政府财务共享服务中心建设的探索

李春友 李迪

【摘 要】 财务共享服务作为一种先进的管理模式已在集团企业逐步推广，但在政府会计领域尚属空白。政府财务共享服务中心的建设不仅在提高效率、降低成本、共享资源等方面具有优势而很有必要性，且因业务同一、制度统一、支付集中、技术成熟、人员素质等良好基础而具有可行性。由此提出政府财务共享服务中心建设的方案框架：组织机构，包括前台、核算、报表、审核、支付、营运与综合七个部门;系统功能，覆盖远程报销、采购支出、会计核算、财务报告、数据分析等应用模块。进而，以一般差旅费报销、工程采购两种典型业务为例，指出政府财务共享服务中心流程设计应明确业务发起、处理和结束所经过的机构岗位、处理和控制活动、信息载体形式和细节等。

【关键詞】 政府会计; 财务共享服务中心; 组织机构; 系统功能; 流程再造

【中图分类号】 F235.1;F232  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2019）19-0013-06

一、引言

财务共享服务是以信息技术为依托，以财务业务流程为基础，通过优化流程达到提升管理效率的新型会计核算与财务管理模式[ 1 ]。目前，财务共享服务的应用主要在大中型企业，如华为、中兴、万达等，据不完全统计，我国已有超过450家财务共享服务中心投入运营[ 2 ]。与企业集团类似，我国一级政府的各核算主体以本级财政为汇总单位，形成集收支预算、国库收付、会计核算为一体的集团组织。从财务共享的基本特征看，政府会计更具有实行财务共享的条件。实际上，我国政府会计改革进程中，已有过初步体现财务共享服务的实践，如20世纪90年代以来建立的地方政府会计集中核算机构，在一定程度上实现了人员、机构、数据的共享。但因当时技术、体制等因素限制，此类实践未能持续，大部分恢复了单位独立核算和分散管理的模式。

随着时代的发展、技术的进步和改革的深化，政府部门对会计流程与数据的整合要求不断提高，现行部门独立核算的模式逐渐显现出弊端，主要体现在信息孤岛、效率低下、资源浪费等方面，难以满足对会计信息的新需求。随着政府会计制度的全面实施，政府会计逐步向服务型、管理型和绩效型转变。进一步优化资源配置、提高整合效率、提升管理水平已成为政府会计改革发展的新趋势。因此，必须构建一个更为完善的政府财务管理模式以顺应趋势。而新技术、新理念下的财务共享服务中心，正是解决当前政府会计面临的问题及适应未来财务管理需求的良方。

二、政府财务共享服务中心建设的必要性

政府财务共享服务中心是通过构建一个集中处理的业务单元，将政府各核算主体重复性高、易于标准化的业务进行集中审批和核算的新型财务业务管理模式[ 3 ]。其本质是通过批量处理保证政府会计记录和财务报告的统一，以达到提高效率、降低成本、共享信息的目的，提高政府管理水平。政府财务共享服务中心在流程标准化、作业集中化、核算统一化、信息透明化等方面所具有的优势，使其成为解决政府会计目前瓶颈的必要手段。

（一）流程标准化，有利于工作效率的提高

政府财务共享服务中心可将一级财政的预算、收支、政府采购与财政供养单位之间的业务整合并设计标准化流程，达到减少传统审批繁杂程序和业务处理过程中受客观因素影响的目的，实现业务处理程序化和规范化。同时，这种标准化的处理模式还可突破信息壁垒，保证信息传递的及时有效性，对于信息的采集、查询和汇总十分有利，在业务处理效率提高的同时保证了数据获取率的提高[ 4 ]。

（二）作业集中化，有利于运作成本的降低

由于政府会计体系庞大，各级财政直属单位众多，现行部门独立核算的财务模式对人力和财力消耗较大，而政府财务共享服务中心的构建，将各直属单位原有的财务机构撤销，只留一人负责单据的收集、整理、录入等基础性工作，其他工作集中到共享中心统一处理。在共享中心中，一人可负责多单位账务管理，从而大量减少财务人员，节约人力成本[ 5 ]。同时还因集中处理可实现信息设备的共享，节约机构建设和日常维护资金，节约运营成本。

