京津冀养老服务协同发展研究——基于SWOT框架的分析

李玉玲，胡宏伟

(1 民政部 政策研究中心，北京 100721；2 中国人民大学 公共管理学院，北京 100872)

1 研究背景及意义

伴随我国老龄化程度的快速加深，养老服务在养老产业乃至整个国民经济产业结构中的重要程度与日俱增，这既是一个全国性的问题，也是区域内重要的经济社会问题。当前，我国正在推动的京津冀协同发展战略，是为了探索完善城市群布局和形态，促进人口经济资源环境相协调，实现京津冀优势互补。作为我国北方目前经济规模最大、人口最密集、老龄化最严重的地区，京津冀协同发展战略将为京津冀区域间养老服务发展和协同创造更多条件。与此同时，养老服务的协同发展将吸引更多社会资本进入养老服务业，探索新型养老服务模式，促进三地产业转移与转型升级，进而推动京津冀整体的协同发展。此外，国际经验表明，在人口老龄化程度较高的社会，以养老服务为核心内容的养老产业对经济社会发展意义重大，是老龄化国家日益重要的经济发展业态。京津冀养老服务协同作为京津冀协同发展的重要组成部分，对京津冀协同发展具有重要意义。

近年来，京津冀三地积极应对人口老龄化挑战，出台多项政策推动养老服务协同发展。2015年11月，三地签订《京津冀民政事业协同发展合作框架协议》，指定“天津武清养老护理中心”、“中标集团河北高碑店养老项目”和“河北三河燕达国际健康城”为“京津冀养老协同发展试点单位”。三地老年人入住三家试点养老机构，养老补贴政策可叠加使用。2016年6月，三地签署《京津冀养老工作协同发展合作协议(2016年—2020年)》，合力破解跨区域老年福利和养老服务方面的身份和户籍壁垒，构建环京津健康养老产业圈，重点打造一批环首都大健康产业聚集区，在推动北京市养老政策外延的同时，形成“一省两市”养老服务发展新格局，让京津冀三地老年人异地养老无障碍。2017年11月，三地联合印发《关于增设京津冀养老服务协同发展试点机构的通知》，决定增设张家口九鼎老年公寓、泊头市福星园老年公寓、三河市五福托老院等6家养老机构为新的京津冀养老服务协同发展试点机构，至此，京津冀养老服务协同发展试点机构增至9家。

2017年12月，京津冀蒙四地联合印发《京津冀区域养老服务协同发展实施方案》，推动京津冀协同发展区域养老公共服务共建共享，努力形成目标同向、措施一体、优势互补、互利共赢的养老服务协同发展新格局。

三地共同开展与养老相关的医疗、低保、救助、慈善和相关扶持政策的对接研究，并制定了诸多的相关配套扶持政策。然而，三地在养老服务发展中仍面临各种问题：养老服务需求和供给的错配缺配，养老服务人才匮乏；三地养老保险制度、医养结合的制度机制还不完善；养老资源互补和利益共享的协调机制尚未理顺等。京津冀三地地缘关系亲密、养老结构优势互补，探索京津冀养老协同发展势在必行。本文将运用SWOT分析法，综合分析京津冀养老服务协同发展的优势与劣势、机会与威胁，深化对京津冀养老服务协同发展的认识和理解，进而提出推进京津冀养老服务协同发展的若干建议性思考。

2 SWOT理论与分析框架

SWOT分析法，是20世纪80年代美国旧金山大学教授库里克提出的企业内部分析法。即将与研究对象密切相关的内部优势与劣势，外部的机会与威胁，通过调查列举出来，依照矩阵形式排列，运用系统分析的思想将各种因素相互匹配起来加以分析，从中得出相应结论。其中，S代表strength(优势)、W代表weakness(弱势)、O代表opportunity(机会)、T代表threat(威胁)，S、W是内部因素，O、T是外部因素(见下表1)。

