新中国成立以来职业教育定位及规模发展演进的回顾*

俞启定

(北京师范大学 教育学部，北京 100875)

在国民教育体系中，基础教育和普通高等教育作为主干，其层次分明，相互衔接，定位固化，除非遇到极特殊的情况，其发展规模基本上也是稳步递进的。而职业教育自被纳入国民教育体系起，虽然也有层次之分，但未能构成制度化的衔接，通常是以下一级普通教育的毕业生为基本生源，学业完成后以就业为主要走向，实际上处于主干教育的旁枝地位，必然受普通教育发展的支配性影响，或连带共进，或此长彼消，同时还受社会经济及生产发展转型所导致的就业需求的强力导向，其定位与时俱进，其规模发展也往往颇有曲折。中华人民共和国成立70年来的职业教育也是如此，值得认真回顾和梳理。

一、改革开放前的职业教育历经坎坷

职业教育成为国民教育体系的组成部分，始于清末制定的“癸卯学制”，当时称为实业教育，宗旨是振兴农工商各项实业，为富国裕民之本计，有初、中、高三级实业学堂，专业大类为农业、工业、商业及当时迫切需要发展的商船，均与实业领域相匹配。民国建立后，高等实业学堂改为专门学校(即专科)，专业类别除原来的4类外还有法政、医学、药学、美术、音乐、外国语等，强调以“养成专门人才为宗旨”，体系上已归于高等教育而超越实业教育范畴。实业教育遂定位于中等层次以下，这一定位可以说一直延续到改革开放之前。

1922年新学制强调平民教育、生活教育，将实业教育改为职业教育，注重为民众就业谋生计奠定基础。南京国民政府时期颁布的《职业教育法》，规定其基本任务是“培养青年生活之知识与生产之技能”，体现了对职业教育定位由“国计”到“民生”的改变，二者当然并不对立，但视角不同，相应的举措也各有侧重。由于当时生产的技术含量和工艺水平都很有限，相应的就业层次不高，职业教育的实施重心自然也较低。1946年，国民政府管辖区域共有职业学校724所，学生13.7万人，是民国时期的最高数，不及当时普通中学在校生数的十分之一，职业教育在整个教育事业中处于很低的发展水平。

(一)建国初期中等技术教育取代旧职业教育

1949年12月第一次全国教育工作会议确定了新中国成立后教育工作的基本方针，即以原有的新教育(即老解放区教育)的良好经验为基础，吸收旧教育某些有用的经验，特别要借助苏联教育建设的先进经验。然而旧教育中的职业教育体制是被否定的，因其为剥削阶级培养合格劳动力，剥夺劳动人民接受完全教育的机会(一旦进入职业学校，就难以再升学了)，是资产阶级“双轨制”的集中体现。老解放区没有职业教育这个类别，苏联也只是进行综合技术教育。至于原职业教育所要解决的就业问题，随着旧社会的完结、新社会的诞生，则是可以彻底消除的了。在共和国成立前夕举行的中国人民政治协商会议上，代表的共识是新社会人民当家作主，根据国家需要，每个人都会有合适的工作岗位，人民生活也是有充分保障的，因此不存在从谋生出发的择业、从业、立业等人事问题，需要努力的只是如何更好地端正工作态度、掌握劳动本领和提高业务技术。在这次会议通过的相当于宪法的《共同纲领》中，关于发展各级各类教育的规定使用“注重技术教育”的表述，旧的职业教育称谓遂被取消。

建国之初的中等技术教育的实施机构来源于旧时的公、私立职业学校和从老解放区迁出的技术干部学校以及新建的中等技术学校。1952年3月政务院发布《关于整顿和发展中等技术教育的指示》，明确中等技术学校以改归业务部门领导为原则，为此，学校应逐步地与适当地实现专业化与单一化。经过调整，每所学校都有特定的专业方向和实施领域，统称为中等专业学校。中专属于典型的行业办学(教育行政部门负责宏观管理和业务指导)，学生免缴学费，并享受人民助学金，毕业后原则上由主管业务部门统一分配工作。中等技术教育的另一类机构是技工学校。建国初，为了解决旧时遗留下来的 400万失业工人的培训转岗就业问题，各地举办了各种技术培训、补习班，遂成为办技工学校的前身。随着经济的恢复和发展，生产部门急需补充技术工人，于是技工教育制度建立起来。1953年政务院决定由劳动部门对技工学校进行综合管理。1954年 4月劳动部制定《技工学校暂行办法(草案)》，规定技工学校按产业部门分别设置，学校按设定工种进行教学，“以培养四级技工为主”。技校学生享受人民助学金，其待遇比照中专学生标准支付。毕业生由其产业管理部门分配工作。1957年，全国有中专(未含中师)728所，在校生48.2万人；有技校144所，在校生 6.7万人。

