新财政平衡之道

王晓霞

中国持续多年的财政收入高增长，随着经济增速放缓以及让利于民的减税降费，正在进入一个相对低增长阶段。近期，中国财政部部长刘昆在不同场合多次提到，经济下行压力持续加大，叠加减税降费政策效应不断释放财政收支矛盾突显，政府要长期过“紧日子”。

这是刘昆8月份在《求是》《中国财政》等杂志上刊发文章时的公开表达。在宏观经济和财政专家看来，这是实事求是的审慎态度，表明中国各级财政支出总额和结构所面临的重要调整，相应的行政体系增收节支、减员增效均至关重要，虽然短期会有不适，但中长期将有利于各级财政在新约束条件下实现再平衡。

刘昆在上述刊文中表示，要综合考虑经济发展阶段、财政承受能力、人民群众现实需求等因素，切实防止因民生政策设计不科学导致制度不可持续;合理引导预期，注意防止因过度承诺和过度宣传，导致不能按期实现政策目标而失信于民。

2019年的财政收支均面临艰难挑战，这是财政部门不少人士的共同体会。过去八个月，中国经济保持了稳定增长，但增速继续略有放缓，2019年上半年GDP同比增长6.3%，一、二季度分别为6.4%、6.2%，连续六个季度略微下行。即将结束的三季度，预计增速维持在6%以上即为较理想结果。

实际上，从去年底至今，刺激经济增长、减轻企业税负、激发微观主体活力，稳定就业和消费，一直是决策层的重点考量，为此做出了很多重大决策。

在2019年3月全国“两会”上，中国政府推出更大规模减税降费计划，提振了企业和公众信心。据国家税务总局的数据，今年上半年全国累计新增减税降费11709亿元，其中减税10387亿元。按此计算，今年减税降费两万亿元的目标在上半年完成过半。一些研究机构的调查也显示，今年减税降费总体落实较好。

专家分析认为，今年二季度以来新落实的减税降费政策，在稳定企业预期、减轻企业税费负担、促进企业增加研发投入等方面发挥了重要作用，特别是在中美贸易摩擦加剧、全球经济衰退阴影笼罩下，中国政府从可持续增长角度，力推万亿级减税降费政策，其短期和长期积极效用均不可低估。

另一方面，大规模减税降费也给中国各级财政带来新的压力，持续多年的财政收入高增长或将成为往事。如何在财政收入低增长情况下优化支出管理，实现收支再平衡，并确保该支出的足额支出，该投资的有效投资，不仅事关财政再平衡的可持续性，亦是中国经济和社会稳定发展的重要议题。

据中国财政部数据，2019年1月-7月，全国一般公共预算收入和其中的税收收入虽然在一些月份出现负增长，但总体维持了稳中有增。展望全年，公共预算和税收收入应当不会出现零增长的情况。

不过各地具体情况有所差异。2019年8月23日，在第十三届全国人大常委会第十二次会议上，刘昆透露：全国31个省份中有11个省份在今年前七个月的累计财政收入同比下降，下降的省份比去年同期增加7个。

虽然收入有压力，但各级支出保持增长。今年1月-7月，全国一般公共预算支出同比增9.9%，保持了总体较强的支出力度。不过在一些财政收入比较薄弱的地区，收支差距偏大。一些增收乏力且债务沉重的基层政府，“保工资、保运转、保基本民生”支出（下称“三保”支出）挑战加大，地方财政再平衡难度上升。

专家分析认为，2019年即将过去四分之三，中国经济增速放缓压力犹在，全球经济增长也在放缓;同时为了继续稳定企业预期、减轻企业负担，中国政府对减税降费政策落地生根的要求并未松动。因此可以预见，未来几个月中国财政收入增长不会太明显，收支平衡压力较大，未来财政收入高增长也会更艰难。

面对挑战，探索有效的财政收支再平衡之道，对各方面均至关重要。积极财政政策与低速收入增长之间如何恰当匹配，既是新考验，也是新契机。

减税降费见效，政府让利于民

财政收入增长虽有压力，通过各种措施确保经济整体增长，仍是去年以来中国决策层优先考虑的经济政策着力点。万亿级减税降费政策在今年上半年全面推行，对于顶住中国经济下行压力发挥着重要作用。

受减税降费效应、经济增速放缓，以及去年同期基数较高等因素影响，今年前七个月，全国一般公共预算收入和其中的税收收入同比分别增长3.1%、0.3%，较去年同期增速分别回落了6.9个、13.7个百分点，税收让利于民较为明显。

