總理衙門的奏摺流轉及其權力運作*

李文杰

提要： 晚清的總理衙門有着嚴格的公文處理及檔案修纂制度，它排斥書吏，由章京全程參與，避免了書吏操持政務帶來的弊端。作爲總理衙門最重要公文書的奏摺，有着優先於其他部院的地位，辦理程序尤其嚴格。總理衙門大臣爲起草文稿定調，總辦章京負責收發並及時向大臣報告處理情況，協調大臣之間的意見，向管股章京分配起草事宜。管股章京從清檔房章京升級而來，熟悉本署業務及各類公文，保證總理衙門的文書得以及時處理，政務不至於遲滯。奏摺在上遞前，須交由全體大臣一致畫稿通過纔能發出，這意味着文稿必須走中間路線，犧牲質量，規避容易引起爭議的觀點。

關鍵詞： 總理衙門 文書流轉 奏摺 總理衙門大臣 總理衙門章京

清代日常政務的處理，很大程度上可歸結爲各種政務文書的草擬、簽署、批覆與執行這一系列的流程。在中央政府層面，京中各部院將例行事項寫成題本、奏摺呈遞，君主在内閣、軍機處的輔助下，進行批答、擬旨，並且下發執行，兼有立法與行政的功能。在文書産生的過程中，常有官員之外人羣的參與，例如各省督撫與府州縣的幕僚以及書吏，(1)瞿同祖著，范忠信等譯《清代地方政府》，北京，法律出版社，2011年，頁59—87。京内各衙門的書吏。從專業視角來看，書吏操持政務，主要原因在於科舉選官立足於儒家經典，更多是指向一種“通識教育”，即所謂“君子不器”，“成德之士，體無不具，故用無不周，非特爲一才一藝而已”。(2)朱熹《四書章句集注》卷一，北京，中華書局，1983年，頁57。各部的司官選任依據掣籤，堂官則通常遍歷六部，缺乏專業化的選官與任職制度(刑部情況稍有不同)。這些都不利於養成專精一科的政務專家，於是，日常的政務運作就爲書吏留下了極大的空間。

與清代中央各專務部院做法不同的是總理各國事務衙門(簡稱“總理衙門”)。這一機構成立於1861年，在1901年改組爲外務部。它專門辦理“外國事務”，在人員設置與辦事規範上，仿行軍機處體制： 官員分爲堂(總理衙門王、大臣)、司(總理衙門章京)兩級。前者由皇帝從大學士、軍機大臣、部院尚書、侍郎等官員中特簡，少時三人，多則十餘人；後者從内閣中書、各部院郎中、員外郎、主事中經由考試選取，光緒十年(1884)後額定四十八人，滿漢各半。内有總辦章京四人及幫辦章京若干，總攬庶務。章京中的漢員，須出自進士、舉人或拔貢這三種科舉正途出身。和軍機處情況相同，總理衙門十分注重文書的保密，所以，采用“司員辦稿”的模式，即文書交給章京辦理，而摒斥書吏。這使得它與軍機處、内閣一樣，成爲清代中央少數由官員直接辦事的機構。

總理衙門雖號稱“專辦外國事務”，然舉凡與西方國家及日本相關的交涉、商務及新式事業，包括通商口岸海關道記名、駐外公使選任、海關税收的保管與分配、外債的籌措與償還、電報文書的傳遞、涉外司法案件、礦業開采、鐵路修築等，無不在其職權與參與範圍之内，可謂“不獨繁於六部，而實兼綜乎六部”，(3)刑部郎中沈瑞琳摺，光緒二十四年七月二十八日，國家檔案局明清檔案館編《戊戌變法檔案史料》，北京，中華書局，1958年，頁179—180。在晚清國家政務運作中，有着重要地位。總理衙門文書的處理流程，可看作新式事務與外交政策的形成與執行經過。(4)有關總理衙門與外務部文書處理的論文，目前僅見秦國經《清代的外務部及其文書檔案制度》(《歷史檔案》1981年第2期，頁119—124)一文，該文依據中國第一歷史檔案館館藏檔案與《欽定大清會典》，對外務部文書類别及處理流程進行了概述。這其中，最爲重要的文書就是奏摺。本文即希望探析總理衙門奏摺的産生過程，尤其注重各類官員在其中所起的作用。

一 總理衙門奏摺的特點

根據光緒朝《大清會典》的記載，總理衙門“掌各國盟約，昭布朝廷德信”，“凡水陸出入之賦，舟車互市之制，書幣聘饗之宜，中外疆域之限，文譯傳達之事，民教交涉之端，王大臣率屬定議： 大事上之，小事則行”。(5)崑岡等修《欽定大清會典(光緒朝)》卷九九，《續修四庫全書》(794)，上海古籍出版社影印，2002年，頁918上。所謂“大事上之，小事則行”，都是經由文書流轉來完成的。大事上之，是具摺呈報請旨；小事則行，是通過發布咨文、札文、照會、信函等形式，執行政策。其中，奏摺是辦理政治外交事件最重要的上行文書，也是本文討論的對象。

前文曾經提及，由於科舉制和官員遷轉路徑難以養成精於一科的專家，各級政府的文書，不得不借重書吏，形成積重難返之弊。嘉慶帝慨嘆説：

自大學士、尚書、侍郎以及百司庶尹，唯諾成風，皆聽命於書吏，舉一例牢不可破，出一言惟令是從。今吏部、京兆相爭一事，任書吏之顛倒是非，變幻例案，各堂官受其愚弄，冥然不覺。(6)《清仁宗實録》卷一三，《清實録》(29)，北京，中華書局影印，1986年，頁757下。

而總理衙門所辦事務，涉及中外交涉，在當時異常敏感；又因爲事屬創始，並無熟悉成法和則例的書吏可用，爲防止出現書吏把持、泄露機密之弊，總理衙門進行了相應的制度設計：“所有應辦尋常奏稿、文移照會等件，均飭令司員自行辦稿，供事只供繕寫，不准假手辦理。”(7)欽差大臣恭親王奕訢等奏總理衙門未盡事宜章程十條，咸丰十年十二月二十四日，賈楨等修《籌辦夷務始末(咸豐朝)》卷七二，北京，中華書局，1979年，頁2718。這使得總理衙門在創設之初，就建立司員(章京)辦稿、堂官(王大臣)畫稿定奪的基本模式。作爲書吏的供事，僅負責一般文書的繕寫和抄録，不能參與政務。戊戌變法期間，就曾有人指出，軍機處、總理衙門這一摒斥書吏辦事的制度“立法最善”，建議命令各部院仿照辦理。(8)前駐秘魯參贊指分直隸候補知縣謝希傅摺，光緒二十四年八月初三日，《軍機處録副奏摺》，檔號03-9453-047，中國第一歷史檔案館藏。這使得總理衙門與軍機處、内閣一樣，成爲清朝中央部院中，少數由官員直接辦事的機構。更重要的是，這一模式後來被外務部繼承，對清末的制度改革有着重要影響。