中专与技校分别以培养中等专业干部和中级技术工人为目标，被录取进中专和技校，也就意味着分别完成了招干和招工手续，这是当时计划经济及“统包统配”的劳动就业制度下的产物，学校及专业(工种)的设置、招生和毕业生分配都是高度计划型的，难以充分顾及个人择业和单位用人的具体需求和意愿。总的来看，中专的性质、办学模式、学生待遇均与高等院校相似，只是低一个档次而已。1952年高等教育部与教育部分别设立，中专(除中师外)划归高等教育行政部门管理。这些制度措施有力地保障了中专教育的地位和发展，但也造成中专办学更多的是向高教靠拢，职业教育的意识和色彩淡薄。技校由劳动部门主管，行业乃至企业办学，其就业意识和教学的职业岗位适应性都比较强。中专技校都是先定位后培养，学校教育本身对学生就业的影响不大，与一般意义上以就业为导向的职业教育仍有显著区别。

(二)职业教育重新提及和兴办

新中国成立后，随着社会秩序的全面恢复和经济建设的大力开展，教育事业在党和政府高度重视下也得到蓬勃发展，其速度之快是旧时无法相比的。

表1 1949年和1957年各类全日制学校在校生数对比 万人

1949年初中与高中在校生的比例约为4∶1，1957年这个比例扩大为近6∶1。这意味着不能升学的毕业生比例大大提高，而且总人数的规模巨大，再加上更大数量的小学毕业生升不了学，致使社会影响面大增，特别是农村学校的毕业生出路更窄。国家对中专、技校的发展已尽了最大的努力，但毕竟起点过低，且归口性的部门办学也受自身需求和条件所限，难以全面扩展。要使不能升学的学生掌握一技之长以便就业，还必须开辟新的途径。

1958年 3月，中共中央宣传部长陆定一在南京召开的民办农业中学座谈会上号召动员群众的力量办各种职业中学，特别是创办农业中学，这是自建国以来官方首次提倡职业教育。随后在“大跃进”和人民公社化的高潮中，几乎乡乡都办了农校，办学主体及形式多样，招收本地小学毕业生和青年农民入学，兼学政治、文化和生产知识，开展农牧、林果、养殖以及农副产品加工等多类教学，教育与生产劳动密切结合。到1965年，全国有农业中学 5.4万所，学生316.7万人，学历层次基本上都是初中程度。

度过“三年困难时期”之后，城市职业教育的发展也开始起步。1963年3月，中共中央在《关于讨论试行全日制中小学工作条例草案和对当前中小学教育工作几个问题的指示》中强调要认真贯彻普通教育与职业教育、技术教育并举的方针。同年5月，教育部长杨秀峰在教育部和劳动部在京联合召开的城市职业教育座谈会上指出，在中等教育事业中要对普通教育与职业教育进行全面合理的安排；在职业教育中，要全面合理地安排培养技术人才与实施一般劳动就业训练两个方面；应把职业教育作为我国学制中的一个重要组成部分，“逐步建立起完备的职业教育体系”；有必要将现有的普通中学主要是初级中学调整一部分为实施劳动就业训练的各类职业学校。10月，周恩来总理根据汇报，召集有关部委负责人讨论中小学教育和职业教育问题，指出光有普通中小学教育而没有职业教育是不行的，强调“职业教育十分重要，必须努力办好”。[1]此后，各种职业学校发展很快，到1965年，全国有职业学校近7 300所，在校生54万多人，绝大多数是初中程度学历。

总的看，1958—1965年是我国职业教育的一个良好发展时期，原有的中专、技校有了进一步发展，1965年全国有中专1 265所(含中师 394所)，在校生54.7万人(含中师15.5万人)；有技校 400所，在校生18.3万人。职业中学(包括农业中学)从无到有，发展到 61 626所，在校生 443.3万人。三者已占到当时中学在校生总数的34.8%。在行政管理方面，通过逐步磨合与协调，1964年政府将技工学校的综合管理工作由劳动部划归教育部(但地方劳动部门自办的技校仍由劳动部门直接领导)，中专教育司由高教部划归教育部，并将职业教育司合并入内。此时已有建立职业和技术教育体系的端倪。这时的职业学校定位偏低——初中程度，实施一般劳动就业训练性质，这固然符合当时实际需要，且体现职业教育促进就业的重要价值，但也为随后而来的打击埋下了伏笔。