今年1月-7月累计，全国税收收入中有五项收入负增长，具体为：受新个人所得税法提高起征点、调整税率和增加6项专项附加扣除影响，个税同比下降30.3%，增幅同比回落50.9个百分点，减税效应明显;受一般贸易进口增速下降、下调进口货物增值税税率等因素影响，进口货物增值税、消费税同比下降5.0%，增幅同比回落16.5个百分点，关税同比下降3.8%，增幅同比回落4.3个百分点;房地产相关税收中，房產税同比下降1.1%，城镇土地使用税同比下降13.9%。

作为中国前两大收税来源的国内增值税和企业所得税，今年1月-7月累计增速同比回落，这都构成了今年以来各级财政收入增长放缓的多重压力。

具体看，增值税是今年减税重头戏，受去年降低增值税税率政策翘尾和今年增值税更大幅度降低税率等减税政策影响，今年前七个月累计，全国国内增值税同比增长5.4%，比去年同期回落9.5个百分点。

同时，受规模以上工业企业利润下降（2019年1月-7月累计同比为-1.7%）、提高研发费用税前加计扣除比例、小微企业普惠性税收减免等因素影响，前七个月累计，全国企业所得税同比增长4%，较去年同期回落9.4个百分点。

分月看，全国一般公共预算收入6月份为负增长，其中的税收收入自5月份起连续三个月负增长，各项收入月度间增幅波动较大（表1）。

表1显示，国内增值税在2019年5月（今年增值税新减税政策实施后的首个征收期）同比下降近20%，这主要是受增值税税率下调使得本期销项税额降低，叠加政策实施前较高的进项税额抵扣影响。6月份起叠加因素开始消除，增值税同比由负转正，但增速较增值税新减税政策实施前（2019年1月-4月）明显降低。

企业所得税在4月、6月和7月负增长，显示部分企业盈利状况不佳，这也是政府力推减税降费政策的重要原因。据国家统计局数据，今年前7个月规模以上工业企业实现利润总额各月份同比增速波动较大，1月-2月为-14%、3月为13.9%、4月为-3.7%、明为1.1%、6月为-3.1%、7月为2.6%。

个人所得税和城镇土地使用税各个月份均为负增长，进口货物增值税和消费税除1月-2月其余月份均为负增长，关税除6月其余月份均为负增长。

在中国，一般公共预算收入除包含税收收入，还包含纳入一般公共预算管理的部分非税收入。今年1月-7月累计，全国一般公共预算收入中的非税收入同比增长24.8%，这也引发了企业和公众对“税减费升”的某些担忧。

表1：2019年各月各项收入增长情况

注：环保税按季征收;1月-2月的数据财政部台并公布，记者无法取得单月数据资料来源：《财经》记者根据财政部官网公布数据整理 制表：颜斌

财政部长刘昆表示，非税收入增长较快，主要是中央财政增加特定国有金融机构和央企上缴利润，以及部分中央金融企业分红收入同比增加，两项合计占全国非税收入增收额61%，拉高全国非税收入增幅15.1个百分点。各级财政部门还积极应对减税降费带来的收支平衡压力，大力盘活国有资金和资产，带动相关收入增加，主要是国有资本经营收入和国有资源（资产）有偿使用收入增长。

刘昆强调，非税收入中涉及降费政策的有关收入继续下降，1月-7月，包括教育费附加在内的专项收入以及行政事业性收费收入，在去年同期下降3.1%的基础上，今年同比又下降0.8%。这也是政府让利于民的结果。

据财税部门统计，1月-6月，今年新出台的减税政策在全国共计减税5065亿元，若将其计入1月-6月全国税收收入，那么上半年全国税收收入增速将提高约5.5个百分点，达到6.4%，即使如此，仍然会比去年同期税收收入增速回落8个百分点，比去年全年税收收入增速回落1.9个百分点。

持续关注财政领域的人士，或许对去年上半年财政收入较快增长引发的社会争议记忆犹新。

由于去年出台的增值税减税措施和支持小微企业发展税收优惠政策均是自去年5月1日起实施，减税影响实际是在去年6月收入数据中体现，以及受工商业、服务业保持较高景气度，部分产品价格上涨，企业盈利改善等多重因素带动，去年上半年税收收入增长较快（14.4%）。但进入去年9月，中国经济增速放缓压力加大，税收收入增速大幅下滑，去年全年增速被下拉到8.3%。

以去年为参照，今年上半年全国税收收入下滑，主要是受新增减税政策影响。专家们提醒，若经济增速进一步放缓，财政收支再平衡挑战会更大。不过，诸多专家亦指出，若没有减税降费对冲，上半年中国经济企稳将更困难。

地方收入分化，预算运行趋紧

今年以来，各省份公共预算收入增幅分化较大，总体趋势是收支都趋紧，预算运行受到的约束在增加。

据财政部部长刘昆透露，全国31个省（自治区、直辖市）中，1月-7月累计收入实现两位数增长的有3个;个位数增长的有17个;收入下降的有11个，下降的省份比去年同期增加7个。