在辦理總理衙門奏摺的過程中，總辦章京起到了關鍵作用。他們“掌承發庶務之總，綜理文書與度支出入之數”。《大清會典》進一步説明：

凡章奏，(總辦章京)則屬草稿，請定於王大臣；其文移照會，分任所司，亦如之。凡收文牘成帙，則督所司編次年月，以記於檔。其承發者，亦如之。(9)崑岡等修《欽定大清會典(光緒朝)》卷九九，頁919上。

總理衙門實行分股辦事制度，下設英國股、俄國股、法國股、美國股，1884年後添設海防股。它們分别辦理國别交涉，並附之以專門類的事務。例如，英國股負責關税事宜，法國股負責教務教案事宜，美國股負責華工保護事宜，俄國股負責劃界事宜。(10)崑岡等修《欽定大清會典(光緒朝)》卷九九，頁919上—925下。各股有數量不等的章京，稱爲“管股章京”。總理衙門在同治三年(1864)形成完善的辦稿登檔制度，當年八月二十日(9月20日)，總理衙門上奏稱：

今擬嗣後奏摺、咨文、照會，均一律辦稿，所給各國書啓，及各省書啓，各歸各股登檔。其來信及覆信底，仍黏存稿，呈堂標畫。每月所收文件，除緊要事件隨到隨辦外，其餘均限次月初十日以前，一律辦竣。行文後，查明上月共辦行存稿若干件，逐稿黏籤編號，每股仍設立編號簿一本，將文信事由，一一於簿内注明，以憑查取。(11)奕訢等，變通章程五條，同治三年八月二十日，寶鋆等修《籌辦夷務始末(同治朝)》卷二八，北京，中華書局，2008年，頁1216。

辦理文稿的大致順序是： 總辦章京負責匯總每日收到的文書，分股登檔，向總理衙門大臣報告内容，再安排管股章京起草覆文，然後交總理衙門大臣核定、發出，最後督促各股將來文、覆文(包括奏稿)定期黏貼歸檔。

與其他部院衙門不同，總理衙門所轄的對外交涉領域，被看作事屬機密，“以各國交涉而與部院照例之事一律視之，必有叢脞貽誤者”。(12)奕劻等摺，光緒十年三月二十四日，中國第一歷史檔案館編《光緒朝硃批奏摺》(1)，北京，中華書局，1995年，頁75上。因此，所有事務呈報，“事無大小，悉用封奏”，也就是説，總理衙門不使用題本、而只用奏摺奏事。與此對應的是，“諭旨則由軍機處封下衙門，當堂啓封”，即總理衙門所奉上諭，皆由軍機處直接封發，不使用“内閣奉上諭”的明發模式。(13)崑岡等修《欽定大清會典(光緒朝)》卷九九，頁918上。與其他機構相比，總理衙門的封奏還有兩個不同之處： 第一，八旗、内閣與京内部院衙門分日排班，輪流呈遞奏摺，而總理衙門卻是有事隨事陳奏，不拘泥值日制度。第二，京内各衙門奏摺可分爲報告情況、議覆事由兩類，處理意見通常是“知道了”、“依議”兩種，無須皇帝硃筆批答，而只用指甲在摺面劃痕，“横知竪議”(横線代表“知道了”，竪線代表“依議”)，再由内奏事處口傳諭旨發下，不經由軍機處抄録副本存檔。而總理衙門奏摺則須硃筆批答或詳細擬旨，不采用口傳諭旨形式。所以，總理衙門奏摺在皇帝批閲後，皆發下軍機處，在軍機處的《隨手登記檔》中，記載題由和處理意見。(14)李文杰《清代同光年間的早朝》，《文史》2018年第2期，頁249，257—258。總理衙門奏摺的獨特待遇，凸顯了該機構所轄事務的特殊性與重要性。

二 奏摺草擬的程序

奏摺本是康熙、雍正年間興起的一種政務文書，不經通政司、内閣之手轉呈、票擬，由具備上奏權的大臣具摺密封後，遞至御前，皇帝親拆親閲。它是皇帝與上奏人之間的直接對話，機密性極高。各部院衙門奏報大事，也逐漸改用奏摺。它逐漸取代題本，成爲清朝中後期最重要的政務文書。由總理衙門署名的奏摺，有着各種類型，現分别存於宫中檔、軍機處檔、總理衙門檔案中，可粗略分爲奏稿、奏底、奏摺原件、軍機處録副幾類，這些類型也代表了奏摺産生的不同階段。

正如上文所説，起草奏摺的大原則是： 總辦章京安排各管股章京起草，然後請王大臣核定。曾任總辦章京的方濬師回憶早期的辦事規制：

總理各國事務衙門之設也，正值軍書旁午，洋務轇轕。長樂初將軍爲領班章京，實終始其事。維時各務創始，文移箋奏，均各章京分任之。供事數人，抄胥而已。兩班諸君子趍事日久，艱難困苦，相與共嘗，蓋不獨同僚，親若弟昆。即堂官，亦視諸章京如左右手也。(15)方濬師《蕉軒隨録》卷三，北京，中華書局，1995年，頁115。

長樂初，名善，他他拉氏，總理衙門首批總辦章京，後曾任廣州將軍、杭州將軍。總理衙門成立之初，面臨許多交涉的難題，因篳路藍縷，毫無前案則例可循，總辦章京負責報告收文、匯總意見，交代兩班章京起草文稿之事，他們是大臣與章京之間的橋梁，起到重要的協調作用。