(三)“文化大革命”对职业教育的摧残

1966年“文化大革命”爆发后，“文革”前“十七年”的教育被定性为受“资产阶级黑线专政”而遭否定，其主要原因之一是“歧视工农群众、剥夺他们受完全教育的机会”，而不能与普通教育同样升学的职业教育被批判为资产阶级“双轨制”教育体制的翻版。“文革”前期的社会大动乱，更使得学校教育基本上处于瘫痪状态。据各省的综合统计，“文革”前的中专至1971年已有45%以上的学校停办，“文革”前的400所技校至1971年只剩下39所，城市职业学校则几乎全部停办。由于生产和经济秩序被打乱，使得城镇劳动就业无法正常开展，上山下乡就成为缓解就业压力的主要手段，除少数按政策允许留城就业或能自谋出路以外，中学毕业生一律上山下乡，农村学生则回乡参加劳动，在这种情况下，进行专门的职业教育也缺乏现实条件。

1970年以后高等学校陆续恢复招生，采取从工作两年以上实践经验、文化程度相当于初中毕业的工农兵及知识青年中推荐录取的办法，中专和技校也采取类似大专院校录取“工农兵学员”的招生办法。到1976年，全国中专1 461所，比1965年增长68%；技校1 267所，是1965年的3.17倍。而在校生人数，中专为38.6万人，比1965年还少 0.6万人；技校为22.1万人，仅是1965年的 1.8倍。学校规模大大缩小，显然是因办学条件不良所致。至于职业学校和农业学校，基本上已改为普通中小学。

“文革”后期中等教育特别是高中教育快速发展，也是为了延缓就业压力以及尽量减少低龄的初中毕业生上山下乡。到1976年，全国中学在校生5 836.5万人，其中高中生1 483.6万人，比1965年增加了10倍，而当时尚属实施专业教育的大学、中专和技校学生总数只有125.5万人，与中学在校生的比率为1∶46.5，与高中在校生的比率为1∶11.8。这意味着全国90%-95%以上的中学生在校期间未能受到职(专)业训练。另一方面，技术人员和技工队伍得不到正常补充，全民所有制工业系统中技术人员占职工总数的比重，由1965年的4.1%，下降为1975年的2.9%。1980年统计，全国9 600万职工当中，受过系统专业教育的只有525万人。可见“文革”造成的损害不仅是少培养了数百万高、中级专门人才，更是让劳动力素质全面下降的恶果影响到此后多年。

二、新时期职业教育异军突起

1976年10月粉碎“四人帮”后，开始拨乱反正，各级各类教育逐步走向正轨。国民经济的恢复和发展对各行各业专门人才的需求日见迫切。“文革”期间片面发展普通高中，造成中等教育结构严重失调，在毕业生不能直接升学而且普遍上山下乡的情况下，矛盾尚能被掩盖住。1977年底，高等学校招生考试恢复，随后上山下乡运动终止，绝大多数知青陆续返城，于是升学和就业的问题尖锐地凸显出来。尽管教育部门尽力挖潜扩大招生，中专技校也通过高考招生，但最初两届高考的录取率还不到5%，形成“千军万马过独木桥”的尴尬局面，使绝大部分人无缘升学又缺乏一技之长，对社会和个人都极其不利。长期以来，广大农村一直发挥着储备城镇待业人员的“蓄水池”作用，“文革”结束后，特别是农村经济体制改革导致生产劳动制度和方式的剧变，使有组织地安置城镇人员到农村无论是主观上还是客观上都难以再行得通。这在共和国历史上尚属首次遇到的新问题，即城镇必须自行开展全面的就业及再就业工程，农村也出现了不曾有过的就业、立业问题，以往的从业体制已无法维持下去，教育体制的改革也势在必行。

(一)中等教育结构改革

1978年 4月，邓小平同志在全国教育工作会议上强调“应该考虑各级各类教育发展的比例，特别是扩大农业中学、各种中等专业学校、技工学校的比例”，[2]率先提出了改革中等教育结构的问题。党的十一届三中全会以后，改革之风吹遍华夏大地。1980年10月，国务院批转教育部、国家劳动总局《关于中等教育结构改革的报告》，强调改革中等教育的结构、发展职业技术教育是当前亟待解决的问题，指出“中等教育结构改革主要是改革高中阶段的教育，应当实施普通教育和职业、技术教育并举、全日制学校与半工半读、业余学校并举、国家办学与业务部门、厂矿企业、人民公社办学并举的方针。”[3]