地方税收收入的增减是对当地的总体经济形势、产业结构、税收收入结构、行业形势、重点税源企业、企业经营和盈利状况、人力资源情况、减税政策、税收征管水平等多重因素的综合反映。因此，分析其变化需要综合考量。

截至9月中旬，尚有9个省份未对外公布7月相关数据。据《财经》记者统计，其余22个省份中，1月-7月累计，地方一般公共预算收入两位数增长的省份包括河北（11.1%）、山西（10.9%），个位数增长的省份包括浙江（9.8%）、内蒙古（8.3%）、广西（7.6%）、河南（7.2%）、宁夏（6%）、江西（5.2%）、陕西（4.5%）、江苏（4.4%）、广东（4.3%）、云南（3.6%）、辽宁（3.2%）、福建（1.8%）、湖南（1.8%）、上海（0.1%），收入下降的省份包括青海（-2.2%）、北京（-2.3%）、甘肃（-3.4%）、贵州（-5.2%）、重庆（-7.3%）、吉林（-10.3%）。

为全面反映各省份地方一般公共预算收入增速差异情况，《财经》记者统计了各省份1月-6月的数据（见表2）。

表2显示，今年上半年省份间收入增幅差异大。除西藏外，全國30个省份中山西、河北、浙江的地方一般公共预算收入两位数增长，增速依次分别为12.9%、12.7%、10.3%;北京、重庆、海南、贵州、吉林、新疆、黑龙江、甘肃、青海等九省份均是负增长，其中吉林地方一般公共预算收入下滑最快，同比为-11.1%。

可获得上半年地方分成税收收入数据的25个省份中，山西、浙江两省税收收入同比两位数增长，北京、重庆、辽宁、海南、贵州、吉林、新疆、黑龙江、甘肃、青海等十省份税收收入负增长，其中吉林、海南下滑最快，依次分别为-11.1%、-10.7%。

在地方一般公共预算收入中，非税收入的分化在省份间也分化较大。重庆、湖北、湖南、吉林等四省份负增长，河北、海南等省则增速较高。

经济相对发达的省份中，浙江（10.3%）可谓一枝独秀，北京（同比-2.5%）、上海（同比0.1%）两个一线城市上半年增收乏力，有点出乎预料。

从已公布的数据看，浙江、北京上半年增值税同比增速接近，分别为6.4%、6.1%，差异主要在于企业所得税和个人所得税。

浙江上半年企业所得税同比增长13.8%，较去年同期回落2.7个百分点;北京上半年企业所得税则同比下降1.4%，较去年同期回落7.7个百分点。两地企业今年上半年总体盈利状况差异较大。

浙江财政厅的信息显示，今年上半年企业所得税增长较快，一方面得益于企业效益逐步改善，另一方面，增值税减税也部分企业带来了增收，1月-5月，规模以上工业企业利润总额同比增长5.3%，增速比一季度加快2.4个百分点。分行业看，增收主要来自于建筑业、批发和零售业、住宿和餐饮业、房地产业，分别增长20.9%、15.7%、36.7%、44.6%。

北京市财政局局长吴素芳2019年7月25日向北京市人大常委会报告上半年预算执行情况时表示，北京市企业所得税上半年负增长“主要是受保险企业、科技企业、小微企业等增加企业所得税税前扣除等减税政策影响”。

由于减税政策实施，个税收入下降较明显。今年上半年，浙江省的个人所得税收入同比下降11.2%，比同期全国降幅（-30.6%）高19.4个百分点;北京市个人所得税同比下降33.6%，比全国总体降幅低3个百分点。

据浙江省财政厅分析，上半年受个税减税等因素影响，浙江个税收入中工资薪金所得、个体工商户生产经营所得分别下降25.1%、21.6%;利息股息红利所得、财产转让所得则依旧保持增长态势，分别增长8.8%、25.4%。

吴素芳作前述报告时表示，今年上半年受减税降费等多重因素影响，北京市重点行业财政收入走势分化。金融业财政收入增长4.9%（其中，保险业财政收入下降13.3%），较上年同期回落11.8个百分点，主要是保险业手续费及佣金税前扣除比例上调以及资管产品开征增值税进入可比期影响;批发零售业财政收入下降16.1%，较上年同期回落27.7个百分点，主要是多项针对小规模纳税人减税政策、汽车类销售消费指标走低等因素的叠加影响;制造业财政收入下降7.1%，较上年同期回落18.6个百分点，主要是增值税降率政策及工业企业利润下降双重影响，汽车制造、专用设备制造、化工等行业财政收入呈负增长。房地产业财政收入增长4.5%，较上年同期提高17.4个百分点，主要是房地产新开工面积、销售面积均实现较快增长。

