新时代社区治理的现状、困境与策略优化研究——基于苏北地区的调查分析

文 / 朱凌云 张元

一、引言

城乡社区是社会治理的基本单元。城乡社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实，事关居民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定。党的十八大首次将“社区治理”写入党的纲领性文献，十九大又明确提出:“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”“加强社区治理体系建设, 推动社会治理重心向基层下移, 发挥社会组织作用, 实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”为此，国家最近先后出台了一系列实施意见和典型案例，鼓励城乡社区积极创新治理实践，总结推广先进治理经验，夯实基层民主政权基石。

二、苏北地区连云港“一委三会”治理经验

连云港市在探索城乡社区治理中敢为人先，在城乡社区治理结构的创新、权力的监督与制衡建设、居民参政意识与能力的提升、党群、干群关系的改善以及社区服务能力和水平的提升等方面都做了有益的探索，形成了具有典型示范的“一委三会”经验。

（一）“一委三会”治理模式的由来与发展

江苏省连云港市海州区，是连云港市主城区，截至2018年12月31日，海州区行政区域面积701平方公里，辖4个镇、11个街道、1个省级开发区、1个国营岗埠农场，共有79个村、100个社区，户籍人口73万，常住人口83万。2008年以来，海州区政府就借鉴权力制衡理论，不断创新实践村级决策权、执行权、监督权分离的方案，探索出村委会、村民议事会、监事会“村权三分、三会自治”的治理模式，并在此基础上形成党委领导下的“一委三会”工作法， 2017年4月在海州区全面推广。

三会村治模式流程图（图1）

一委三会模式图（图2）

（二）“一委三会”治理的成效和经验

一是重构基层政权的组织框架和权力结构。设立社区议事会、监事会，会同原有的居民委员会，构架出“三会”框架，在社区事务管理中分别行使决策权、监督权和执行权，从而形成“党委领导、议事会决策、居委会办事、监事会监督”的“一核多元”社区治理新格局。二是强化治理过程中的工作流程和监督考核制度建设。海州区制定推广党委领导下的“三会”权力运行和相互制衡的规章制度，形成全区具有规范性的统一工作法，并把工作绩效列入社区治理目标考核系统，强化责任追究。工作法的推广有效地解决了基层治理的扯皮、涣散和腐败等现象，形成了权责分明的社区治理新模式。三是打造了“多元共治”下的居民参政机制和利益协调机制。“一委三会”工作法从实践效果上看强化了基层党组织的领导核心地位, 发挥了党员群众的主体作用,开创了党组织领导有力、自治组织充满活力、“两委”班子齐心协力、党员群众群策群力的城乡社区民主自治新局面。但随着经济社会的快速发展和城乡社区治理社会化、体系化和智能化的发展需求，“一委三会”治理实践的局限性愈发明显，出现了一些带有普遍性的治理难题。

三、社区治理实践的普遍性困境分析

（一）“多元共治”的制度体系建构问题

党的十九大提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”确立了社会治理“多元共治”的共识。但共识并不代表我国社区治理的实践真正实现了“多元共治”。一方面国家与社区在宏观层面上的制度体系和微观上层面的治理机制还未有效健全。这使得实践中传统行政化管理惯性影响依然存在，压缩了社会主体参与治理的空间和效能；也使得社区自主创新模式推广的效能化和普及度受限。另一方面良好的“乡规民约”“民风民俗”等德治传统以及当下“互联网+”技术要素参与社区治理的制度路径也未能有效衔接，社区综合治理的体系化建设还不到位。

社区是基层自治和多元交互共治功能的整合界面，如何用完善的制度来打造社区治理“多元一体”的权责关系与协调机制，是新时代中国特色社区治理的重要实践问题。有效的制度供给不仅提供了“多元共治”权力的合法性来源，而且也规范了外在的行为秩序和社会秩序，尤其是在社会动员、政治整合、资源汲取、利益分配、关系协调、国家稳定等方面,制度所发挥的功能不可替代。因此要把制度体系建设摆在突出位置，形成用制度管人、管事、管权的良好治理局面。

（二）“多元共治”的权责机制建设问题

“多元共治”的另一个实践难题就是如何在实践中协调好多元利益主体之间的权力关系。政治学家认为, 在人类社会发展的任何阶段, 权力始终是社会中的稀缺资源。实践也表明, 社区治理主体之间的关系不仅复杂多样，而且或多或少地存在着权力博弈的现象，而非协调的合作关系。例如“统权负责与分权自治”的体制机制衔接不到位使得“一委三会”存在着权力博弈的现象。基层党委的领导权来源《党章》中的规定，而《村民组织法》又规定了村民自治权的合法依据。这种复杂的权力结构在缺乏边界划分和权责清单的情况下，在原有体制的行政惯性和心理影响下，社区党委实质上掌握了社区事务的主导权，“三会”的职能就会受限。甚至出现被“架空”、有职无权等问题。由此可见,多元主体参与社区治理首先需要通过制度解决权力合法性问题，进而进一步进行“放管服”改革，赋权多元主体，最终聚力善治目标的实现。