中等教育结构改革是改革开放后在教育领域的首项重大改革举措(高考恢复应视为“文革”结束后的拨乱反正)，主要措施是将部分普通高中改建为职业高中，同时根据条件新建一些职业学校。中央和地方财政部门追加拨发职教补助费以支持兴办职业学校，1983年仅中央财政一次性下拨给教育部门办理职业教育的补助费即达5 000万元。职业学校再次从无到有，至1985年已发展到8 070所，在校生 229.6万人，相当于当年中专、技校在校生人数之和的1.3倍。同年普通高中在校生 741.1万人，比1978年的1 553.1万人减少了一半多，中等教育结构严重失调的局面得到根本扭转。

作为中等教育结构改革标志产生的职业高中，尽管具体的校名、办学领域及方式有所差异，但其共同之处就是在原来普通中学基础上建立起来的新型职业学校。传统的中专技校属于行业(企业)办学，毕业生全部由办学方分配工作，安置到相应的岗位，而职业高中隶属于教育行政部门，毕业生不包分配，与用人单位双向选择，这可以说是职业高中与中专技校最突出的区别。不包分配使毕业生出路成为职业高中办学的生命线，有出路才能设置相应专业，才能吸引生源，才能稳定教学，才能获得经费投入。因为毕业生的出路既要取决于社会需求，也要取决于自身质量，职业高中的专业设置、培养目标和规格都是高度实用型的。于是，职业高中按照对应的职业乃至岗位需求来开发课程，开展教学，同时加强了与企业及社会各方的密切沟通合作，创造出各种新颖的办学形式和教学模式，真正体现了就业导向的职业教育特色，成为探索其改革发展的先驱。

经历了一个磨合过程后，中等专业学校和技工学校此时正式被纳入职业技术教育体系。中专原本与高教的关系更密切一些，“文革”结束后多数中专招收高中毕业生(1981年超过85%)，其层次实际上与大专持平，相当一批中专陆续升格为大专，致使中专的性质一度含混不清。1980年全国中专教育工作会议上，有人提出中专和大专均属高中后教育，可称为不完全高等教育；有人提出中专和大专是同一层次不同规格，会议纪要指出“中专高年级与大学低年级交叉，是介乎高中与大学之间的一种学校”，意思都是要向高教靠拢。但是中专毕竟只能定位于中等教育层次，否则就不成其为中专了。1982年 8月，教育部将中等专业教育司改为职业技术教育司，综合管理中专、职业学校和农业学校。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出发展职业技术教育要“发挥中等专业学校的骨干作用”，正式确定了中专在中等职教中的地位。此后中专招生逐步回归到招收初中毕业生。技校与职业培训均属于劳动部门宏观管理，故归并到职教体系是自然之举。到1985年，三类中等职业学校学生已占到高中阶段学生总数的35.2%，中等教育结构渐趋合理。

(二)“大力发展职业技术教育”成为党中央的方针

1985年5月发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》，将调整中等教育结构、大力发展职业技术教育作为我国教育体制改革的一个重点。使用“职业技术教育”的概念，实际上是将新兴的职业教育与一直沿用的技术教育合二为一。

《决定》立足于社会主义现代化建设的需要，指出：“社会主义现代化建设不仅需要高级科学技术专家，而且迫切需要千百万受过良好职业技术教育的中、初级技术人员、管理人员、技工和其他受过良好职业培训的城乡劳动者。没有这样一支劳动技术大军，先进的科学技术和先进的设备就不能成为现实的社会生产力。”

《决定》指出，职业技术教育是当前我国整个教育事业最薄弱的环节，其局面没有打开的原因，“在于长期以来对就业者的政治、文化、技术缺乏应有的要求，在于历史遗留的鄙薄职业技术教育的陈腐观念根深蒂固”，为此一定要采取切实有效的措施，改变这种状况，力争职业技术教育有一个大的发展。当前应“以中等职业技术教育为重点，同时积极发展高等职业技术院校”。

《决定》提出建立职业教育体系的方针，即“从初级到高级，行业配套，结构合理，又能与普通教育相互沟通”，并将职业教育在国民教育体系中的定位归于“分流”：青少年从中学阶段开始分流，初中毕业生一部分升入普通高中，一部分接受高中阶段的职业技术教育；高中毕业生一部分升入普通大学，一部分接受高等职业技术教育。凡是没有升入普通高中、普通大学和职业技术学校的毕业生，可以经过短期职业技术培训再实现就业。“分流”的定位力图从机制上扭转“千军万马过独木桥”的局面，使人才培养多元化和多途化。

《决定》提出发展职业教育的主要措施，一是更新观念，要求树立劳动就业必须有一定的政治、文化和技能准备的观念；二是在改革教育体制的同时改革有关的劳动人事制度，实行“先培训后就业”的原则和持证上岗的制度。今后各单位招工，必须首先从各种职业技术学校毕业生中优先录取。一切从业人员，尤其是专业技术性较强行业的从业人员，都要像汽车司机那样必须取得考核合格证书才能走上工作岗位。这些规定开辟了教育与就业良好对接的全新局面，抓住了职业教育得以开展的关键性配套措施。