在總辦章京安排擬稿之前，總理衙門大臣首先會就奏摺的大方向有所指示。章京方恭釗在日記中記録某日總辦的工作：“陰晴參半，鬱蒸溽暑，寅正(4： 00)進内，存靄雲、雙子齡均後至。邸、樞兩堂交派頗多，返署已七點。”(16)方恭釗《方勉夫手寫日記》，光緒十二年六月初八日條，北京，中國科學院圖書館藏，館藏號： 史450.015。存靄雲、雙子齡爲總理衙門章京存祥、雙壽。章京楊宜治在日記中亦記日常辦公情形：“進内，邸、樞堂本日往英館。又囑法股辦信，問北洋廣西西江可行輪船否？”(17)楊宜治《懲齋日記》光緒十四年正月二十二日條，《北京大學圖書館館藏稿本叢書》(17)，天津古籍出版社影印，1991年，頁457。邸是管理總理衙門的慶郡王奕劻，樞則是兼任軍機的總理衙門大臣孫毓汶或許庚身。他們指示總理衙門章京應辦事宜及稿件的大致方向，督促辦稿進度，其後的細節内容須總辦章京自己把關。有時爲集思廣益，總理衙門大臣與總辦章京有可能分開擬稿。楊宜治在日記中曾記：“讀爽翁擬議覆志詹事整頓商務摺稿及堂憲徐小雲先生撰議覆摺稿，一賅博，一靈透有佐證，均可誦也。”(18)楊宜治《懲齋日記》光緒十五年十二月初十日條，頁666。爽翁、小雲分别爲總辦章京袁昶(字爽秋)、總理衙門大臣徐用儀，二人各自草擬總理衙門議覆詹事府詹事志鋭有關商務的奏摺，以備采擇。

同治五年(1866)，總理衙門奏請在其下屬的同文館設立天文算學分館，延聘西人教習，擬從滿漢舉人或五貢生員之中考選學員入館學習，後又建議將“翰林院庶吉士、編修、檢討及五品以下由進士出身之京、外各官”納入天文算學館的備選學員之列。(19)奕訢等，奏酌擬學習天文算學章程呈覽摺、同文館學習天文算學章程六條，同治五年十二月二十三日，寶鋆等修《籌辦夷務始末(同治朝)》卷四六，頁1982—1985。此舉引發軒然大波，御史張盛藻、大學士倭仁先後上奏反對，而總理衙門亦予以反擊。爲抵消倭仁的牽制與掣肘，在恭親王建議下，上諭命倭仁進入總理衙門行走，感受這個新機構的日常行政並參與決策。總辦章京方濬師致函總理衙門大臣文祥：

今日由軍機處交出諭旨，令倭相國行走總署矣。在公虚懷若谷，斷不存成見於胸中，第公事煩多，章京等無所稟承，必致動形窒礙。乞公與恭邸親赴署中面諭各章京，遇有章奏文移，務當和衷商確。相國甫莅，所不知者，須詳細回明。庶公等同舟共濟，休戚相關，而各章京朝夕參謀，定免叢脞。(20)方濬師《覆文博川尚書書》，同治六年三月二十一日，《退一步齋文集》卷四，定遠方氏刻本，光緒三十年，葉21B—22A。

總辦章京辦理日常奏稿，須稟承總理衙門大臣意見。總辦章京、管股章京是擬稿的主力及參謀人員，故方濬師希望新舊大臣能融洽相處，日常辦事時，對章京給出明確的指示意見。同時，希望奕訢和文祥能告知各位章京，在起草奏摺時，要照顧到倭仁的意見。

在起草重要奏摺時，總辦章京往往親自上陣，不假手他人。同治六年十月，總理衙門聘請卸任的美國公使蒲安臣擔任“客卿”，代清政府出使歐美各國，聯絡邦交，交涉《天津條約》修約之事。(21)奕訢等，奏擬請約美卸任公使蒲安臣代辦遣使外國摺，同治六年十月二十六日，寶鋆等修《籌辦夷務始末(同治朝)》卷五一，頁2159—2160。方濬師時任總辦章京，他説，“一切章程體制，與夏奉常家鎬、毛户曹鴻圖手自核定呈堂，分别奏咨而行”。(22)方濬師《蕉軒隨録》卷九，頁340。夏奉常、毛户曹即太常寺卿夏家鎬、户部候補主事毛鴻圖，當時皆任總辦章京，他三人是奏摺與章程起草小組的核心成員。從次序上看，應是先由總理衙門王大臣商量，形成大致意見，而後托總辦章京下筆。爲了做好草擬工作，方濬師與文祥多次交流意見，其中之一説：

奉手諭謹悉，出使章程今晚可脱稿。濬師所以一手經理者，議論多則胸無主宰，或顧慮游移，反致疏漏，非敢以此見長也。明日寅正(4： 00)，濬師攜章程稿赴朝房候公閲定，再請恭邸細覈。倘須面奏，召對時，公等即可先行奏明，志、孫兩章京已將公連日所示衷曲詳細告之，兩人皆謹飭一路，定能體會公於出使事宜蓄志久矣。濬師雖位卑，世受國恩，奚敢避危險。昨公知濬師老母七十，並無兄弟，深用體恤，是則濬師終身銜感者。雖然，濬師年甫三十有八，報國之日甚長，重以公之相知，又奚敢不竭盡愚悃？竊惟今日章程之立，不專爲今日計，實爲後日計也。一事偶遺，一語偶罅，在彼可以持以要求，在我則又須大費唇舌。(23)《覆文博川尚書書》，約同治六年十月，方濬師《退一步齋文集》卷四，葉19B—20A。

方濬師將起草出使章程的事情“一手經理”，包攬了下來。出使涉及中外交往，會成爲日後遣使的先例，故方濬師對章程字斟句酌，十分仔細。第一次遣使外出，如果完全托付外人，難免引發爭議，於是文祥特意保舉總辦章京志剛、幫辦章京孫家穀充任“辦理中外交涉事務大臣”，與蒲安臣同行，以便監督及遇事商量。(24)奕訢等，奏請派志剛、孫家穀同蒲安臣辦理中外交涉摺，同治六年十一月初一日，寶鋆等修《籌辦夷務始末(同治朝)》卷五二，頁2165—2166。爲此，方濬師在章程八條中，詳細規定使團成員的權限、交涉禮儀等各項要點，他向文祥敍述草擬章程時的各種考慮：

詔書一下，中外傳觀，既見優以崇銜，復羨予以重禄，正香山詩所謂“無論能與否，皆起狥名心”，恐不止弊在法中，必又變其名目於章程之外。他日夤緣奔競，終南捷徑，皆從此開，不宜不早審也。公嘗云： 儲材宜豫，未有倉卒而能得材者，尤願公加之意焉。蒲安臣一席，似乎蛇足，公謂籠絡外洋，正是英雄作用。濬師章程中恰專重中朝兩使，故於印用關防，須由志、孫兩使主持，不使他人干預，亦防其漸也，想公當以爲然。朱章京學勤頃以使臣見各國之主，禮節不可失朝廷大體。渠樞直事多，不時到總署，尚不知公與各國公使業已聲明。濬師所擬章程，亦堂皇嚴正也。關防銜字，濬師已先呈董尚書閲定矣，餘容面陳，謹先肅復不莊。(25)《覆文博川尚書書》，約同治六年十月，方濬師《退一步齋文集》卷四，葉20B—21B；奕訢等，給蒲安臣出使條規八條，同治六年十一月初一日，寶鋆等修《籌辦夷務始末(同治朝)》卷五二，頁2166—2168。