今年上半年，上海市地方一般公共预算收入增长（0.1%）较低，主要受上海市经济增长特别是工业增长放缓（上半年上海市GDP增长5.9%，年初目标为6%-6.5%;工业增加值下降2.4%，最直接原因是汽车产业的影响），全球贸易增速放缓导致的进出口总额下降1.8%，以及减税降费力度持续加大等因素影响。

2019年7月24日，上海市财政局局长过剑飞向上海市人大常委会报告上半年预算执行情况时表示，分行业看，上海市第二产业财政收入增长2.5%，但其中汽车、石化等行业受产销下降、利润下跌等因素影响，财政收入分别下降17.5%和22.7%;全市第三产业财政收入下降0.7%，其中：金融业受银行贷款利息收入增长以及去年起资管产品开征增值税翘尾等因素带动，财政收入增长6.7%;租赁和商务服务业主要受个人所得税减税政策等因素影响，财政收入下降17.6%。

山西省在2015年、2016年连续经历两年负增长后，2017年以来收入增速较高。今年上半年虽然山西省地方一般公共预算收入和其中的税收收入均有12.9%的增幅，但收入增长仍有隐忧。

2019年4月19日，在福建省泉州市惠安县税务局办税服务厅，前来办理业务的纳税人（右）领到工作人员送上的减税降费红利账单。图/新华

山西省财政厅厅长武涛2019年7月29日在山西省人大常委会上作报告时表示，上半年山西省一般公共预算收入增速持续回落，减税降费政策效果集中显现。1月-6月，全省一般公共预算收入累计增速分别为32.1%、24.4%、23.9%、23.2%、16.9%、12.9%，呈现持续回落态势，特别是5月、6月，当月一般公共预算收入出现负增长，分别下降7.7%和5.4%，其中税收收入分别下降13.2%和5.5%。

从广东省财政厅和重庆市财政局公布的数据看，地市间和区县间一般公共预算收入增长和其中税收收入增长的情况也有较大差异。

今年上半年，广东省21个地市中有5个一般公共预算收入负增长，分别为：揭阳（-20.7%）、中山（-20.1%）、梅州（-7.3%）、汕头（-5.9%）、河源（-2.7%）。其中前三个地市的收入今年上半年已连续6个月负增长。

重庆市39个区县中（重庆市对辖内所有区县直管，无地市级）今年上半年有23个一般公共预算收入负增长，21個税收收入负增长。

记者通过搜集盘点上半年各省份财政收入、预算情况发现，地方总体上预算收支较前几年更为趋紧，各地收入分化明显，支出挑战在增加。

硬化支出管理，政府长期过“紧日子”

面对财政收入放缓，收支再平衡成为不可回避的财政议题。“政府过紧日子要硬化预算约束”。财政部长刘昆撰文强调。

今年前7个月，全国一般公共预算支出同比增长9.9%，比6.5%的全年支出预算增幅高3.4个百分点，比去年同期支出增幅高2.6个百分点，支出力度较强。

而今年前7个月全国一般公共预算收入同比仅增3.1%，比5%的全年收入预算增幅低1.9个百分点，财政收支反差凸显，再平衡至关重要。

财政部门对收支反差挑战有切实体会。北京市财政局局长吴素芳作前述报告时表示，受多方面因素影响下半年北京市收入形势“仍然严峻”：

一是外部不确定因素仍然较多，中美贸易摩擦的影响虽然可控，但还需进一步深度分析，关注北京市部分进出口企业的订单和税收收入变化。

二是减税降费的减收影响还将累积扩大，在增值税、个税等减税效果持续释放的基础上，下半年增值税留抵退税、残保金降费、文化事业建设费减半等新的减税降费政策将进入实施期，预计拉低全年财政收入超过13个百分点。

三是北京市部分与财政收入运行紧密相关的先行经济指标走低，其中，工业增加值有所回落，规模以上工业企业利润持续负增长，消费有待提振，尤其是汽车产业生产和销售下降，对我市批发零售业和制造业财政收入均造成较大影响，房地产市场还存在下行压力，土地收入走势不容乐观。

吴素芳还提到，下半年北京公共预算的支出方面，北京市高质量推动首都产业转型升级、构建高精尖结构的资金需求较大，改善民生与推动社会事业发展还有许多必保的刚性支出，服务好首都重大活动也需要资金予以保障。

“从财力方面看，今年财政收入增长存在诸多不确定性，目前可调用的存量资金规模有限。因此，财政收支平衡的压力空前。”她说。

山东省财政厅副厅长高剑锋2019年7月23日在山东省人大常委会上报告上半年预算执行情况时表示，当前山东省财政收支矛盾突出。“受经济下行压力影响，企业效益普遍下滑，叠加今年实施更大规模的减税降费政策，长期看有利于增强经济发展活力，但短期内财政收入受到较大影响。同时，各级必保的硬性支出有增无减，财政平衡难度非常大。”