（三）“多元共治”中社会组织的建设问题

社区治理中普遍存在着社会组织发展不够充分、组织结构不健全、社会服务能力较弱、群众参治积极性不高等问题。社会力量参与社区治理，不仅可以有效弥补政府与市场失灵带来的困境，而且也能促进社区生态的和谐共生。如何有效地组织动员社区普通居民、各类人才、组织和资源积极参与社区治理，在良性互动的基础上形成利益共同体？这是一个不得不面对和解决的难题。首先是要解决各类社会服务组织和服务平台少的问题。以连云港为例，目前登记在册的有4300多家，而具有社会活力的不到1/3，专业社工机构只有21家，社会工作师268人，助理社工师427人，社区治理资金投入只有300多万，且社会服务覆盖面小，项目持续性较低。其次是要解决如何聚合各方力量来满足社区居民公共服务产品的有效供给问题。打造有偿与公益于一体的社区利益（生活）共同体来解决此类问题将会是社区实现“多元共治”的一个突破口。

（四）“多元共治”的技术环境建设问题

大数据、云计算和互联网时代的基层治理需要解决：如何建构和完善技术赋权下的技术生态环境，以适应全民共建共治共享的精准精细化服务需求？诸如如何解决居民参与社会治理的技术鸿沟问题？如何有制定社区精准精细化服务的工作、服务清单？如何搭建网格化信息综合治理服务平台，建设智慧社区，以应对社区服务信息化、便捷化、民主化的群众诉求？总之，建构和“互联网+”“功能型+”“网格化+”社区治理场景下的治理技术生态环境，是黏合全民共建共治共享利益共同体建设的有效路径选择，是当下城乡社区的又一新课题。

（五）“多元共治”中的党组织建设问题

大量的治理实践证明，基层党组织组织健不健全、有没有活力、党建工作认不认真、工作到不到位直接关系到社区治理成效的好坏。而事实是部分社区尤其是农村党组织存在着的软、懒、散、弱现象比较突出，党建工作流于形式。如何发挥“多元共治”中基层党建的引领作用是当前社区发展中的核心问题。

四、社区治理的策略优化研究

（一）健全社区治理的规章制度建设

要遵循“权力下放、资金下拨、服务下沉”“权随责走、费随事转”的原则，厘清基层政府和自治组织的权责边界和事项清单。完善各项制度条例章程立法，促使各项权力使用能够“有法可依”。建议：一是国家层面制定《基层政权法》或先行制定《城乡社区治理组织章程》等地方性法规，明确社区治理理念、权责划分、事项清单和组织程序等内容，规范行政决策和执行行为，有效解决实践中的不作为、行政越权、相互推诿等问题。二是要在组织程序上规范代表选拔、议题审查和会前公示制度，对有争议的重大事项，还需要通过专家配议、第三方评估、利益攸关方协调等方式慎重决策，以公开公正透明原则夯实开展协商共治的基础。三是要通过加强培训、考核、监督问责机制建设，强化政策落地的实效：（1）以党校为培训平台，对社区各类人员进行“开民智、促推广”的常态培训和案例分享，以便示范工作流程和传授案例经验，扩大民主政治的治理基础。（2）加强对社区政府“岗责—执行—考评—奖惩”四大流程的监管，建立起科学严格的监督问责机制。只有唯此才能取信于百姓，才能有效地动员老百姓参与到共建共治共享的社区治理中来。