這段話將重要奏稿、章程起草的細節講得非常清楚。在奏摺起草過程中，雖然有總理衙門大臣的意見在先，但涉及到具體内容，總辦章京卻有非常大的發言權和主動性，關鍵條文皆出自方濬師手筆。他認爲，此次出使應强調志剛、孫家穀的作用，臨時定議決策，應該以他二人爲主，不能只是依靠蒲安臣，這應從章程的設計中體現出來。

再如光緒二十四年二月(1898年3月)，康有爲呈遞《上清帝第六書》，建議在内廷設制度局，商討新政決策；設立十二局，負責執行制度局所訂的新政事宜。(26)茅海建《從甲午到戊戌——康有爲〈我史〉鑑注》，北京，生活·讀書·新知三聯書店，2009年，頁297—299。條陳上遞後，光緒帝令總理衙門議覆，幫辦章京顧肇新在給其兄長顧肇熙的私信中説：

康有爲條陳變法，請將内而部、院，外而兩司、道、府、牧、令盡行裁撤，改爲内設十二局，分掌庶務，外員盡改爲差，領以京銜，會同地方紳士辦事，任意分更，實開民主之漸，奉旨交議。弟惟議設鐵路礦務大臣，餘均力駁。奏上，奉旨另行妥議。旋請改派樞臣會同議奏，改由樞臣主稿，已於昨日覆奏，大致仍不出弟原稿之範圍，而語意蕪雜，較弟爲甚。(27)顧肇新致顧肇熙函，光緒二十四年六月十六日，《顧豫齋致其兄函》，北京，中國社會科學院近代史研究所藏，所藏號： 甲233。

顧肇新所草擬的總理衙門議覆奏摺於五月十四日(7月2日)呈遞給光緒帝，全面駁斥了康有爲在上書中的各種建議，只保留鐵路礦務大臣一條，光緒帝對此十分不滿，命總理衙門再度議覆。(28)中國第一歷史檔案館編《光緒宣統兩朝上諭檔》(24)，桂林，廣西師範大學出版社，1996年，頁229。總理衙門以“事關重要”爲由，表示不便獨自擔責，建議派王大臣會同議奏。光緒帝遂命軍機處、總理衙門會同議覆康有爲條陳，並改由軍機處主導。(29)總理各國事務奕劻等摺，光緒二十四年五月二十五日，國家檔案館明清檔案局編《戊戌變法檔案史料》，頁8—9。從顧肇新信函中可以看出，他草擬的奏摺底稿，成爲阻擋康有爲設制度局、内十二局等舉措落實的關鍵因素。

當然，如遇到不甚得力的總辦章京，幫辦章京、管股章京甚至剛入署的章京的作用也就更爲凸顯一些。顧肇新在七月充補總辦之後，致函顧肇熙稱：

近來總辦專司傳遞語言，不甚推敲公事，以致各堂之待總辦，亦無異尋常散走之人。弟總擬力矯其弊，將各股收發文牘一一過目，遇有緊要擬稿，先與酌改，再行呈堂。(總辦改稿係向章也)但近來總署案牘較前不啻倍蓰，弟自認學植淺薄，性情遲鈍，時以不克勝任爲懼。又兼充礦路提調，開辦之初，頭緒紛繁，雖日日趨公，而事尚不免脱漏，亦惟盡我心力之所能爲，以求職分之所能盡。(30)顧肇新致顧肇熙函，光緒二十四年七月初三日，《顧豫齋致其兄函》。

除了草擬奏摺，總辦章京還須將管股章京所擬的重要稿件一一推敲、修改。顧肇新認爲在他之前的總辦章京，並未認真履行職責，導致總理衙門大臣看輕他們，因此，顧才準備“力矯其弊”。

同一時期入署的新任章京汪大燮，本來被分發進司務廳辦事，卻被視作擬稿的主力，他在給其弟汪康年的信中説：

兄在署頗蒙徐、許另眼，緣署無通達事理之人，每遇一稍要用心機之事，四股人所擬稿，盡不可用，而頗賞兄文能達，免堂官削改費心。然署事畢後，往往尚須攜家握管爲之，故亦甚累。如蠶務乃商務，即英股事，而屬兄且擊賞。英股人方忌之，非不知趨避，以關係重大，不忍聽之也。來日局面已不可知，諺所謂做到那裏算那裏而已。(31)汪大燮致汪康年，光緒二十五年四月初七早，上海圖書館編《汪康年師友書札》(1)，上海古籍出版社，1986年，頁806。

汪大燮因擬稿得力，得到總理衙門大臣徐用儀、許景澄的賞識，擠占了原本屬各股管股章京的事務。正因如此，總辦章京十分仰仗他，試圖將他“拉上俄股”。據汪大燮稱：“此近來最繁最難辦之股，此股人甚多，而少了事之人，均相約如此，但太上前不得，太落後亦不得。此等難處在辦事之外，未嘗不難也。”(32)汪大燮致汪康年，光緒二十五年正月二十日，上海圖書館編《汪康年師友書札》(1)，頁797。總理衙門俄國股辦理對俄交涉及與各國邊界問題，這是1899年前後最爲棘手的問題，加上俄國股章京“少了事之人”，汪大燮如進入俄國股，不能太出頭，也不能因怕事而完全回避，所以他認爲“辦事之外”尚有人事關係亦屬頭疼之事。汪大燮以司務廳章京的身份得到總理衙門大臣和總辦的賞識，正是因爲管股章京辦事不力所致。

若遇特殊的交涉任務，在擬定稿件時，總辦章京、幫辦章京的發言權就小一些了，總理衙門大臣會親自出手。光緒二十四年(1898)，德國以“曹州教案”爲藉口，向清政府提出租借膠州灣的要求。總理衙門大臣翁同龢、張蔭桓兩人奉旨交涉，幫辦章京顧肇新參與擬稿，他在給顧肇熙的私信中稱言：

德使於月之十二日來署會晤，商定照會，越日送去。現專候德使照覆到日，據以入奏，即可作爲結案(照覆已來，惟鐵路一款，稍有參差，餘均定妥)。奏稿已辦妥，似不至再有翻異。此事發端之初，合肥擬引俄國爲援，德使謂以密謀漏泄於人，大不謂然，自後專由翁、張兩堂與德使密訂，各堂皆不得與聞。一切密件，多由弟手繕寫，因此弟遂日不得閑，而亦不能稍有參贊，不過奉令承教而已。(33)顧肇新致顧肇熙函，光緒二十四年二月，《顧豫齋致其兄函》。