2019年8月24日，全国人大常委会分组审议前一日刘昆所作的报告时，全国人大常委会委员、重庆市人大常委会副主任杜黎明表示，随着更大规模减税政策的实施，一方面，减税效应持续显现，有效激发和释放了市场潜力活力，同时也使得财政收入增长承压;另一方面，一些地区在收入高增长时期形成的支出惯性未改变，加之地方政府债务还本付息压力叠加，地方“三保”困难问题逐渐凸现，这都或多或少加大了收支矛盾，不得不考虑如何过好财政紧日子。

一位财政部门资深人士7月底在研讨会上透露，一些地方政府的“三保”压

表2：2019 年1月-6月各省份地方一般公共预算收入

注：本表中“——”代表《财经》记者未在该省份财政厅局官网找到数据

单位：亿元

资料来源：《财经》记者根据各省份财政厅局官网数据整理力很大，可能出现欠发行政事业单位工作人员和教师工资问题，应当予以高度关注。

更积极的财政政策可能导致财政收支反差加大，对此中央有所预料。今年3月5日，财政部在全国两会上作《关于2018年中央和地方预算执行情况与2019年中央和地方预算草案的报告》，就提到一些缓解财政收支矛盾的措施：

“（要）树立过紧日子的思想，严格控制一般性支出。为支持企业减负，各级政府要过紧日子，厉行勤俭节约，把钱花在刀刃上。大力压减一般性支出，严控“三公”经费预算，取消低效无效支出，清理收回长期沉淀资金。中央财政带头严格管理部门支出，一般性支出按照不低于5%的幅度压减，“三公”经费再压减3%左右。地方财政要比照中央做法，从严控制行政事业单位开支。”

应对当下收支缺口，如何做好全年财政平衡？多位权威专家建议，应当在公共预算开源节流上多下功夫。

8月23日，刘昆在作前述报告时表示，下一步要加大开源节流力度，弥补减收缺口，实现预算平衡和财政稳健运行。主动挖潜、多管齐下，认真清点“家底”，盘活变现长期低效运转、闲置等政府存量资产，继续清理结转结余资金，上缴特定国有企业利润，多渠道缓解财政收支压力。硬化支出预算执行约束，严控预算追加事项，坚决禁止违反预算规定乱开口子。严把支出政策关口，强化财政可承受能力评估，凡是不具备实施条件、超出财力可能的支出政策，一律不得实施。地方要统筹转移支付资金和自有财力，按照“县级为主、省级兜底”的原则，在优化支出结构上多下功夫。

刘昆还说，要在严格落实年初既定的一般性支出压减5%的基础上，有条件的地方要进一步加大压减力度，力争达到10%以上，把节省下的资金用于支持重点建设和民生改善。“对难以完成全年收支预算的地方加强指导，在触发预算调整条件时，依法依规调整预算。”

据《财经》记者了解，目前只有重庆调整了预算，黑龙江省可能会调整。

今年5月，考虑到大规模减税降费对重庆市财政收入的影响，重庆市对2019年市级预算做了调整。重庆市财政局预计，今年中央实施的更大规模的减税降费政策，将使全市地方级税收将减收115亿元左右，其中市级减收55亿元左右。考虑到减税产生的是长期基础性缺口，须通过支出规模的压减予以解决。因此，对市本级财力安排的预算中，除保运转、保民生等刚性支出外的一般性支出壓减5%，重点专项压减13%，合计压减市级支出规模55亿元。同时将2019年税收收入增长预期下调为4%左右。

杜黎明在前述全国人大常委会分组审议会上表示，“减税降费给经济注入了活力，但形成新的财源相对滞后，其带来的财政减收短期内难以弥补，如不及时压减支出规模、调整支出结构，将影响财政运行的可持续性。”同时他认为，压减支出规模时要把握度，如大幅压减支出规模，可能造成财政保障水平下降。

2019年收支平衡压力较大，若无进一步增收节支，财政再平衡将更艰难。

财政增收是增加支出的基础和保障，2011年以来全国公共预算收支增速总体均呈下降趋势（图1），这与2010年以来中国GDP增速回落的趋势基本一致。

全国政协经济委员会副主任、国务院发展研究中心原副主任刘世锦在多个场合表示，2019年、2020年中国的经济增速还可以保持在6%以上，但2021年以后中国的经济将转入中速增长，增速將落在5%-6%之间，或者5%左右。由于潜在增长率下降，中国经济增速由高速转向中速，符合历史规律。