表1 SWOT分析模型

目前，SWOT分析方法被广泛应用于多个研究领域。早期，学者Piercy N,Giles W.(1989)在研究SWOT分析法时指出，分析优势和劣势、机会和威胁，是进行战略营销审计最常见和最广泛认可的方法。Scolozzi，R，Schirpke，U(2014)等学者从生态系统服务角度出发，利用SWOT分析方法，分析并确定了保护或威胁保护区保护效果的内外部因素。Yuan等(2012)在探索推动私营部门发展公营房屋问题时，同样运用了SWOT分析法，得出16种影响其发展的因素。我国学者宋明岷(2005)在分析我国银行保险发展特点时同样选择运用SWOT方法进行分析。

SWOT分析从内部与外部两个角度，优势与劣势、机会与威胁四个方面对研究对象进行深入分析，具有显著的结构化和系统性特征。本文选取SWOT分析方法，把握京津冀养老服务协同发展的迫切需求与外部机遇，确定三方主体利益诉求交叉点，充分利用各方资源优势，推进政府各部门和其他利益相关方有效联动，降低政策、资源和观念等方面障碍带来的负面影响，构建养老服务协同供给格局，提升区域养老服务协同效应。

3 京津冀养老服务协同的SWOT分析

3．1 京津冀养老服务协同优势与劣势分析

在协同优势方面。一是结构优势。三地养老服务结构性互补。京津两地经济发达，医疗、人才等资源集中，但在养老服务方面存在人口资源载荷过重、养老成本高等问题。河北省经济发展相对落后，人才、科技等资源相对匮乏，但土地及人力资源相对低廉。京津冀三方通过资金、人才、技术等要素的规模化规划、配置和运营，能够发挥自身优势，优化资源布局，缓解自身养老难题，促进养老服务业转移与发展。二是资源优势。其一，生态环境优势。近年来，越老越多老年人开始重视养老服务的自然环境条件，更多老年人愿意选取风景优美、气候宜人的自然环境地区作为养老居所。虽然京津冀区域仍是全国空气污染较严重的区域，但基于就近养老的需求着手规划，作为养老服务协同发展中养老转移服务的承接者，河北部分地区生态环境较好。以承德、秦皇岛等城市为例，森林资源丰富、空气质量良好、水资源充足、旅游资源丰富。在京津冀养老服务协同过程中，可借助生态环境优势，推动部分地区发展生态环境型养老模式。其二，医疗资源互补与相对优势。河北部分地区具有医疗资源优势，且医疗资源配置低于京津两地，与京津两地养老机构多在郊区、远离优质医疗资源不同，由于河北城市规模相对较小，新增养老机构距离市内优质医疗资源的距离反而相对更短，优质医疗资源实际的可及性相对更高。三是成本优势。其一，土地成本优势。京津地区经济发达，人口密集，土地资源紧张，价格高昂，养老机构建设成本较高。与京津地区毗邻的河北省，土地资源相对丰富，成本相对较低，养老机构建设综合成本明显低于京津地区，适合承接两地养老服务转移。其二，交通成本优势。京津冀三地综合交通运输体系逐渐形成，特别是河北省环首都13县市基本位于北京的“一小时经济圈”，这为承接京津地区的养老服务提供便利条件。不仅方便老年人享有优质养老资源，也便于子女的探望。同时，河北省在公共基础设施方面正在加快实现与京津地区的有效对接，为河北省承接养老产业转移提供了区位优势。其三，人力成本优势。作为人口大省，河北省劳动力资源丰富且劳动力成本较低。2017年末河北省15-64岁人口为5271.18万人，全省城镇非私营单位在岗职工(含劳务派遣)平均工资65266元(河北省统计局，2017)。一方面，河北省能够利用人力成本优势推动养老服务业发展；另一方面，能够降低其养老机构的运营成本，吸引京津地区养老服务机构落户河北。其四，生活成本优势。河北省自身经济水平相对较低，其消费水平明显低于京津地区。河北省承接京津地区养老服务能够降低老年人生活成本，减轻家庭养老负担，一定程度上提升老年人享有的养老服务质量。四是试点优势。京津冀养老服务协同发展的另一个优势在于先行先试，异地养老模式的成功探索为后续模式复制、推广提供了借鉴。以床位运营补贴政策为例：北京市民政局、天津市民政局、河北省民政厅共同签署《京津冀养老工作协同发展合作协议》(2016年—2020年)(以下简称《合作协议》)并明确规定，北京市针对试点机构的床位运营补贴政策，规定所需经费由北京市级财政全额负担，津冀两地收住京籍老年人的试点机构床位运营补贴经费纳入北京市民政局年度部门预算，采取“先服务后补助”的形式发放。“先行先试”有效避免了政策推行可能面临的时间、资源等浪费问题，成功模式为政策的推行提供极大的参考价值。而且，在试点过程中，三地制定了一系列的优惠政策，这将有助于日后京津冀养老服务协同的深入发展。