（三）核算统一化，有利于信息资源的共享

传统的部门独立核算模式阻碍了单位间信息资源的共享，形成“信息孤岛”，而政府财务共享服务中心通过对业务及核算的集中处理可实现业务的实时监控和信息数据的实时获取。上级机关、管理层、决策层等其他数据使用者需要获取数据时不再像原有核算模式下只能通过询问或报表，可采取自行登录的方式自主查询。这不仅使得财务数据的记录更为公开和透明，而且数据的获取和汇总也不再费时费力，跨地区、跨部门信息共享得以实现。

（四）信息透明化，有利于管理水平的提高

政府财务共享服务中心将各单位的会计核算集中，单位业务人员与中心财务人员形成一定的牵制关系，财务人员只需按照经济业务实际情况进行客观核算，会计信息更加真实、透明。作为信息需求者，单位管理层和上级有关部门均可依据统一的财务数据及时做出判断和决策，从而对各级行政机构的管理得到更加有效的会计信息支持[ 6 ]。另外，政府财务共享服务中心人员来自原有会计队伍的进一步精选和新型数据专家，可凭借更高水平的会计信息服务保证核算主体和有关部门提高管理与决策水平。

三、政府财务共享服务中心建设的现实条件

（一）核算单位间业务高度相似，便于跨机构进行业务流程整合

政府会计核算主体之间的业务具有高度的重复性和统一性，如某财政局提供经费的各行政机关之间、某教育局的各直属学校之间、某卫健委下的各医疗机构之间等等，各单位的资产结构、收入、支出性质高度雷同，使得政府会计核算及业务处理流程的整合更为简便。同性质的业务内容只需设计一套标准化流程即可，既精简程序，减少共享中心构建过程的程序设计，又节约时间，提高效率，为政府财务共享服务中心的构建打下现实基础。

（二）财务与会计制度高度统一，数据结构和系统功能易于实现

在财政主导下，我国实行统一的政府会计制度，采用标准的政府会计核算模式和财务报告模式。这一统一性不仅体现在各地方、各单位之间所遵循的财务制度和会计制度具有高度一致性，而且对于过去执行不同行业会计制度的事业单位，现已统一于政府会计准则和政府会计制度下。由此，各类政府會计主体的会计科目、费用分类等财务数据结构就能保持高度统一，业务处理流程及其功能就可以做到标准化、通用化，易于适应各类单位的需要，对财务信息准确率的提高亦有极大优势。

（三）资金支付系统已集中统一，财务资源共享管控已部分实现

资金集中管理、收支集中办理、资金调剂使用是财务共享服务中心建立的基本动因。我国政府部门目前运行的国库集中支付机制，将各直属单位原有多重分散设置的账户改为由财政部门统一建立国库单一账户体系，包括资金的缴拨、支付、调度，银行的清算等所有财政资金活动全部由国库统一管理，已然具备了资金集中管理的前提。在这样的前提下，不仅可以按轻重缓急统筹安排各项支出，避免大量财政资金沉淀在国库之外，而且规范了资金拨付渠道，提高了资金使用效率，是政府财务共享服务中心建设的现有基础。

（四）信息技术与系统日趋成熟，部分地区已建立统一信息平台

会计集中核算中心难以为继的根本原因在于当时的网络、图像等信息技术的严重制约，远程凭证（图像）传递、处理和控制流程整合难以实现，无法支持异地甚至是同城共享。如今的互联网技术支持了财务共享业务模式的发展，在技术上具备安全保障和效率保证[ 7 ]，实时的凭证信息传递、流畅的审批控制和会计处理不再是阻碍，并能满足组织内跨机构信息整合，图像采集、识别、传输，信息查询、报告、分析等，系统运行的稳定性也得到提高，为政府财务共享服务中心的构建提供了技术保障。另外，部分地区的会计核算已经整合到财政大信息系统，如广西直属厅局已统一于财政厅大核算平台，桂林市各城区已建立统一会计集中核算心中平台，多个县教育、卫生均有本系统核算中心。这些实践为下一步政府财务共享服务中心的建设提供了宝贵经验。