合肥即李鴻章，時以大學士兼任總理衙門大臣。德國强租膠州灣一事，因李鴻章欲援引俄國干涉，致使局勢更加複雜，光緒帝將此事轉交翁同龢、張蔭桓專辦，將李鴻章和其他總理衙門大臣都排除在外。顧肇新雖能參與重要文書的草擬，卻無法主動獻策，不過是被動地“奉令承教而已”，充當單純的文員角色。當遇特别機密事件時，總理衙門大臣甚至不讓總辦章京繕寫抄録，而完全自行辦理。同治六年(1867)，總理衙門曾有一奏摺稱：

臣衙門所辦事件，大半機密，不可泄漏者爲多。遇有緊要之事，有時不交供事，令各章京自行繕寫，亦有並不交章京，由臣等自行繕寫者。其各省文件信函有關係者，亦飭各章京嚴密封存，不准宣露。至臣衙門陳奏摺件，及各省條奏有謀深慮遠、爲他日自强之計者，軍機處亦概不發鈔。(34)奕訢等，又奏鈔録各督撫摺函請飭倭仁詳看慎勿宣播片，同治六年三月初二日，寶鋆等修《籌辦夷務始末(同治朝)》卷四八，頁2022。

又據楊宜治日記記載光緒十四年(1888)的議事程序一則：

十一月二十九日 陰。微雪如霰。聞各堂憲議公事甚密，一、 係定邊將軍杜嘎爾摺陳云，俄人自同治八年榮全定界後，近年復在烏里雅蘇臺之東、唐努及烏梁海所轄之大木克里河之南一帶地方挖金、建房、游牧，請飭總署辦理；一、 前出使倭國某被臺諫舉劾十六條；一、使俄洪大臣條陳，請派庶吉士出洋，及總署章京派參隨事；一、 赫德舉伊弟赫政赴印藏充漢文通事。(35)楊宜治《懲齋日記》，光緒十四年十一月二十九日條，頁564—565。

可見，涉及機密奏摺的議覆，總理衙門先在大臣内部秘密討論，章京只能輾轉得知其大概。另據光緒十年初李鴻章給總理衙門大臣張佩綸的信函：“初九、十二日兩緘計早達到，旋接總署十三公函，煌煌大文，非大手筆莫辦，欽慰無已。”(36)李鴻章致張佩綸，光緒十年正月十七日，顧廷龍，戴逸主編《李鴻章全集》(33)，合肥，安徽教育出版社，2008年，頁359。可見，李鴻章所説的總理衙門公函出自張佩綸而非總辦章京、管股章京之手。在光緒二十二年李鴻章赴俄密談之際，與國内往返收發密電皆由總理衙門大臣翁同龢、張蔭桓等親自翻譯、校對，不假章京之手。(37)翁同龢在光緒二十二年四月十七日記：“巳正退，都虞小憩，即赴樵野處排發電旨，先將諭旨排訖發出(申初)。後將約文全篇改定排發(戌正)。請總辦來，交訖始歸。午飯在樵野處，具饌甚精。敬子齋來，仲華約而未來，逐字磨對，目眩心煩，幾不能支，歸亥初矣，乏極而卧。”五月十八日記：“又得李電，蓋訂正五月初二之件，逐碼校對，費神思，因以稿商之樵野。樵野回信，但云所慮極是，可與二邸商之。”樵野、敬子齋、仲華，分别爲總理衙門大臣張蔭桓、敬信、榮禄。陳義杰整理《翁同龢日記》(5)，北京，中華書局，1997年，頁2903，2910。該條史料承吉辰博士提醒。

綜上所述，包括奏摺在内的總理衙門文稿，大致依據文稿的保密及重要性，分爲幾個層次，各有不同的處理流程和原則。一般事項，由總辦章京稟告大臣後，交代分股辦理，總辦章京負責修改；重要奏摺，由總辦章京直接起草，交大臣定稿；機密奏摺，由特定的總理衙門大臣經手，不讓總辦章京插手，或僅由他們負責簡單的繕抄。

三 奏摺的草稿與簽署

總理衙門定期的辦稿和歸檔制度，讓我們今天能看到較多的奏摺原稿。一般而言，奏摺草稿爲行書或草書，經管股章京擬就之後，交總辦章京修改再呈交大臣酌定。在稿件右上角，有硃印“堂批”二字，其下爲總理衙門大臣批示的具體意見，一般照例寫“閲定”二字，表示交由總理衙門大臣修改、定稿。下文所引述的總理衙門奏摺草稿中修改較多的一段，保留有完整的管股章京擬稿、總辦章京改稿、總理衙門大臣審定的痕迹，我們可借此觀察奏摺産生過程中各類官員的作用。該奏稿産生於光緒二十四年底(1899年初)，主要内容是，總理衙門建議由清政府主動宣布在廣西南寧自開商埠，以保利權，其中最主要的段落是：

臣等查廣西南寧地方，形勢既屬扼要，商務又復流通，未雨綢繆，誠應如該撫所奏，將該處自行開設商埠，以保利權而杜覬覦。詳查□□□成案，上年因商辦中緬條約，野人山讓界事務，□英國在西江通西，英國使臣竇納樂即堅曾稱： 南寧係西江上游，實包括在西江之内，欲請一律開爲口岸。經臣等反復辯駁，始將下游梧州、三水開埠，而不及南寧等處，該國政府殊未滿意，屢電飭該使堅請必須開辦，經臣等婉言回復，暫從緩辦。又查通例，中國自通商以來，凡因事端，而許開口岸者，多劃爲租界，權利不能無損，不因事端而自開口岸，則作爲通商場，不劃爲租界，權利尚可自主。臣等前次力拒該國，不肯遽將南寧開埠者，正以南寧係上游形勢扼要之重鎮，不應牽混西江，隨照梧州之例等同一律，劃爲租界，致損權利，擬留將來自開口岸地步，現時亟應將此意揭明，□該國催請開埠，臣等雖暫與推宕，終難久阻，擬即揭明此意，謹當開誠布公，與之明白妥議，本年該使又迭次催請開辦。臣等覆以俟行查廣西巡撫察看地方商務，再行酌定。

