政府数字化转型背景下行政执法监管有关问题的思考

文｜ 浙江省行政首脑机关信息中心 王宏宇；浙江省政府办公厅 吴仲铠

一、依托政府数字化转型，行政执法监管实现跨越式变革

（一）从单一部门分散监管向多部门协同监管转变

互联网技术发展的浪潮，各种新业态、新模式、新领域等经济形态的出现，模糊了各监管主体的行为边界，给传统行政执法监管带来了挑战，传统意义上的单一部门监查、专项巡查、重点检查等监管方式越来越难以适应实际需要。依托政府数字化转型，推动跨层级、跨地域、跨部门的综合协同监管，以“一次到位”为目标，形成“部门联合、随机抽查、按标监管”的工作格局，大幅减少多头重复执法监管现象，做到服务零距离、监管不扰民。

（二）从传统粗放型监管向智慧高效型监管转变

当前行政执法监管任务日益繁重，亟待建立新型、综合性行政执法监管机制，改变传统粗放型监管模式。数字化转型背景下，市场监管领域率先推行部门联合“双随机、一公开”监管，社会信用体系进一步完善，逐步将行政处罚等信用信息纳入监管体系，在进一步精简事前审批的同时，推进事后智慧监管、审慎监管，促进实现“事前管标准、事中管检查、事后管处罚、信用管终身”，重构“重审批、轻监管、弱服务”的传统管理模式。

（三）从线下人为监管向线上线下一体化监管转变

传统的人盯人、上门查的监管方式，存在开展次数偏少、对象重复、范围偏小等问题，已经无法适应政府数字化转型的新要求。充分运用大数据、云计算、物联网、视频监控等新技术，线上进行风险预判和处理，线下加强重点行业、重点企业、重点物品的行政执法监管，形成线上线下全方位覆盖、全过程闭环的一体化监管体系，实现监管全程可视化、可留痕、可追溯，大幅提升监管效果。

（四）从盲目低效监管向智能化、精准化监管转变

以往行政执法监管主要是依靠人的经验进行判断，数据量小，随意性强。通过政府数字化转型，汇聚海量监管数据与信息，为各级政府部门执法监管提供统一入口、统一平台，推动监管事项全面覆盖和监管过程全记录，促进监管大数据融合共享，并对汇聚的监管数据进行深度挖掘和关联分析，提升监管过程追溯能力、监管问题监测能力和监管风险预警能力，减少监管的盲目性、随意性，促进实现规范化、精准化、智能化的政府监管。

二、政府数字化转型背景下行政执法监管存在的问题

（一）监管主体权责划分不清尚未完全解决

政府机构改革后执法机构设置和职能作了很大幅度的调整，传统监管体制中存在的政出多门、职能交叉、责任不明、互相推诿等消极现象得到改善，但监管主体权责划分不清、边界模糊问题仍未完全解决。如市场监管机构改革设立市场监管总局，将工商监管、质量监管、食品和药品的监管、价格监管等监管职能归一，实行统一监管、综合执法。但由于原有市场监管机构改革采取从基层开始，鼓励地方因地制宜，造成不同层级、不同职能的新机构在管理模式上差异明显，如某省在县级层面采取工商、质监、食药监“三合一”，而其他一些省份部分基层是工商、质监“二合一”，造成基层部门有些职能还未调整到位、行政主体仍不明晰。

（二）法律法规支撑力度仍显不足

互联网、移动互联网等技术的广泛应用使共享经济、互联网金融等新业态出现，随之也产生了一系列新问题，当前相关法律法规对各种行为规范和问题限定显得支撑力度不足。具体集中在以下几个问题：

一是条款内容上互相冲突，基层部门在开展市场行政执法过程中，面临原有不同部门参照执行的法律法规在条款内容上标准不一致。另外，违法案件触及多个部门，相关法律法规条款内容也偶有互相冲突的情况出现，相关法规内容亟待标准统一。二是适用性问题亟待破解，以城市网约车监管为例，在其行政执法方面存在执法依据不完全适用、执法方式存在差异、执法宽松程度不一、监管模式不适应等问题，导致各地行政执法中适用法律错误现象时有发生。三是上位法缺失导致监管缺位，数字金融摆脱了对实体金融设施的依赖，数字化技术的应用促使金融业务界限逐渐模糊，当前分业监管体制已不能适应混业经营发展趋势，加之法律法规存在滞后，造成不同程度的上位法缺失，导致某些领域存在监管法律真空。

（三）监管模式与手段落后于创新

我国各行业监管问题多且关系复杂，传统监管方法和模式主要采取跟进式方式，在互联网经济创新背景下，传统监管模式和手段难以应对层出不穷的“新业态”问题，其主要矛盾集中在：

一是多元共治监管机制仍待建立。如面对各类企业开展国际化投资经营，监管仍以政府审批为主要内容，政府、社会机构、企业、行业多元共治、齐抓共管格局还未形成。二是事中事后监管力度不足。面对互联网金融、城市网约车等新兴经济业态，受制于传统监管定式，对其监管思维和监管方式上的滞后性愈显突出。例如，目前各地方在网约车监管方面大多仍以事前准入监管为主，对其准入后的事中事后监管并未建立有效措施。三是新技术和新手段运用不深。当前“双随机、一公开”市场监管方式，对解决“监管失灵”系列问题提供了有效措施，但在具体行业领域监管中对人工智能、大数据等技术与业务体系的深度融合应用仍显不足。如影子银行就通过一系列金融产品、工具创新来突破既有金融监管体系，谋求监管真空下的最大利润。