（五）观念转变和技能提升明显，人员素质已不再是制约瓶颈

财务共享服务作为政府参与财务管理的新型手段，其建设、实施、推广、维护的全过程都必须保证人员的积极参与，实现从被动接受到主动认同，实现政府内部自上而下的变革。当前，在我国信息化进程不断加快的前提下，各类行政事业单位的会计人员对于信息技术的接受水平和应用能力有明显提升，愿意通过一种更为快速、便捷和合理的方式处理日常工作，思想观念有了很大的转变，内心的认同和接受程度有了很大的提高，为政府财务共享服务中心的构建奠定了“人”的基础[ 8 ]。

四、政府财务共享服务中心建设的思路框架

政府财务共享服务中心的建设，主要应从建设原则、组织机构设计、系统功能结构设计以及典型业务流程再造四个方面展开。

（一）政府财务共享中心的建设原则

1.与预算管理相结合的原则

在政府组织中，预算是一种用来合理预估财政收支、合理配置财政资金，以保证政府主体的各个直属单位收支可循、资金可控的管理方式，以优化财政资金配置。因此，政府财务共享服务中心的建设要遵循与预算管理相结合的原则，通过预算编制、事中控制、实时监督、预算分析等涵盖预算全过程的管理模块，实现对财政资金的实时监控，保证政府预算的全过程都能得到共享中心切实可行的支持。

2.与国库集中支付机制相结合的原则

国库集中支付制度作为我国政府现行的资金管理方式，已提前实现资金集中管理。因此，政府财务共享服务中心在建设过程中要遵循与国库集中支付相结合的原则。在共享中心设立国库集中支付系统，保证资金的申请、审批、拨付到完成的全过程都通过该系统进行，保证共享中心建设后依旧能通过国库集中支付的方式实现对资金使用情况的持续追踪，从而更好地实现对财政资金的管理。

3.与多层级政府间数据关系协同的原则

政府财务共享服务中心在建设过程中，要遵循与多层级政府间数据关系协同的原则，建立能够提供完整、准确数据的财务共享服务中心。即首先要明确共享中心的定位，处理好各直属单位与一级财政的数据关系，明确财政拨款等业务发生时的账务处理准则;其次要处理好同级政府间的数据关系，明确同级政府发生业务交汇时的账务处理准则;最后还要规范与各政府的连接端口，保证共享中心与多层级政府间的信息传输有径可依。

（二）组织机构设计

政府财务共享服务中心的组织机构设计，应采取自上而下的扁平化组织管理模式，减少中间管理层次和复杂的审批层级，在加强共享中心内部各部门沟通的同时，有效提高政府主体和直属单位间的沟通效率，增强财务信息传递的及时有效性。政府财务共享服务中心的组织机构设计包括前台、核算、数据汇总与报表、审核、支付、运营、综合七个部门。具体设计如图1。

1.前台

前台一般设置在共享中心一楼或是入口处，相当于共享中心的对外接待大厅，主要负责共享中心外来人员接待、任务分配以及其他无法通过网上办理而需要到共享中心办理的业务和收集信息，宣传、保密、信访等工作。

2.审核岗

审核岗主要负责审核申请业务的合法合规性，包括原始材料及相关影像文件的审核。直属单位报账员发起业务后，需审核的业务单集中在前台任务池，任务池会自动将现有任务随机发送到审核人员个人账号。共享中心提前设置好每一审核账号的最大待处理单量，若未及时处理则触发提醒功能，或是将未处理单据转移到其他审核账号。审核通过的单据进入支付阶段，审核未通过的，如超预算、附件不完整等进行驳回处理。

3.支付岗

支付岗相当于共享中心的出纳部门，主要负责资金的拨付，服务对象是审核通过进入支付环节的业务单据。支付环节坚持审慎性原则，设置支付一岗和支付二岗加强对资金支付的管理。审核完成后的业务单自动过渡到支付一岗，一岗人员再次核对金额数据并输入支付信息，生成拨款凭证。拨款凭证生成后进入支付二岗，支付二岗对支付信息进行汇總确认，无误后进行支付操作，触发国库支付。