今該撫既有此請，臣等酌度情形，與其外人援例求請而後准，轉致授權於人，不如自開口岸，尚可示以限制。擬請如該撫所奏，將南寧脱出西江、梧州等處窠臼，由作爲中國自設口岸，比照湖南岳州等處章程府成案一體辦理。若能就範，即行轉飭開辦，否則，或仍從緩體察情形，再行奏明請旨核奪。

具奏遵議南寧自行開埠如能妥議就範，即行開辦應行照辦由文稿後附録有擬稿人、閲稿人的記録：“章京霍翔謹擬，章京顧肇新謹閲。”(38)總理衙門具奏遵議南寧開埠應行照辦由，光緒二十四年十二月十九日，《外交檔案·北洋政府外交部全宗》，檔號03-17-021-02-001，臺北，中研院近史所檔案館藏。文中横線爲删除内容，□爲漫漶難辨字。霍翔，安徽廬江人，光緒五年(1879)舉人，二十一年以工部候補主事充補總理衙門章京，時任差於英國股。顧肇新，時任總辦章京。因爲有奏摺前文的鋪墊，理由已比較清晰，霍翔的該段擬稿被顧肇新删去大半，只保留了主幹，使得内容十分精煉。

在奏摺草稿的首頁，有紅色印記“堂批”二字，下有總理衙門大臣一人簽署“閲定”二字並注明時間“十二月十二日”(1月23日)，然不能確定“閲定”二字的作者，即審定該稿件的總理衙門大臣具體是誰(圖1)。

奏稿在起草完畢，再經總辦章京改稿、總理衙門大臣閲定之後，會被謄清，抄寫在紅欄奏稿紙之上(圖2)。奏稿之前，開列有總理衙門的全堂銜名，即所有總理衙門大臣的頭銜，各人須在自己的銜名之下，簽名畫押： 漢大臣書漢文“奏”字，漢軍、蒙古及滿大臣書滿文“奏”字，並注明時間(圖3)。奏稿必須經全體堂官“書奏”，表明這一奏稿得到總理衙門大臣一致通過，可以使用總理衙門的部門名義正式上奏。如果有人請假、出差，則須注明“假”、“差”情況而無須畫押，剩下的大臣則須一一簽押。

從時間上來看，總理衙門大臣“堂批”審核奏稿，表明全文已經定稿，此後交全體大臣在謄清稿上畫押，時間爲二三天不等。這裏值得注意的是，奏摺草稿前的堂批“閲定”是由一人簽押的(見圖1)，是否須事先合議，徵求全體大臣同意，或僅由一兩位大臣同意即可？在全體大臣“書奏”之前，堂批“閲定”之外的大臣有多大的知情權？

總理衙門大臣“書奏”前的流程，在當時人的日記及檔案中，也有相應記録。這一流程，有時是趁大部分總理衙門大臣集中會議之時，由章京遞交畫押。如楊宜治在日記中記録一則書奏畫押的流程稱：“(光緒十四年)四月初四日 晴。皇上祀天壇。卯刻還宫，余隨謁見，伺樞、邸堂畫稿、閲公件畢，回署，已巳刻。”(39)楊宜治《懲齋日記》，光緒十四年四月初四日條，頁475—476。據《曾紀澤日記》，次日總理衙門有五件奏稿呈遞，所以須提前在這一天將奏稿交給全體大臣書奏畫押。(40)劉志惠點校《曾紀澤日記》，光緒十四年四月初五日，長沙，岳麓書店，1998年，頁1686。所謂的“樞、邸堂畫稿”，意思是，讓管理總理衙門事務的慶郡王(邸)以及兼任總理衙門大臣的軍機大臣(樞)許庚身、孫毓汶幾人書奏。

如果總理衙門大臣並未集合，則由章京寫好“稟稿”，連同奏摺的謄清稿交大臣書奏。《總署奏底匯訂》收録有這類稟稿，例如，光緒二十四年(1898)三月初十日奏稿的抄件之前，附有一則稟稿説明：

章京童德璋、顧肇新謹稟： 本衙門現有應奏正摺二件，今早奉翁中堂諭，定於本月十二日(4月2日)具奏。兹將奏稿封呈王爺書奏，仍交原弁帶回。奏底容再送呈。又昨日發電二件，收電九件，一並封呈王爺鈞閲。爲此謹稟。三月初十日(41)《總署奏底匯訂》(2)，北京，全國圖書館文獻縮微複製中心影印，2003年，頁783。《總署奏底匯訂》共收録總理衙門同治五年(1866)至光緒十年(1884)間的奏摺七百餘件，皆爲總理衙門清檔房供事繕抄的奏底，部分奏底附有總辦章京呈交總理衙門大臣知會奏摺内容或請求畫稿的稟帖。

童德璋、顧肇新爲當時當值的總辦章京、幫辦章京。當時，總理衙門有兩位“王爺”： 多病的恭親王奕訢及慶親王奕劻，所以，無法確定受信者具體是誰。但可以讀出如下信息： 何時上呈奏摺，由一位總理衙門大臣主持、決定(具體到這封信，顯示此人是翁同龢)，然後交其他大臣書奏即可。然而，奏摺在定稿前，是否徵求所有大臣的意見，仍不得而知。

我們再來看同治十年(1871)同樣性質的稟文一件。當年八月二十二日，兩位總辦章京有一稟文：

夏家鎬、沈敦蘭謹稟： 所有具摺答送日本禮物摺一件、片一件、單三件，均已繕齊，請各堂在署閲看，於明天呈遞。奏底封送呈閲，其備辦頒給日本國物件，並王爺答送物件一分，亦經各位大人點閲，謹將清單送呈鈞鑑。謹稟。八月二十二日(42)《總署奏底匯訂》(2)，頁714—715。

該稟文亦無從確定受信人身份，有可能是主持總理衙門事務的恭親王奕訢。然可以肯定的是，該奏稿、奏片、清單在上呈皇帝之前，要交給總理衙門全體大臣閲看。

另有光緒九年初總辦章京稟文一件：

章京葉毓桐、梁欽辰謹稟： 所有議覆盛京將軍崇等奏朝鮮貿易事宜並中國官員與陪臣往來禮節等因摺、片各一件，奉寶中堂諭： 定於本月二十五日會奏，兹謹照録奏底封呈鈞閲，是日王爺銜下謹遵照注“假”，合並稟聞。爲此謹稟。十二月二十四日(43)《總署奏底匯訂》(1)，頁458—459。