在协同劣势方面。一是政策劣势。其一，区域缺乏有效利益协调机制。只有找到各自利益诉求的交叉点，协同供给的局面才能形成。京津冀养老服务能否形成协同发展的良好局面，取决于能否实现三方共赢。但是，京津冀三地利益协同方面仍然面临挑战。早在上世纪80年代，京津冀协同发展的概念就被提出，但由于三方协同发展受到利益分歧、要素制约等，至今仍未真正实现。京津冀地缘关系亲密，经济和社会发展相互依赖，但京津地处政策的高地，对河北资源的吸纳远超过辐射。这种“发达的中心城市，落后的腹地”格局(吴良镛，2000)是三地养老服务实现协同发展的最大劣势，如何形成一个平等、有序的互动格局，是三地协同发展的关键之一。其二，三地养老服务政策、补贴、福利差异大。政府给予养老服务业补贴大多带有区域性质，一定程度上影响了三地养老服务协同发展。同时，京津冀在经济发展水平、公共服务提供能力等方面的差异，导致三地提供的区域性养老服务、福利政策等存在显著差异。京津冀三地在养老服务补贴方面存在水平与内容的双重差异，多数服务、福利政策仅限于本地居住特别是拥有本地户籍的老年人，限制了三地间老年人异地养老的意愿与选择，继而增大了三地养老服务协同的难度。河北省补贴水平显著低于京津两地，很大程度限制了养老服务资源向河北迁移，制约京津两地老年人选择在冀养老。其三，土地政策难以满足养老服务协同发展。土地政策在三地养老服务协同发展中产生重要影响，特别是对养老机构建设意义重大。政府为养老服务提供的土地支持政策直接影响养老机构服务的成本，进而影响养老机构建设和服务生产。京津两地人口密度大、土地载荷压力大、土地资源紧缺，即使是人口密度较低的河北省，用地指标也较为紧张。在这种背景下，土地产出低、回收周期长的养老服务业，往往难以获得地方政府的土地指标。所以，河北省的土地政策虽然相对宽松，但其配置给养老服务业的比例也并不算高。综合来看，现行土地使用的实际状况显然会制约京津冀三地养老服务协同发展。二是资源劣势。其一，医疗服务资源相对匮乏，区域资源配置不均。总体上看，北京拥有相对丰富的医疗资源，天津次之，河北的医疗资源最为匮乏。从人口规模和医院数量的角度比较，截至2017年底，北京的医院总数为732家，天津和河北分别为573家和1846家。其中，北京、天津、河北分别拥有三甲医院118家、29家和42家，三地分别大约18.39万、53.68万、179.04万人分享一家三甲医院，天津和北京的人均优质医疗资源拥有量是河北的三倍以上。其次，从人均所拥有的执业医师数量和人均医疗费用支出来看，2017年北京每千人口执业医师数为4.1人，天津为2.5人，而河北仅为2.0人。其二，三地养老服务配套设施差异巨大。由于发展水平的差异，京津冀地区所拥有的基本公共服务资源也存在较大差异，制约了三地间养老服务协同的发展。京津冀三地老年人区域内异地养老，如果无法享有当地提供的养老服务相关的公共服务、准公共服务，很多无偿、低偿服务也无法享有，会显著抑制京津地区老年人的异地养老选择。其三，专业化人才队伍匮乏，存在结构性失衡。专业技能人才是养老服务发展的第一资源和关键因素。养老服务队伍的专业化与否，直接影响养老服务的质量。目前，京津冀养老服务人才队伍组建存在总体规模远落后于需求、结构性失衡、队伍素质水平较低等问题。根据北京市民政局2017年初发布的《关于加强养老服务人才队伍建设的意见》，本市共有在岗养老护理员7000人左右，缺口2.3万人。天津、河北同样存在类似情况。此外，现阶段我国护理队伍主体是“4050”人员，具有“三低三高”特征：社会地位低、收入待遇低、学历水平低、劳动强度大和职业风险高、年龄偏高、流动性高。劳动付出与收入待遇、职业发展严重失衡，从业队伍不稳定，护理人员和专技人员短缺无法满足老年人的养老服务需求，这些问题对京津冀养老服务协同发展也起到很大的阻碍作用。其四，区域间交通对接存在问题，交通拥挤问题严重。作为京津冀三地协同发展的载体与抓手，京津冀交通协同工作正在大幅推进。但是，当前京津冀三地交通协同仍然面临不少困难，一方面，跨行政区域之间的交通对接存在断头路、瓶颈路等问题；另一方面，北京、天津与河北的部分城市作为北方交通枢纽，交通拥堵状况严重。同时，现代化交通工具虽然缩短了时间距离，但是，城市交通管理和交通服务方面仍然制约三地间同城化水平，这也会在一定程度上影响三地人口日常流动和异地养老选择。