（四）监管数据信息不全、不对称

网络购物、共享经济、微商等新业态蓬勃兴起，新增一大批具有鲜明“互联网+”特征的市场主体，其行为数据的采集与管理等措施和机制还未落实，加之部门、地域间的“信息壁垒”使得已采集数据难以集中汇聚，导致监管对象数据信息不全和信息不对称等问题。具体表现在：

一是监管范围信息不明，在互联网经济快速发展的趋势下，网络订餐、同城“跑腿”等大量涌现、快速发展，相应新增市场主体哪些活动、哪些要素、哪些行为应纳入监督范围，尚未形成共识。二是已有监管对象数据尚未全面归集，由于机构分散、各建系统形成的信息壁垒，以及跨地域数据还未共享等现实问题，导致监管对象数据尚未全面归集。三是受限技术应用等造成数据监测不全，如网络借贷中借贷双方通过中介平台完成资金认证、协议签订以及后续一系列的程序，监管部门无法利用现有监管手段监测到资金的流动性情况和最终流向。四是数据融合集成不深，一方面是因为政府各部门监管数据尚未完全共享互通，另一方面是还未实现与社会机构、企业掌握数据的融合互通，存在监管部门与企业掌握信息不对称等情况。

（五）信用监管闭环不通

从事前信用承诺、事中信用监管和事后信用奖惩三个维度出发，将信用机制引入行政执法监管过程，形成一个完整可控的信用监管闭环，将极大促进跨部门协同监管和联合奖惩。但目前信用监管尚未形成闭环，主要表现在：

一是监管对象覆盖不全和信用记录量化程度不足。信用监管体系构建主要抓守信者和严重失信者两头，对信用状况处于中间的庞大群体大多采取公示等传统方式监管，信用监管对象的行为信息变动情况尚未及时更新。另外，信用档案记录未量化，不同性质失信行为的失信程度如何界定、失信程度如何转化并未明确界定，造成可操作性、针对性不足。二是诸多行业尚未运用信用评级，信用评价需要对信用主体进行客观、全面的评价，但是在目前大多以简单的信用评级方式开展，信用评价缺乏与信用监管应用场景结合，导致实际应用中诸多行业并未运用信用评级。三是信用监管机制尚未健全完善，传统监管对于失信行为的惩戒力度有限，部分企业惩戒、整改后“改头换面”又将原有行为故伎重演，导致失信行为反复出现、易地出现等问题。另外，由于未对违法失信行为进行区分，对各类违法失信行为都采取“一揽子”惩戒措施，造成“过罚不相当”“连带惩罚”等消极现象。同时，失信市场主体在规定期限内纠正失信行为、消除不良影响的，尚未对其信用修复构建有效机制。

三、顺应政府数字化转型大势，破解行政执法监管存在问题的对策建议

（一）在监管主体上，大力推进综合执法、协同监管

主动适应“互联网+监管”发展新形势，积极推进监管领域综合执法，加快建立跨部门、跨区域的联合监管机制，正确处理好监管工作中各主体责任的关系，进一步提升综合监管的治理水平。依托数字监管系统，通过行政许可、日常监管、行政处罚信息实时流转、实时抄告、实时监控、实时留痕，做到违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认，从而构建起纵向到底、横向到边的执法监管体系。

（二）在监管对象上，实现监管信息全生命周期管理

整合汇聚政府、企业、互联网和第三方的监管信息，分类形成执法监管事项清单库、执法人员信息库、监管对象信息库、投诉举报信息库等各类数据库，解决政府部门监管信息碎片化、分散化、区域化问题。建立跨部门信息交换机制，依托行政执法监管系统，推动政府及相关部门及时、有效地交换共享信息，实现“一处发现、多方联动、协同监管”。全面梳理监管信息资源，编制相应的信息资源目录并做好监管数据归集，围绕监管数据生命周期抓质量管理，提升信息归集的统一调度处理能力和互联互通的协同能力。

（三）在监管机制上，全面统一各类监管标准和规范

梳理行政执法监管涉及的法律法规，找出急需调整的部分，及时提出修法建议，并出台与行政执法监管职能转变相应的配套制度规范。对各级各领域执法监管事项进行精细化梳理，明确每个事项的监管主体、对象、流程、结果等要素，配备详尽的检查表单。建立监管对象分类体系，为不同类别监管对象匹配相应检查事项，将监管要求固化为可量化、可执行、可追溯的规范化流程，破解各地行政执法监管事项和办理程序各自为政、五花八门问题。

（四）在监管手段上，充分应用新一代信息技术

采用网络监测、视频监控等非现场监管方式，利用移动终端设备、手机APP、执法记录仪等开展移动监管，提升现场执法监管效率。建设统一的行政执法监管系统，将执法事项、检查对象、执法人员全量纳入该系统，统一下达所有执法任务，自动生成检查表单，变经验式监管为高效化、标准化监管。利用人工智能、大数据分析、挖掘、可视化展示等技术，全面建立重点行业领域、重点产品物品的风险监测预警模型，为全程动态监管提供重点事件跟踪、查询检索、可视化展示、统计分析等智能化服务，进一步提升监管风险预测预警能力和水平。

（五）在监管模式上，建立以信用为重点的监管体系

各行业部门按照不同领域进行分类监管评价，在公共信用评价指标体系框架下，构建行业综合监管评价模型，逐步实现监管事项和监管对象全覆盖。完善信用体系建设，实施分级分类监管，依据监管对象信用水平开展双随机检查，合理设置抽查比例和频次，对失信者多查严查，对守信者少查免查。健全失信联合惩戒机制，依法追究违法失信责任，让失信人得到严惩，同时探索信用修复机制，出台信用修复管理办法，营造诚实守信的社会氛围。