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》，是新时期指导我国职业教育创建和发展的纲领性文件，即使是30多年后的今天，回顾它的各项规定和举措，仍然具有鲜明的现实意义。

(三)中等职业教育的发展高潮

20世纪80-90年代，中等职业教育保持着良好的发展势头，不仅体现为办学规模的持续扩大，而且体现为占高中阶段教育的比重(即所谓“职普比”)的不断提升，这正是体现中等教育结构的要素。《中共中央关于教育体制改革的决定》首次将“职普比”作为工作目标，要求力争在五年左右，使大多数地区的各类高中阶段的职业技术学校招生数相当于普通高中的招生数。随着中等职业学校招生人数逐年稳步上升和普通高中招生人数继续下降，到1991年，全国中职学校的招生数首次超过普通高中，达到了预期目标。1991年10月《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》是建国以来中央政府首次专门针对职业教育发布的指导文件。该决定将发展职业技术教育定位为“实现社会主义现代化的一项具有战略意义的基础建设”。到1993年，高中阶段招生的“职普比”达到最高峰值，为1.38 ∶1，亦即中等职校招生占整个高中阶段招生总数的58.1%。1993年2月，中共中央、国务院印发了《中国教育改革和发展纲要》，要求到2000年，各类中等职业学校年招生数和在校生数占高中阶段学生数的比例，全国平均保持在60%左右，普及高中阶段教育的城市可以达到70%。在这种自上而下的乐观预期以及诸多有利政策推动下，中等职业教育的规模继续扩展，到1996年，高中阶段在校生的“职普比”达到最高峰值，为1.31 ∶1，即中职在校生占高中阶段总数的56.8%。但随着普通高中招生数迅猛回升，超过中职招生增幅，导致职普比的下降。

表2 1985—1997年高中阶段招生数量变化

(四)高等职业教育的构建

清末学制中曾有高等实业学堂的设置，民国建立后改为专科学校，无论是在行政管理、学制体系还是办学理念上，专科都没有归属职业教育的意念。直到20世纪80年代初，随着中等职业教育的兴起，在高等教育领域也产生了回应。由于经济恢复和发展对人才的需求剧增，而当时普通高校毕业生数量有限，地方和基层的一般单位很难分配到大学毕业生。为了发掘潜力扩大高等教育，国家鼓励地方投入，举办专科层次的高等学校，短期职业大学就是为补充地方所需人才尤其是应用型人才而产生的。以1980年建立的南京金陵职业大学为先，当时有13所短期职业大学被批准建立。短期职业大学都是地方举办，招收自费生，学制2至3年，毕业后不包分配，由用人单位择优录用，性质类似于职业高中，因此它的专业设置和教学内容同样重视应用性、针对性及适应性，像金陵职业大学的园林绿化专业、广州大学的酒店管理专业、天津职业大学的眼镜专业、北京联合大学的商品检验专业等，都是以往普通高校所没有的。职业大学为地方培养了急需的应用人才，用人单位评价职业大学毕业生是“要得到，用得上，留得住”。到1985年，职业大学已发展到128所。

1995年10月，教育部《关于推动职业大学改革与建设的意见》指出，职业大学是我国高等教育的一种办学形式，是高等职业教育的重要组成部分。职业大学直接面向地方经济建设，面向基层，面向中小企业和乡镇企业，担负为地方经济建设和社会发展培养高级(部分中级)实用技术和管理人才的任务。该《意见》强调要密切围绕培养应用型人才的特点，深化教学领域的改革，“要从职业分析入手，根据一定的职业岗位(群)所需的知识能力结构，并兼顾长远需要”来确定培养目标和设置专业，教学要以能力培养为中心，这些也都是后来开展高等职业教育所沿袭的基本举措。

职业大学和职业高中类似，也是新时期异军突起的一种职业教育办学类型。如果说职业高中的出现为中等职业教育打下了坚实的基础，那么职业大学的出现就是高等职业教育的奠基者，二者都对中国职业教育发展作出了开拓性贡献。职业高中与中专技校并列，成为中职三种类型之一，而职业大学由于先天基础薄弱，且多是社会力量办学，国家教育行政部门承认学历的只是少数，导致社会认同度缺乏，其发展难度很大，高等职业教育体制尚需统筹构建。