（二）规范社会治理协同体系和机制建设

打造共建共治共享的社区治理大格局要以利益表达、民主协商、合作共治为导向并建立相应的工作与协同机制。建议：一是聚焦治理中的居民参与能力、服务供给能力、文化引领能力、依法办事能力、矛盾预防化解能力、信息化应用六大能力建设。二是完善利益表达机制和民主议事规则建设。借鉴一事一议、居民说事等经典案例，完善居民的利益诉求表达机制和议事议程与决策程序，提升居民参与社区治理的积极性和获得感。三要建立通畅的行政协调机制。借鉴北京社区“街道吹哨、部门报道”的治理经验，成立“社区事务应答中心”，提升城乡基层社区与各级行政主管部门的协同治理效率，理顺主客体权责，加强行政执法能力和监督考核力度。四是完善各种应急安全保障机制：突发事件监测预警机制、社会风险评估机制、紧急救济救助机制、社会矛盾预防化解机制等建设，提高社区治理的治理能力和水平。五是探索建立法治、德治、自治的综合施策治理体系。“构建以市场为导向、企业为主体、产学研相结合、集聚创新要素的高新技术创新体系，推动政府、企业、高校、科研院所等联合建立产业技术联盟、技术研发中心、技术研究院等高新技术创新组织，为苏北地区的政府职能转变、经济社会发展和产业转型升级提供一种强力而有效的人才和技术支撑”。成立由新乡贤、离退休人员、积极分子、小组长（楼长）等各方代表参加的民风议事会、道德评判会、红白理事会、禁毒禁赌会“四会”组织，制定相应的组织章程，以传承传统乡约民俗的教化职责。又如配套建设社区司法工作机制，各社区通过自行聘任、司法援助和大学生社会实践等方式配备司法服务工作者，督促乡司法所工作下沉社区，使社区治理“事前询法”“事后调解息讼”成为工作常态，努力做到“矛盾不上交、小事不出村（社区）”。六是应加快推进社会治理智能化建设，如打造数据驱动、人机协同、跨界融合的网格化智能化治理中心或技术平台，助推城乡治理决策科学化、防控一体化、服务便捷化发展。

（三）培育各类社会组织和力量参与基层治理

政府要通过政策鼓励、公益投资、政府购买服务等方式积极培育社会团体、基金会和社会服务机构，发挥他们在志愿服务、文化体育、慈善救助、社区养老等满足群众不同需求方面的作用。建议：一是要制定准入规则、财政支持、政府帮扶、督促监管等方面的政策，大力培育孵化各类社会组织。二是要督促完善机构内部管理制度建设，规范治理主体行为，提升治理能力和水平。三是盘活以社区党员、社工、志愿者和各类居民为主的服务人才，通过“党员工作室”“志愿服务在线”等形式积极参与社区治理。四是加大政府购买服务的力度，完善购买指导清单、规范购买规则、程序和评估反馈机制，以精准化和高效化的服务赢得民心民意。五是引进社会公益组织和企业资本按照政府主导、社会参与、需求导向、实体运作和资源共建共享原则建设“互联网+治理、大数据+服务、生态系统+品牌、三社联动+众创、商业营运+公益”的服务体系，形成社区生活、利益与发展共同体。

（四）加强“互联网+治理”的软、硬件建设

利用大数据、云计算和互联网技术建构网格化社会治理平台和多样性技术服务平台。建议：一是全面推广网格化治理模式，网格员要强化定岗定责和精细化目标考核机制，网格中心要优化治理要素的协同联动，推动各方治理触角下沉群众，努力做到要事全网联动、琐事一格处理。二是建设“居民政务通APP”，兼容社区调查、发布、反馈、投票四个系统，让民主的诉求通过科技手段得以实现，最大程度保证居民的民主权利。三是全面构建温馨周到的“互联网+”智慧生活系统。建立集成各类便民服务主体的“24小时不下班”“58到家”“实惠APP”等智慧生活服务体系，提供行政、公共、便民、公益、资讯“五位一体”综合型服务，用“互联网+”打通服务群众的“最后一米”。精细精准化服务体系建设可以以信息流带动政务流、资金流、技术流、人才流和物资流，建构智慧社区、智慧农业、电子商务和政务，优化信息资源整合，提升民众的积极主动性，凝聚生活（利益）共同体，使社区真正达到“有人能用、有钱买单、有地活动、有利发展”的社区善治格局。

（五）创新社区治理的新型党建工作机制

建设一支“能干事会干事”的社区党员工作队伍；着力聚焦社区党建“主导力、向心力、凝聚力和整合力”四力建设；依托社区党群服务中心、流动党支部、微党建工作室等多样性的基层党建平台加大党建嵌入式组织动员平台和工作服务机制创新；以党群共建方式建设社区各项治理的群众性有效动员机制、活动平台和运行程序，增强基层党建活力，为创新社区治理提供有效的组织和人才保障。

城乡社区治理各地都做了长时间的、有益的实践和探索，创新性地解决了治理中的权力制衡、权责关系、公众参与和治理成效等一系列难题，但总体来说，治理体系和治理能力现代化水平还不高，需要破解的难题还不少，但随着国家政策的推进和地方实践的不断创新，相信走进新时代的中国社区治理将会拥有一个美好的明天。