4.核算岗

核算岗主要负责预算编制、财政总预算会计的会计核算两部分。预算部分，主要负责一级财政的总预算并收集各部门预算，通过审核、调整、上报等审批程序后，批复给各单位部门预算，同时还可查询各单位预算使用情况;财政总预算会计部分，相当于共享中心的会计部门，管理一级财政的财务数据和会计核算，即在共享中心的国库支付环节完成并收回拨款回单后，根据支付信息做相应的总预算会计账务处理，详细记录每项国库开支。

5.数据汇总与报表岗

主要负责数据的汇总、分析、输出、决算四大部分。一是完成单位的支付申请后，数据汇总与报表岗负责每日终了时汇总本日的财政收支数目，并与支付岗核对。二是负责财务报告的编制，并对月度、季度的财政收支做分析报告和预算执行情况报告，在实时监控财政收支的同时做好阶段性总结。三是负责财政收支数据的输出。上级财政、本级政府或其他审计部门需要获取财政数据时，科室负责整理和汇报，在共享中心内部信息共享的基础上实现信息的选择性外部共享。四是负责财政决算报告的编制，编制内容除财政总决算报告外，还需编制部门决算报告，完整记录所有直属单位的财政收支。

6.运营岗

即系统运行维护与管理部门，主要负责财务共享服务中心平台、业务、财务及流程间的整合以及整个财政系统的运营和维护。一是负责共享中心的基础设置。包括各直属单位和共享中心的基础设置，并生成个人唯一账号，据其科室设定进入权限，同时设置系统自动提示和预警功能。二是在日常运行中负责收集运行障碍情况，定期分析错误，联合专家解决问题，提出优化策略，保证系统运行的准确、平稳和高效。

7.综合岗

综合岗相当于办公室、人事科等部门的融合，具体定位为后勤综合管理部门，主要职能是辅助其他六个部门的正常运行。如负责供应和采购各种纸张、笔墨、打印机等共享中心所需的办公用品，负责管理和考核共享中心工作人员的出勤情况，负责共享中心自身的日常经费使用、报销及其他综合业务。

（三）系统功能结构设计

政府财务共享服务中心的运行是在强大的信息技术支持下，通过构建和完善运行系统，支持政府的远程报销、采购支出、会计核算、财务报告、数据分析等各项政府会计工作，实现相互联系、财务共享。

1.远程报销系统

远程报销系统是指各直属单位报账员在单位发起报账活动时所依托的系统。在远程报销系统下，报账员只需在系统填写姓名、金额等报账相关信息，填制完成后系统自动提交单位领导审核，随后进入共享中心的审核、支付各环节，直至费用报销完成。远程报销系统与传统报销模式不同，可减少报销业务处理的运行成本和时间成本，实现审批自动化、处理高效化。

2.共享中心核算系统

共享中心核算系统即共享中心财务核算系统，主要负责财务信息的标准化处理和财务数据的存储。根据核算流程，在共享支付环节完成且收到银行支付回单后，进入共享中心核算环节。在核算系统中根据支付凭证和支付申请等相关材料，生成总预算会计记账凭证，实现月末自动过账、年末自动生成财务报表的财务处理自动化，替代手工操作，提高财务数据真实性;同时，核算系统中存储着所有总预算会计信息，是信息共享、数据整合效率提高的基础。

3.影像系统

影像系统即影像的采集、识别、存储、传输系统，主要负责影像的传输和存储。在财务共享服务中心影像系统下，共享中心工作人员或直属单位报账员将原始单据扫描，生成电子影像替代原始单据在共享中心流转，依托信息系统承载业务处理流程，用电子审批流程替代传统纸质业务操作流程。将票据的电子信息采集、票据的影像传输、影像审批的管理集中在同一平台进行，有利于提升审批效率、减少查阅时间、降低审批成本、节约纸质材料存储空间[ 9 ]。

4.国库支付系统

国库支付系统是与原有的国库集中支付制度相结合，将直属单位的财政收支集中在该系统。国库支付系统与人民银行、代理银行有链接端口，在支付发起并完成共享审批流程后，进入国库的共享支付环节，共享支付环节确认支付后，会触发与相应银行的连接，相当于给银行发送支付信息，银行在收到国库支付系统发来的支付信号后，即可进行款项的划拨。