在1996年6月全国职业教育工作会议上，李岚清副总理在讲话中指出，发展高等职业教育不能刮“新建”风，主要应利用现有教育资源。职业大学、高等专科学校和部分独立设置的成人高校要通过改革、改组、改制措施，办出高等职业教育特色，可以批准具备条件的中专进行高等职业教育，名称逐步规范为“职业技术学院”，这就是被概括为“三改一补”的办理高等职业教育的办法。实际上，原来的专科学校大多数都已升格为本科，而职业大学具备高职办学标准及条件的又不多，所以大多数高职院校是由中专升格或者与成人高校合并而成的。

(五)职业教育的法规建设

随着职业教育的高速发展，仅靠即时性的政策措施来予以支撑已不能适应现实需要，相关法规的制定势在必行。1985年《河北省发展职业教育暂行条例》是第一部由省级人民代表大会颁行的职业教育地方性法规，此后，全国多数省、自治区、直辖市都出台了类似性质的规定。

1994年7月，《中华人民共和国劳动法》颁布，其中第8章为“职业培训”，规定：“国家通过各种途径，采取各种措施，发展职业培训事业，开发劳动者的职业技能，提高劳动者素质，增强劳动者的就业能力和工作能力。”1995年3月，《中华人民共和国教育法》颁布，该法第19条规定“国家实行职业教育制度”，明确了“职业教育”的法定称谓，要求“各级人民政府、有关行政部门以及企事业单位应当采取措施，发展并保证公民接受职业学校教育或者各种形式的职业培训”。这样就迫切需要有专门的职教法来落实二法的有关规定，全面具体地规范职教行为。

1996年5月15日，第8届人大常委会第19次会议审议通过了《中华人民共和国职业教育法》，并于当年9月1日起正式施行。《职业教育法》明确了职业教育的法定范围为“各级各类职业学校教育和各种形式的职业培训”，职业教育的任务是“贯彻国家教育方针，对受教育者进行思想政治教育和职业道德教育，传授职业知识，培养职业技能，进行职业指导，全面提高受教育者的素质”。建立职业教育体系的方针是“以初中后为重点的不同阶段的教育分流，建立、健全职业学校教育与职业培训并举，并与其他教育相互沟通”。如当时的教育部职教司杨金土司长所言：“这部法律的颁布是社会认识职业教育达到一定高度的标志，也是我国职业教育发展到一定程度的结果。”[4]《职业教育法》的诞生标志着我国职业教育进入了有法可依、依法治教的新时期。

三、新世纪职业教育发展战略地位的确立及面临的新形势

中国职业教育在改革开放的大潮中异军突起，经过近20年的发展，已占有了后义务教育阶段的“半壁江山”。但是从小学到中学到大学历来是教育链上的主线，职业教育只是从主线伸出的旁枝，按《职业教育法》的定性，它是不同阶段的(普通)教育的“分流”。然而就受教育者而言，在社会地位、待遇仍维持传统格局时，其基本走向自然是追求在“主流”中的上进，接受职业教育的大多数人可以说是从“主流”被淘汰或自我淘汰而“分流”的。这种分流当然比过去“千军万马挤独木桥”要好，但只是从干流中分流出来，必然受干流流量控制，有此消彼长、此长彼消的关系。

当高等教育处于精英教育时期，高校招生规模有限，自然要控制高中规模，此时又处于人口增长高峰段的初中毕业生逐年俱增，从而为中等职业教育提供了良好的发展空间，一方面中职总体生源保证了较高的水平，且“职普比”在20世纪80年代到90年代前期得以持续扩大。另一方面中职招生占的比例过大，也就不是分流，而是夺取干流了。例如北京市中职招生一度占到高中阶段招生的近70%，也就是说，北京的初中毕业生只有30%能够进入普通高中，激烈的升学竞争由高考下移到中考。初中毕业生毕竟年龄较小，学习潜力未见得都充分发挥出来，考试成绩波动的偶然性也大。分流过大，会剥夺许多本来有潜力的学生进大学学习的机会，这显然是一个必须重视的社会问题。

(一)高校扩招对职业教育的影响

到了20世纪末，随着社会经济发展和人民生活水平的提高，特别是新生代独生子女进入上大学的年龄，民众接受高等教育的期盼飙升，从1999年起，高等学校大幅度扩大招生规模。全国普通高校招生，1998年为108万人，2001年增加到268万人，三年间扩大两倍半。高校扩招导致普通高中必然随之扩展，1998年招生359.2万人，2001年招生557.9万人，增加了55.2%，但仍赶不上高校扩招的速度，结果是高中升学率也大大提高。1990年高中毕业生升学率为27.3%，2000年达到73.2%。显然，更多的初中毕业生选择进普通高中就读。