财政增长以经济增长为基础，加之收入基数不断增大，未来财政收入恐怕将进入低增长甚至零增长时代，“财政收支矛盾加大”会是财政领域的“新常态”，政府部门要做好长期过“紧日子”的准备，这对政府运行效率和公共预算支出的规范性和效率性，总体上看都不是坏事，其中突破创新有待后来者的大智慧。

应对财政“新常态”，至关重要的是要做好支出管理。这既涉及已有支出项的优化，也与行政体系的减员增效有关。

2019年8月14日，刘昆在《中国财政》杂志发表标题为《牢固树立艰苦奋斗勤俭节约思想扎实做好财政改革发展各项工作》的署名文章，是针对当下全国财政形势的用心之作，文中“紧日子”、“艰苦奋斗”、“勤俭节约”是高频词。

以财政收入低增长甚至零增长为背景，刘昆文中“把党和政府过紧日子作为财政工作长期坚持的方针，切实贯彻和体现到财政改革发展的全过程和各方面，开源节流、精打细算，行简约、倡简朴、戒奢华，当好‘铁公鸡，打好‘铁算盘”这段话的分量就不难估量了。

关于保障和改善民生，刘昆表示，既尽力而为，又量力而行，要防止脱离财力作难以兑现的承诺，确保民生支出政策建立在更加稳固、更可持续的基础上。

图1：2008年-2018年全国公共财政收支增速

注：本表所说的公共财政收入在2014 年以后指一般公共预算收入

资料来源：《财经》记者根据各年度全国预算报告整理 制图：颜斌

针对深化预算管理制度改革，硬化预算约束方面，刘昆表示，针对有的地方和单位预算编制准确性不高、预算执行基础工作不够扎实、支出进度较慢等问题，下一步，“一是不断完善财政预算法律和制度体系。积极配合有关部门尽快完成预算法实施条例修订工作。健全“横向到边、纵向到底”的基本支出标准体系，分类研究明确财政保障政策。研究提出项目支出标准体系建设框架和总体规划，并拟订分年建设计划，切实抓好落实。二是进一步强化预算编制和执行管理。推进全口径政府预算管理，加快统一预算分配权，严格控制年初代编预算范围和规模。坚持先有预算、后有支出，预算没有安排的不得支出，严控预算调整和调剂事项。三是持续深入推进预决算公开。不断扩展和规范公开的内容、范围和方式，进一步提高预决算透明度，主动接受人大依法监督、政协民主监督、审计监督和社会监督，通过公开透明和强化监督，倒逼各级政府转变花钱的理念。四是加快推进财政信息化建设。

记者从财政部门了解到，下一步，加强党政部门运转支管理，持续完善公务支出管理制度体系和标准体系。推动形成不能不愿不敢铺张浪费的长效机制。二要强化计划和审批管理，从严控制公务活动总量、开支范围和标准，落实日常管理监督要求。三要抓支出压减。进一步巩固国务院“约法三章”成果，大力压减一般性支出，继续严控“三公”经费。

总之，加强支出管理将成为财政再平衡的重要事项。加强各项支出政策的刚性和协调性，优化支出结构，取消低效无效支出，将是下一步财政工作重点。

继续减税降费，力保经济增长

减税降费影响各级公共预算收入。但在经济整体下行压力下，为了稳增长、稳就业，让企业保持更大运营空间，减税降费又是势在必行之策。

今年中国出台的减税降费政策是历年来力度最大的一次。据财税部门统计，今年1月-6月全国累计新增减税降费11709亿元，其中减税10387亿元。

新增减税主要包括：增值税改革减税4369亿元（其中调整增值税税率翘尾减税1184亿元，深化增值税改革减税3185亿元）;小微企业普惠性政策减税1164亿元，其中民营经济市场主体减税额占88%;个人所得税两步改革叠加减税3077亿元，其中落实个人所得税专项附加扣除减税302亿元。个人所得税改革提高个税基本减除费用标准和实施专项附加扣除，累计有1.15亿纳税人无需再缴纳工薪所得个人所得税;六项专项附加扣除政策约有5190.5万纳税人享受。

财税部门公布的信息显示，降低企业社保缴费负担方面，1-6月企业职工基本养老保险、失业保险、工伤保险缴费减少超过1280亿元。

刘昆在作前述报告时表示，国家出台的一系列减税降费措施在减轻企业负担，稳定市场预期，促进企业加强研发、增加投资和扩大就业等方面发挥了积极作用。

据《财经》记者不完全统计，今年上半年，广东省减税降费17228亿元，江苏省减税降费1085.6亿元，北京市减税降费1053.5亿元，浙江省减税降费966.8亿元，上海市减税降费931.3亿元，山东省减税降费642亿元，河北省减税降费355.82亿元，天津市减税降费235.2亿元，云南省减税降费206.02亿元，山西省减税降费192.15亿元，重庆市减税降费189.59亿元。