3．2 京津冀养老服务协同机会与威胁分析

在协同机会方面。一是需求机会。随着我国人口老龄化和高龄化不断加剧，养老服务日益成为我国重大的民生问题。京津冀地区老龄规模和结构对京津冀养老服务协同提出了迫切需求。截止2017年末，北京市65周岁以上人口达到237.6万人，天津、河北人口数分别高达157.67万、845.95万，三地65周岁人口在当地总人口数中所占比例均超过10%。庞大的老年群体对养老服务提出更高要求，同时，也为京津冀养老服务协同提供了发展机遇。二是政策机会。养老服务协同发展是京津冀协同发展重大国家战略的组成部分，是人口老龄化趋势日益加深现实下的理性选择。在中央层面强力推动和京津冀三地形成协同发展的共识之下，京津冀养老服务协同面临难得发展机遇。国家和区域给予的政策支持，为三地养老服务协同提供更多“前定”性优势条件，北京为疏解非首都功能提出的部分规划政策为河北省带来政策利好。如，《合作协议》的联合签署对京津冀三地养老服务协同发展进行全面部署，旨在增强首都养老服务核心服务保障能力，促进京津冀地区基本养老服务均衡化和养老产业转移升级，推动形成“一省两市”养老服务发展新格局。2016年9月，京津冀三地民政部门联合出台《京津冀养老服务协同发展试点方案》，将天津市武清区养老护理中心、河北省三河市燕达国际健康城、中标集团河北高碑店养老项目纳入首批试点机构，明确在床位运营补贴、承接政府购买养老服务项目扶持、金融服务扶持、医养结合扶持、人才培养扶持、支持试点机构配套举措等六大方面的扶持政策。