主流的扩张必然导致分流的萎缩，中等职业学校招生数随之下降，从1998年的408.9万人减少到2000年的333.4万人，两年间下降了19个百分点。①中职学生数量滑坡的同时，质量也大不如前。普通高中的扩招，录取了原来只能进入中职的那部分较好的生源，中职于是降格以求。在很多地方，中职招生采取注册(登记)入学的方式，已无录取分数线可言。生源质量下降增加了中职教育教学的难度，甚至要用很大的精力来维持基本的教学秩序，又如何保证教学质量呢？

党和国家领导人对发展职业教育的问题是有洞察的。1999年，江泽民总书记在第三次全国教育工作会议上的讲话强调了职业教育在我国经济和社会发展中的重要作用，指出“中等职业技术教育虽然有了发展，但总体来说，还刚刚开始做。各地各部门要狠狠抓它十年、二十年，必会大见成效”。2002年7月，全国职业教育工作会议在北京召开。朱镕基总理要求必须把职业教育摆在更加重要的位置，作为实施“科教兴国”的大事来抓。通过这次会议发布的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》，明确了“十五”期间职业教育改革和发展的目标，即为初、高中毕业生和城乡新增劳动者、下岗失业人员、农村劳动者及其他社会成员提供多种形式、多种层次和职业学校教育和职业培训。要建立起适应社会主义市场经济体制，与市场需求和劳动就业紧密结合，结构合理、灵活开放、特色鲜明、自主发展的现代职业教育体系。要以中等职业教育为重点，保持和普通高中的比例大体相当，扩大高等职业教育的规模。

2002年起中等职业教育全面回升，在校生重新超过千万，2003年接近历史最高水平，2004年剧增13.6%，2005年又增加了近百万人，达到1 600万。中等职业教育在经历了一时风雨洗礼后，又迎来了晴空。

表3 1998—2007年高中阶段招生数量变化

与中职的曲折遭遇不同，高教的跨越式扩展则给高等职业教育迎来了大好的发展良机。按原国家教委、经贸委和劳动部1998年《关于实施职业教育法加快发展职业教育的若干意见》，国家每年新增的高校招生计划指标，应主要用于发展高等职业学校教育。2000年初，国务院把设立高等职业技术教育院校的权力下放到省级人民政府，开始了职业技术学院数量和规模大发展时期。独立设置的高职，2000年是184所，2001年是386所，一年就翻了1倍多；2003年增至908所，三年间扩大3.3倍。到2007年，独立设置的高职院校有1 168所，普通专科高职招生283万人，占到本专科招生总数的50.7%，在校生861万人，占到本专科在校生的45.6%(本科是4个年级，而专科是3个年级)，成为名副其实的“半壁江山”，②全国90%以上的地市至少有一所高职院校。

(二)职业教育作为教育发展战略重点地位的确立

2005年11月，国务院再次召开全国职业教育工作会议。温家宝总理在会上指出：“大力发展职业教育，是推进我国工业化、现代化的迫切需要，是促进社会就业和解决‘三农’问题的重要途径，也是完善现代国民教育体系的必然要求。”更加全面地概括了职业教育的重要作用。这次会议发布的《国务院关于大力发展职业教育的决定》，第一个大标题就是：“落实科学发展观，把发展职业教育作为经济社会发展的重要基础和教育工作的战略重点。”从教育整体发展战略的高度确定职业教育发展的重点地位，这个定位在中国历史上还是首次。2007年，胡锦涛总书记概括当前中国教育三大战略要点：“普及和巩固义务教育，大力发展职业教育，提高高等教育质量。”[5]其中只有职业教育是强调“发展”，意味着职业教育已不再有意无意被贬为教育领域的“配角”，而是实实在在地成为“三足鼎立”的一个基本支柱了。

新世纪对教育的定位也体现得更为务实。长期以来的观念是将教育视为上层建筑，一直是与文化归在一起构成文教事业，改革开放后更注重教育促进经济建设的功能，强调科教兴国，二者共同之处都是立足于国家经济、文化事业的发展需要。自2007年党的十七大报告开始，教育不再归入文化建设的领域，而是置于“加快推进以改善民生为重点的社会建设”标题之下，体现了定位视角从“国计”到“民生”的转变。③而党和政府历来强调“就业是民生之本”，职业教育也就顺理成章地成为教育发展战略的重中之重。