《财经》记者从国家税务总局青岛市税务局获悉，今年上半年青岛市累计新增减税降费102.89亿元。其中增值税改革减税43.73亿元（调整增值税税率翘尾减税9.82亿元，深化增值税改革减税33.91亿元），小微企业普惠性政策减税12.67亿元，个人所得税两步改革叠加减税31.35亿元。

分税种看，1月-6月，受提高费用扣除标准、优化税率结构和实施专项附加扣除“两步改革”叠加影响，青岛市个人所得税比去年同期下降38.3%，降幅最大;受4月1日起深化增值税改革等减税政策影响，国内增值税二季度当季下降1.9%;受研发费用加计扣除比例提高、支持创新创业税收优惠等减税政策影响，企业所得税增长4.1%，增速放缓;受增值税小规模纳税人地方“六税两费”减征50%影响，“六税两费”收入下降8.8%，累计增幅比去年同期回落21.3个百分点。

深化增值税改革是今年减税降费的重头戏，4月-6月青岛市共有16.79万户增值税一般纳税人实现减税，整体净减税33.91亿元。总的来看所有行业均减税：

江蘇一家化纤公司生产线上的工人。减税降费政策的扎实推进当然很重要，政策的持久性也同样值得重视。图/IC

原适用16%税率的制造业、批发零售业等行业受益最大，4月-6月净减税金额合计占比达87.6%。其中，制造业4.6万户纳税人减税，净减税额16.35亿元，占总减税额的48.2%;批发零售业7.56万户纳税人减税，净减税额13.35亿元，占总减税金额的39.4%。原适用10%税率的建筑业和交通运输业，减税效果也较为明显，4月-6月，交通运输业净减税0.12亿元，建筑业净减税0.96亿元。受益于三项配套措施，邮政、电信、现代服务业和生活服务业合计减税1.43亿元。

有关专家提醒，各省份减税降费的规模与地方收入规模、经济形势、产业结构、财政收入结构，收入征管水平等多重因素有关，不能单纯以减税金额来判断各地减税降费的力度。

吉林省财政厅在其今年五月份全省财政收支报告中分析了减税降费对该省所辖市县的影响，认为中心城市受减税降费政策影响更明显。报告称，“本月除延边州本级在非税收入拉动下实现大幅增长外其他九个中心城市均出现不同程度的负增长。特别是长春市和吉林市地方级收入合计减收11亿元，增速合计下降26.5%，拉低市县级收入增速16.1个百分点，反映出本轮减税政策中对中心城市和制造业的作用相对更为突出。”当月该省县级收入降幅低于全省平均降幅9.4个百分点，报告认为主要是由于该省的县级市场主体规模较小，减税政策影响在上年已充分释放，增值税税率降低带来的减税影响相对较小。

吉林省财政厅的上述分析从一定程度上可以反映出减税降费对各地财政收入的影响不一，不能—概而论。

一些研究机构也盘点了_上半年减税降费的情况。比如，中金公司2019年8月发布了其对广东、福建、湖北、黑龙江等地大、中、小型近20家企业减税降费成效的调研结果，涉及机械制造、电子通讯、金属加工、油气设备、汽车销售、造纸、零售等多个行业。

对于大型企业，研报认为：“相比于去年，今年减税降费力度更大，企业感受更为显著”;“几家企业都提到，4月1日起国家实行增值税期末留抵税额退税，这在很大程度上改善了企业的现金流，有利于缓解资金压力”;“企业所得税中研发支出加计扣除比例从50%调整到75%激发企业加大研发支出的积极性，形成产品升级换代的良性循环”;“由于各区域社保的单位缴纳比例基础不同，各大型企业对社保费率调整的感受也存在差异，但大部分反馈是实实在在的利好”;“大型企业有意愿进一步扩大资本开支，主要集中在加大研发和改善设备促进产品升级，产能的扩张相对有限”。

受行业竞争、企业议价能力等因素影响，不同企业享受到的增值税降税率红利不同。有的企业几乎享受到降税率带来的全部红利，有的企业则由于行业竞争激烈、下游企业议价能力更强等原因，将大部分减税红利让渡给了下游企业。

对于中型企业，研报显示：“我们调研的所有企业适用的增值税税率今年均有所下降，但实际效果取决于其行业竞争格局和议价能力”;“减税降费对于中型制造业企业可能更多起到‘锦上添花的作用，企业经营状况和宏观环境关系更大”;“社保降费给企业利润带来了较为直接的提振”;“对于制造业民企，收账困难、招人难和环保成本上升问题较为突出”。