該稟文的受信人爲恭親王奕訢，他當時請病假在家。負責決定這次上奏事宜的，是大學士兼總理衙門大臣寶鋆。按理，謄清奏稿須全體堂官書奏，因奕訢有病假，故書“假”代替書奏。書“假”意味着不對奏摺負相關責任，如果奏摺内容出現問題，或皇帝就其中内容進行諮詢，書“假”者不在追責、諮詢之列。從這一稟稿也可以看出，書“假”並不意味着該大臣對奏摺内容全不知情。在個别情況下，總理衙門大臣如果反感相應的建策，會有意書“假”進行回避。例如，同治六年入署的大臣倭仁，長期在總理衙門奏稿上書“假”，回避本署事務，拒絶對奏摺的内容負責，直到不久之後“因病罷直”。(44)陳義杰整理《翁同龢日記》(1)，頁528—544。倭仁有意回避爲總理衙門奏摺畫稿，可從倭仁任總理衙門大臣期間(三月二十一日至六月十二日)總理衙門原摺之後的署名部分推斷出來。

上文光緒九年、二十四年的兩件稟稿，都曾提及奏稿的上遞時間是由一位總理衙門大臣主持安排的，結合奏摺草稿堂批“閲定”字樣，我們似可大致推測，決定上奏者與堂批“閲定”者應爲同一人。也就是説，奏摺定稿的經過，是知會所有大臣，但最終由一人總其成。那麽，這個總其成的人是由總理衙門大臣輪值，還是通過其他方式産生呢？

光緒二十三年二月(1897年3月)，進入總理衙門約半年的大學士李鴻章在給張佩綸的信中，抱怨署中的辦事狀態：“余若停數日不到署，應畫稿件、應發文電，無人過問。樵野在此當雜差，今出使，更無應差者矣，高陽數月一晤。”(45)李鴻章致張佩綸，光緒二十三年二月二十二日，顧廷龍、戴逸主編《李鴻章全集》(36)，頁138。樵野，張蔭桓；高陽，李鴻藻。他二人都是總理衙門大臣，按理應該參與負責核定、閲畫稿件。總理衙門當時雖有翁同龢、李鴻藻等十一人任差，但根據李鴻章的描述，他們多没能有效主持工作，署中事情，全賴張蔭桓、李鴻章二人料理。而張當時正欲前往英國訪問，故重擔落在李鴻章一人肩上。李鴻章樂於任事，半年後在給他女兒的信中又説：“朝政泄沓日甚，譯署事繁，張樵野冬初回，吾可稍暇，然未可言退也。”(46)李鴻章致李經璹，光緒二十三年八月二十日，顧廷龍、戴逸主編《李鴻章全集》(36)，頁157。即便在光緒二十四年戊戌變法前夕，總理衙門上述狀態仍無多大改變，李鴻章在當年三月信中説：“總署各堂無管事者，余日進署料理，藉以消遣歲月而已。”(47)李鴻章致李經方，光緒二十四年閏三月初十日，顧廷龍、戴逸主編《李鴻章全集》(36)，頁177。

從這裏可以看出，總理衙門的文書並非由各位大臣輪值“閲定”，而是由一二主動任事之人來擔當。具體到奏稿，是由一位任事大臣負責閲定，而後交全體大臣書奏。這種辦理奏稿的模式，有如下特點：

第一，管股章京、尤其是總辦章京的主動權非常大。他們起草、修訂奏摺的具體細節内容，然後交給任事大臣“閲定”，即告定稿。

第二，總理衙門事務容易流於因循。總理衙門大臣共同書奏，意在羣策羣力，同時也意味着共同負責，制度上並無領班負責之制，這意味着全體大臣有着近似的權力和責任，故没有必要“出頭”任事。

第三，總理衙門對於富有爭議、具有進取性的方案會難以通過。因大臣共同書奏意味共同負責，若有問題，須一並擔責。在書奏前徵詢所有大臣的意見，這意味着奏摺中的對策或方案須獲得所有人的一致同意。而各位大臣因自身知識結構、文化見識、政治立場、冒險精神都不盡相同，有時甚至完全相反，如果要讓所有人對一份奏摺都畫押同意，則須隱藏起奏摺的鋒芒，這也就意味着往往是越平庸的建議，爭議越少，也越容易獲得通過。

四 奏摺呈遞件、軍機處副本與總理衙門清檔

總理衙門全體大臣在謄清稿上簽署書奏之後，奏摺即可按正式格式繕抄、校對，然後在預定時間内上遞。

根據清代制度，部院衙門施行輪值制度，也就是輪流值日遞呈奏摺。輪值當天，須在凌晨寅正(4:00)乾清門開啓時，將奏摺交至奏事處，轉呈皇帝批閲。與此同時，遞摺衙門的大臣須遞膳牌預備皇帝召見、詢問。(48)崑岡等修《欽定大清會典(光緒朝)》卷八二，頁763下—764下。遇到重要事件，非輪值衙門可以“加班奏事”。由於總理衙門地位非同尋常，不參加部院排班輪值，如有奏摺可隨時呈遞。總理衙門大臣遇遞摺之日，須遞呈膳牌，預備皇帝召見、詢問。一般來説，皇帝對遞摺、遞膳牌的大臣不會全班召見，而是擇一二要員入内，就奏摺涉及事務或奏摺之外的事務進行詢問。(49)這一過程可參見曾紀澤回國後擔任總理衙門大臣期間的日記内容，劉志惠點校《曾紀澤日記》，光緒十三年正月至十六年閏二月，頁1559—1876；亦可參見任青、馬忠文整理《張蔭桓日記》，上海書店出版社，2004年，頁507—555。

前文已述，總理衙門奏摺與部院奏摺不同，後者因多半係照例奏事，只需例行給出“知道了”、“依議”的簡單答覆，再由奏事处太監口傳諭旨即可。總理衙門每天的奏摺，不以指甲劃痕的方式處理，而必須皇帝親自批答，或交軍機處擬旨。同時，亦須發下軍機處，在軍機處《隨手登記檔》有詳細的處理意見及後續去向的記載。如是皇帝硃筆批答件，則有軍機處抄録副本備查。這樣，就形成了硃批原摺和軍機處録副兩種文本。

在總理衙門奏摺經硃批或者擬旨之後，例交總理衙門章京領回。據前引總理衙門奏摺，“臣衙門陳奏摺件，及各省條奏有謀深慮遠、爲他日自强之計者，軍機處亦概不發鈔”。(50)奕訢等，又奏鈔録各督撫摺函請飭倭仁詳看慎勿宣播片，同治六年三月初二日，寶鋆等修《籌辦夷務始末(同治朝)》卷四八，頁2022。這就意味着許多重要的總理衙門奏摺並未經發鈔傳出，在《邸抄》、《京報》上是無法尋覓的。章京領回的硃批奏摺，須按期繳回，這一規則與其他部院奏摺相同。在這個過程中，總理衙門會另外抄録奏摺全文和硃批、諭旨，與其他各類檔案文書一起，定期按專題修纂成檔册，稱爲《總理各國事務衙門清檔》。(51)奕訢等，變通章程五條，同治三年八月二十日，寶鋆等修《籌辦夷務始末(同治朝)》卷二八，頁1215。