在协同威胁方面。一是医疗保险制度等制度层面的制约。当前，仍然有部分制度因素影响京津冀养老服务协同发展，其中包括医疗保险、各类养老服务补贴津贴、土地使用等方面的制度安排，由于历史和现实因素，相关制度与区域财政、区域户籍制度安排紧密联系，具有较强局域保护性、内恰性特点，并不能很好的适应跨市或跨省的区域协同发展。在这些制度安排中，对京津冀养老服务协同制约最大的是医疗保险制度区域碎片化。目前，我国医疗保险因统筹层次低、区域分割、条块分割，造成保险政策不统一、保险信息不联网、异地报销困难、保障水平差异大等问题，一定程度上阻碍了京津冀养老服务协同的发展进程。制度碎片化的障碍同样阻碍医疗保险的异地报销使用。其中，定点医疗机构的异地认定问题、药品诊疗目录互认问题、医疗机构级别互认问题，制约着京津冀医疗保险转移接续和使用。三地各自内部医疗保险统筹尚未完全实现，也制约了医疗保险在三地间统筹及转移接续与合理使用。医疗保险异地使用、报销的局限性，很大程度上阻碍了三地养老服务协同发展，降低了老年人异地养老可能性。目前，京津冀三地已经意识到这一问题，并已经开始通过城市间共同制定异地报销制度安排来解决相应问题。近几年，北京市与河北的保定、廊坊等市，持续围绕医保报销、医疗机构认定、医疗机构信息联网等具体问题进行磋商，也取得了实质性进展。但是，从目前政策实际落实情况来看，存在落实不充分、参与城市范围窄等问题。解决这一问题，一方面需要国家层面推动医保异地报销和统一结算制度安排的彻底落地，也需要京津冀三地各级政府之间积极的前瞻性的制度革新。二是观念层面的制约。其一，老年人异地机构养老的思想观念障碍。老年人受传统文化思想的影响，安土重迁思想浓厚，多数人养老观念尚未改变。传统养老观念一定程度制约了京津两地老年人选择异地机构养老。这一观念的转变需要一个时间过程，需要积极引导，更需要高质量的异地养老服务保障。其二，三地政府相关部门管理人员的观念障碍。三地政府对于机构养老服务的认知与决策对机构养老服务的发展有一定得影响。比如在非本地资本兴建养老机构、非本地籍老年人是否应该得到补贴等具体问题上，三地部分相关部门工作人员仍然存在认识偏差，而认识差异也必然会影响到试点政策在更大范围内的复制和推广。

4 研究结论与对策

4．1 结论

在大力推动京津冀区域协同发展的背景下，京津冀养老服务协同发展面临巨大的机遇与挑战，从内部因素来看，京津冀养老服务协同发展存在优势与劣势，从外部因素来看，协同发展机会与威胁并存(见图1)。

优势方面，京津冀三地在养老服务结构方面、自然生态环境、医疗服务资源方面，以及土地、交通、人力及生活成本优势方面、试点推广方面，都具有独特优势。这些优势为京津冀养老服务协同发展奠定了基础、提供了动能。

劣势方面，京津冀缺乏有效的利益协调机制，三地提供的区域性养老服务、补贴、福利政策存在显著差异，三地土地政策、医疗资源、交通规划、基本配套服务和设施以及专业化人力资源等方面也面临挑战，这些在一定程度上阻碍了京津冀养老服务协同进程。

机会方面，京津冀三地人口老龄化程度日益加深、养老服务问题日益严峻，京津冀养老服务协同发展形成战略共识，中央层面及三地政府提供的政策支持，都构成了推动京津冀养老服务协同发展的重要动力。

威胁方面，医疗保险制度“碎片化”现象严重，一定程度上影响了京津冀老年人异地养老意愿。此外，老年人“安土重迁”的传统养老观念制约异地养老，相关管理人员存在观念障碍，同样妨碍养老服务协同发展。