对于小型企业，研报认为：“减税降费对于小企业而言，不仅仅体现在税率的降低，还适用于普惠性税收减免，调研的小企业普遍反馈，税收支出显著下降”;“小企业对于银行的间接融资依赖性更高，融资难、融资贵仍然是当前小企业普遍提及的主要经营压力”;“环保的严格执行使得小企业短期运营成本大幅上升，部分企业积极采购最先进的设备获取主动权，以实现长期的竞争力”。

在2019年9月6日举办的中国发展高层论坛专题研讨会上，国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长冯俏彬表示，从其所在机构对一万家中小微企业的调查看，目前中小微企业减税降费受益面非常大，所得税减税在中小微企业的受益面几乎达到100%，增值税减税在中小微企业的受益面同样也非常广。

虽然公共预算压力增加，但减税降费政策也使在中国内地运营的外资企业普遍得到一定程度的实惠。

在中国成立已有20余年的韩国独资企业乐星汽车电子（青岛）有限公司，是一家汽车零配件供应商，围绕汽车电子领域多个电器系统取得了多项领先国内的技术成果。据该公司的财务经理李春玉预计，2019年全年企业可减免各项税费800万元左右，其中增值税降税率下降将减负200万元，扩大进项抵扣预计减负15万元，社保费降率等可享受降费80多万元，个税减负90万元。

“一年800余万元的减税降费实惠，使企业研发有了强劲的资金支持，对企业发展的助力不可估量。”她说。

实施大规模减税降费，是中央政府今年为应对经济下行压力、激发市场活力出台的重大举措，是用财政收入减法，换取企业收益加法和市场活力乘法。

近来也有专家认为，从统计部门公布的短期数据看，目前中国实施的减税降费在带动投资、拉动经济方面的作用仍有待进一步观察。

“评价减税降费成效，通常最常见的分析框架是从需求的角度看它带动了多少投资、带动了多少消费、拉动了多少GDP的增长等”，中国财政科学研究院院长刘尚希在2019年9月6日举办的中国发展高层论坛专题研讨会上表示，仅从这一角度去分析减税降费成效有失偏颇。

在他看来，目前中国经济发展面临的问题主要是结构性的，中国正处于经济结构转型升级的关键时期，爬坡过坎的重要的节点，由于当前中国面临的资源约束、环境约束、老龄化约束、劳动力约束等都在增强，传统的经济增长模式不可持续，必须向更高质量的经济模式转型升级。而在结构转换的过程中，一个大的问题是不确定性，这导致企业对其发展难以做出准确的预判，因此减税降费政策的指向应当落在稳预期上。今年实施的大规模减税降费政策主要是降低增值税税率和社保缴费费率，直接明了，对于稳定预期发挥了较好作用。

冯俏彬向《财经》记者表示，在国内外经济形势不确定的情况下，减税降费可起到稳定企业人心的作用，使企业和政府共渡难关，但减税降费在拉动经济方面很难很快见效，特别是通过减税降费最终实现推动经济繁荣、扩大税基的过程中，要受很多因素的影响。“减税降费只是应对经济下行压力的手段之一。”她强调。

值得注意的现象是，2019年大规模减税降费的“硬菜”——增值税减税实际从2019年4月1日起实施，5月是新政实施的首个征期，上半年只有5月、6月两个月的增值税收入数据体现了新增增值税减税;社保降费率等新政自2019年5月1日起实施，新增降费数据也只在6月份才有体现。尽管如此，上半年一些基层政府的财政收支矛盾已有所显现。

因此有业内人士担忧，若下半年地方财政收入增长进一步放缓，财力困难的部分基层政府将面临着是否能保持定力、将减税降费政策不折不扣地落实到位的问题。

刘昆在作前述报告时强调，下一步要细之又细抓好减税降费各项政策措施的落实，密切关注各行业税负变化，跟踪分析经济运行情况和政策落实中遇到的问题，不断完善政策举措，优化流程，帮助企业用足用好政策，确保制造业等主要行业税负明显降低，确保建筑业和交通运输业等行业税负有所降低，确保其他行业税负只减不增，使企业特别是小微企业社保缴费负担有实质性下降。

刘昆还表示，要进一步治理违规涉企收费，加大收费公开透明力度，畅通减税降费红利传导机制，主动接受社会监督，对搞变通、打折扣或变换花样乱收费抵消减税效果的，发现一起查处一起。

据悉，近日国务院16个督查组分赴重庆、山东、内蒙古、安徽等16个省份开展督查，其中减税降费政策落实情况是重点督查内容之一;此前，在2019年7月中下旬国家税务总局就曾派出36个督查组分赴各省、自治区、直辖市和计划单列市税务局，开展减税降费专项督查。

在财政专家们看来，这些举措将督促一些地方扎实推进减税降费工作。