的作用，在确保民政系统主导的前提下，充分动员团委、妇联、教育系统等群团组织和政府部门的作用，以保证资源的合理调配与统筹安排。[10]

图1 留守儿童保护关爱政策运行机制图

社会学家罗尔斯认为，为了平等地对待所有人，提供真正的同等机会，社会必须更多地注意那些天赋较低和出生于较不利的社会环境的人们。基于矫正的正义原则并通过国家的资源调配能够为留守儿童创设健康发展的优质生态栖息地。基于行政主体行为生成的具体分析，能够在具体的制度框架下进行行为塑造，从而将其行为与政策目标有机整合以不断提升留守儿童的资本储备，改善其生活境遇从而最终实现国家对人口的良性治理。