综上所述，基于对京津冀养老服协同发展的SWOT分析，本文从政策协同、资源布局、思想障碍三个方面入手，提出以下建议。

4．2 对策建议

在政策制度协同方面。一是推动实现三地医疗保险制度的协同。针对京津冀三地经济发展水平差异和医疗保险的统筹层次低等问题，主要推进如下五个方面的工作：第一，大力推进京津冀医疗保障政策协同，着重解决三地医疗保险转移接续等问题；第二，探索推行三地异地报销享受同城待遇政策，做到及时报销；第三，探索以居住为依据的基本医疗救助、福利同等享受政策，通过完善居住证制度，探索三地老年人异地养老享有当地医疗救助、福利的问题；第四，探索京津两地医保延伸至河北省的政策模式，为京津两地老年人在冀养老提供政策支持；第五，完善三地医疗卫生服务体系分级互认政策，完善三地间基本药品目录、诊疗目录的协同与互认工作。二是推动实现三地养老服务支持政策的协同。第一，协同税收优惠政策。探索建立京津冀三地养老服务税收优惠协同，需要建立与业态布局规划相适应的养老服务优惠政策，根据各自重点发展的养老服务业态，设计相应的税收优惠体系。例如，给予在河北兴建大型养老机构的社会力量更多政策扶持，吸引机构养老服务向河北转移。第二，协同土地优惠政策。基于三地养老服务业态定位，设计、完善三地土地优惠政策。比如，河北省可以考虑在用地指标、成本、规划布局等方面为养老服务建设提供支持。第三，协同养老服务补贴政策。一方面，允许全部或部分养老服务跟着人走或机构走，探索各类补贴随着养老机构、组织走的政策突破。另一方面，京津冀三地应该站在京津冀协同发展的大格局下，联合采取措施，逐步缩小三地各类补贴在内容和水平方面的差异。

在资源布局协同方面。一是推动实现医疗资源布局的协同。医疗资源布局协同应当注重与养老服务需求(特别是大型养老服务机构)的配套。京津冀三地医疗资源协同规划，应着力做好如下三个方面的统一。第一，协同新建医疗资源布局。京津冀三地应当协同新建医疗资源的规划设计，弥补三地医疗资源分布高度不均衡的现状。第二，协同既有的医疗资源合作和联合使用。应通过意愿合作、合并、建设分支机构等多种形式，推动三地既有医疗资源的有效联动，打破三地医疗资源局限，为京津冀养老服务协同创造条件。第三，推进政策创新，促进京津冀三地医疗资源自由流动，引导向医疗资源洼地流动，适度平衡三地医疗资源的差异。二是推动实现交通资源布局的协同。目前，京津冀三地在大幅改进区域内交通资源协同，逐步形成的“一小时生活圈”，为养老服务协同发展奠定了较好的交通基础。在京津冀养老服务协同推进中，三地应当进一步打破交通协同的体制、机制性障碍，在交通规划中充分考虑养老服务需求跨区域供给、养老服务需求本身跨区域转移的可能。在减少现有三地交通时间成本、经济成本的基础上，开通三地异地养老基地等区域的交通路线，丰富铁路、公路、民航交通路线，为三地养老服务协同，特别是河北承接京津养老服务奠定交通基础。三是推动实现配套资源布局的协同。三地配套养老服务资源布局，应当从三地养老服务协同的战略高度出发，在对三地老年人口发展趋势和服务保障需求预测的基础上，科学规划养老服务设施，合作共建配套服务资源。在北京明确不再鼓励新建大型养老机构的背景下，三地更应该在做好基线调查基础上，规划三地间养老机构床位布局，科学配置养老资源，避免养老资源重复浪费与不合理布局。

在思想观念方面。针对京津冀养老服务协同面临的思想观念障碍，需要加强宣传教育，促进思想观念转变，推动养老服务协同的顺利发展。首先，可以通过宣传，逐步引导老年人传统养老观念改变，当然，更加重要的是，为三地老年人异地养老提供价低质高的养老服务，通过提升养老服务品质，吸引老年人选择异地养老。其次，提高三地政府相关工作人员对三地养老服务协同的观念和理念认识，逐步打破出于保护本地经济的目的而进行干预的思想壁垒，形成三地养老服务协同发展的良性局面。