2006年起，我国初中毕业生人数增长越过顶点，开始下降，普通高中招生人数，自1993年以来首次有所减少，中职招生则保持每年近百万人的增率。2007年提前3年实现了国务院《决定》要求中等职业教育招生规模达到800万人、与普通高中招生规模大体相当的目标。2010年的统计数字是870.2万，招生数达到顶峰。但是也要看到，这几年中职的规模发展实际上主要借助初中毕业生升学率逐年提升，从2000年之前不到50%，到2010年的87.5%。由于中职大体上只能是招收高中未录取的生源，也就意味着中职扩招生源基本上是以往升不了学的初中毕业生。2010年我国已经基本实现普及高中阶段教育的战略目标，中职只能与普通高中分享有限生源，而且竞争劣势明显，中职如何维持和发展？已成为教育界越来越关注的问题。

新世纪高等教育发展一直保持强劲态势，实现了由精英型到大众型的本质转变，并正在迅速向普及型迈进，高等职业教育在其中发挥了显著作用。继省市级获得自行开办高职的权限后进一步开放了地市级的办学权限，高职数量继续增加。截止到2014年，全国独立设置的高职1 327所，在校生1 006万人，与2007年相比，学校数增加了13.6%，在校生数增加了17.0%。高职院校自归属国家职业教育行政部门统筹管理后，在办出自身特色方面也大有提升，包括大力推进高职专业建设和课程开发，积极倡导中高职衔接的发展战略，促进现代职业教育体系建设，打造出一大批各级各类的示范性高职院校，在培养社会需要的技术技能型人才方面创造了突出的成就，为高等职业教育摆脱低层次高等教育的成见，而成为高教领域不可替代的重要组成部分奠定了良好基础。

(三)新时代职业教育发展的新篇章

自党的十八大召开以来，职业教育的重要战略地位得到党和政府的高度重视和举国上下的高度认同。2014年全国职业教育工作会议，习近平总书记作了重要指示：“职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，是广大青年打开通往成功成才大门的重要途径，肩负着培养多样化人才、传承技术技能、促进就业创业的重要职责，必须高度重视、加快发展。”“要求各级党委和政府要把加快发展现代职业教育摆在更加突出的位置，更好支持和帮助职业教育发展。”[6]国务院发布了《关于加快发展现代职业教育的决定》，要求坚持以立德树人为根本，以服务发展为宗旨，以促进就业为导向，适应技术进步和生产方式变革以及社会公共服务的需要，培养数以亿计的高素质劳动者和技术技能人才。从发展规模看，中职仍处于逐年削减的趋势，2018年招生557万人，比2014年减少10%；在校生1 555万人，比2014年减少13%，职普比已跌破40%。高职则保持稳健增长，2018年招生368.8万人，在校生数1 133.7万人，比2014年增率分别为9.1%和12.6%，由于本科招生的增率更大，高职招生和在校生数占普通本专科的比率分别为46.6%和40.0%。

表4 2014—2018年全国职业学校校数、招生数和在校生数统计

2019年1月，国务院发布《国家职业教育改革实施方案》，指出：“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位。”要求经过5-10年左右时间，实现职业教育由追求规模扩张向提高质量转变，由参照普通教育办学模式向企业社会参与、专业特色鲜明的类型教育转变。这是对新时代职业教育性质及办学特色的新的定位，具有深远的理论意义和现实指导作用。在规模发展方面，该方案继续要求保持高中阶段职普比大体相当，并扩大中职的培养对象，“积极招收初高中毕业未升学学生、退役军人、退役运动员、下岗职工、返乡农民工等接受中等职业教育；服务乡村振兴战略，为广大农村培养以新型职业农民为主体的农村实用人才”。高职院校的任务主要是培养服务区域发展的高素质技术技能人才，使城乡新增劳动力更多接受高等教育。2019年“两会”政府工作报告提出要改革完善高职院校考试招生办法，鼓励更多应届高中毕业生和退役军人、下岗职工、农民工等报考，今年大规模扩招100万人。这相当于过去5年高职招生达到的增量，比2018年扩招27.1%，因此拓展招生对象是必然之举，教育部等6部门为此发布了《高职扩招专项工作实施方案》。高职教育不仅面临空前的大规模发展，而且办学也将显著趋向多元化。中职也有同样的拓展培养对象的任务，而且由于取消了中职学生升学的比例限制，也会导致办学方向的调整，这将是新时代我国职业教育改革发展的重大机遇。

注释：

①此时大批中专升格也是中职招生减少的一个原因，全国中专校数，2000年比1999年减少316所，2001年比2000年又减少386所。其中有并校撤校造成的，但基本趋向是升格，包括通过并校的升格。

②此时大多数本科院校也积极办高职，如2003年有612所(占本科院校总数的95%)，但此后多有退出，重点大学基本停办。

③党的十七大和十八大报告都明确指出“就业是民生之本”，党的十九大报告更是强调“就业是最大的民生”。