5.政府采购系统

政府采购系统主要负责各直属单位所需的商品、设备、工程、物资等需求采购。在政府采购系统中，不同类型的政府采购会设置相应的采购流程，直属单位需要通过政府采购的方式进行需求采购时，要先在采购系统中填写采购申请，列明采购信息，共享中心的政府采购系统经过审批同意后，政府采购中心会根据具体采购需求，召开招投标会确定具体采购方式及采购供应商，完成采购审批。

（四）典型业务流程再造

政府财务共享服务中心的建设，除了需要对组织机构和系统功能结构重设外，还需对流程进行标准化设计。本部分的业务流程再造主要介绍政府日常活动中两个较典型的业务流程，即一般差旅费报销流程和工程采购流程。

1.一般差旅费报销流程

差旅费用是指政府主体单位的工作人员因公到办公常驻地以外的地方出差，出差途中的交通出行费、食宿费等归属于出差所消费的一切合理性开支。政府财务共享服务中心建设对一般差旅费报销流程重新设计如图2。

政府财务共享服务中心系统下，一般差旅费报销业务包含四个环节：

（1）直属单位报销申请人根据开支需要，填写出差计划书，计划书内容包括申请人、申请金额、用途等;单位领导根据计划书审核费用申请真实性，审批通过后可出差。

（2）出差结束申请差旅费用报销阶段。报销申请人填写差旅费用报销单，报账员根据报销单登陆远程报销系统填写相关信息，并打印出附有条形码的报销单，与报销发票等证明材料粘贴，利用影像系统扫描并上传影像，单位领导审核。

（3）单位领导审核完成，进入共享中心审核。审核内容包括原始单据、发票金额等详细信息及影像信息。审核通过后由共享中心相关领导再次审核，这是审批环节的最后一步。

（4）共享中心领导审核完成进入支付环节。由支付科的支付一岗、支付二岗人员进行支付操作，触发国库支付。支付完成收回支付回单，国库核算科生成记账凭证，数据汇总与报表科汇总支付数据。

2.工程采购流程

工程采购是指各直属单位为了满足自身业务活动、維护正常办公秩序而进行的建设项目采购。包括信息系统项目采购、公共基础设施项目采购等，如建设新办公楼，修缮不动产。政府财务共享服务中心建设对工程采购流程重新设计如图3。

政府财务共享服务中心系统下，工程采购业务流程包含六个环节：

（1）直属单位通过政府采购系统提出工程采购计划，包括工程需求方、需求金额、需求物品等相关需求信息，随后单位领导审批采购计划。

（2）共享中心审核科审核采购工程的合法合规性，审核通过后共享中心部门领导审核。

（3）采购中心汇总各直属单位的采购需求，编制一般招标计划书，写明所有需政府采购的采购信息，确定采购方式。采购中心部门领导审批汇总采购计划，审批通过后采购中心招投标部门开招投标会，确定工程采购供应商。

（4）确定的工程供应商为单位提供劳务，工程完成（或部分完成）验收后，填写工程完成情况费用支付申请单，并上传单据等原始证明材料影像，提交支付申请。单位领导审批支付申请。

（5）共享中心审核科审核支付申请及相关证明材料，通过后共享中心部门领导审核。

（6）审核通过，进入共享支付环节。支付完成后国库核算科根据银行回单生成记账凭证，数据汇总与报表科汇总支付数据。同时，共享资产管理部门生成固定资产卡片，将固定资产登记入账。

本部分着重介绍、分析了一般差旅费报销和工程采购两个政府部门经常性业务在财务共享服务中心系统下的流程设计。除此以外，还有公务接待费报销流程、设备采购流程、物资采购流程、工资发放流程，等等。各种政府经济业务均可通过标准流程的设计在财务共享平台实现统一处理和集中核算，既节约时间、提高效率，又方便数据查询，促进信息共享。

五、政府财务共享服务中心应用的展望

政府财务共享服务中心具有强大优势，既能有效解决当前会计核算分散等问题，又能满足未来政府职能转变对数据汇总、效率提高、成本降低等需求。虽然截至目前，我国尚未将政府财务共享服务中心的建设提上日程，但这必然是未来政府会计改革发展的趋势。因此，我们要立足当下，着眼未来，不断推动政府会计改革以适应时代和未来的发展，推动政府财务共享服务中心建设的早日完成。

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