根據《大清會典》的規定：“王大臣有教令，則下總辦而逮於所司，稽舊章以權準則。凡舊章之志於册者，曰《清檔》。”(52)崑岡等修《欽定大清會典(光緒朝)》卷九九，頁919上。清檔的纂修，始於總理衙門建立之時。最先，由各股自行承修，到同治三年八月(1864年9月)，總理衙門奏設專門的清檔房，管理修檔事宜。清檔房由新傳到署的章京充當主力，他們專司檔案閲讀、整理，不參與各股事務的辦理。總理衙門希望他們借修檔之機，翻閲檔案，熟悉公文與業務流程，便於日後分股之後，迅速適應文書的草擬。爲了對他們進行監督與引導，另在總辦、幫辦章京中，特派二員擔任提調。清檔房章京滿漢各四，共八人，英法美俄四股文書均分二人，一人負責管理修輯，一人專司校對。清檔主要由總辦章京督修，清檔房章京修纂。(53)奕訢等，變通章程五條，同治三年八月二十日，寶鋆等修《籌辦夷務始末(同治朝)》卷二八，頁1216。

總理衙門清檔是專題檔册，每册皆有專案題名。各檔案扉頁，有承修官、校對官、督修官的姓名(早期部分檔册没有督修官)，後增加覆校官一名，由管股章京充任。收入清檔的文件，爲上文所揭總理衙門日常收發的檔案，其中，又以總理衙門奏摺及對應的上諭爲大宗(見圖4)。具體而言，總理衙門各股在登記、處理所收發文書後，必須在第二月初十日前辦理完畢，十五日須將所收文件交給清檔房，由清檔房編訂檔案。如有耽誤，則追究總辦章京與相關清檔房章京之責。(54)奕訢等，變通章程五條，同治三年八月二十日，寶鋆等修《籌辦夷務始末(同治朝)》卷二八，頁1215—1216。

清檔房章京之中，承修官負責將總理衙門所收發的該股檔案，隨案依性質分類，然後按專題編訂目録。目録力求完整，不得遺漏。在目録編訂完畢後，將其交給供事，由供事依目録進行繕抄。校對官負責檔案校正工作，力求使清檔與原檔一致，保證清檔不得有過多的錯字。所修纂之清檔，以季爲單位，呈送總理衙門大臣查閲。因此，清檔雖然爲原件之抄本，但它幾乎與原檔同時形成，且按照規定，纂修過程嚴密，在一定程度上價值可與原文件等同。總理衙門清檔也是留存至今的總理衙門檔案中的大宗。(55)《清檔》是總理衙門檔案中占比重較大的檔案。《清檔》定期按主題纂修，獨立成册，先後命名爲《總理各國事務衙門清檔》、《外務部清檔》。1912年清帝遜位後，北京政府外交部曾對目録散失的檔案進行了重新登記、修補。1949年之後，被攜帶赴臺轉交給中研院近史所的《清檔》中，一些較完整的、部頭較大的檔册得到圈點、整理和出版，計有《海防檔》、《礦務檔》、《教務教案檔》、《中法越南交涉檔》等數種。藏於北京國家圖書館的總理衙門檔案中的清檔，收入《國家圖書館藏清代孤本外交檔案》及其《續編》中。參見《王聿均先生訪問紀録》，中研院近史所編《郭廷以先生門生故舊憶往録》，臺北，中研院近史所，2004年，頁40—43。至此，總理衙門的奏摺也就走完了從奏稿、奏底到正式奏摺、録副奏摺、清檔這一系列狀態的全過程。

結 語

與清代其他中央機構一樣，總理衙門有着嚴格的公文處理流程，也有着完整的文書保管及檔案修纂的制度。嚴格的收文、發文程序，保證總理衙門能及時處理本部門事項，不至於遷延遲滯；將辦理過的文書登記，據主題類别編纂檔册，備案查核，使得所辦事務有案可稽，便於日後制定政策的參考。總體而言，總理衙門相關的奏摺檔案可以分爲草稿、簽署件、正式上遞奏摺、録副奏摺與清檔幾類。

總理衙門的奏摺處理流程與其他中央部院有近似之處，但最重要的區别在於，總理衙門在辦理文稿的過程中，由章京全程參與，將書吏排斥在外，避免了後者操持政務帶來的弊端。根據所辦事務重要性的不同，大臣、章京在其中發揮的作用各有不同。其次，總理衙門的奏摺有着優先於其他部院的地位： 無須參與排班輪值，有事可隨時具摺呈遞；且總理衙門奏摺不能由皇帝作劃痕簡單處理後直接發下，而必須動筆批示，或交由軍機處閲摺後再決定處理。由此也使得總理衙門的多數奏摺得以在軍機處進行録副，並在軍機處《隨手登記檔》中留下完整的記録；最後，總理衙門有着大量的依據主題分類、定期歸類編纂的清檔，這使得總理衙門在清朝原有的文書檔案的基礎上，建立起最爲完備的公文處理制度。

然而，總理衙門具備嚴密的文書檔案制度，並不意味着它所經辦的事務都能得到合理和認真的對待。這首先緣於總理衙門的首長制度： 雖有管理該機構的親郡王，但並不意味該親郡王單獨負責；奏摺這一最重要的公文，須交由全體大臣畫稿書奏通過才能發出，這意味着文稿必須走中間路線。要獲得有時多至十餘位的總理衙門大臣的全體贊成，須避免任何容易引起爭執的觀點。雖説一般會有一位大臣負責協調、定稿，但其人選既非輪值，也非大臣們推舉，而是取決於總理衙門大臣的個人性格和任事態度： 遇到責任感較强，習慣攬事的大臣，他在文稿形成過程中的主導性就會突出一些；遇到畏事、不願出頭的團隊，則文稿的因循特性就會更加明顯。其次，總理衙門辦稿程序較爲嚴密，每一步皆有法可循，但這只能保證事務得到及時和依序辦理，辦稿的質量，須倚賴總辦章京、管股章京和大臣的素質。章京直接辦事，按部就班地草擬奏摺，在某些時候甚至會因經驗的豐富反客爲主，促使總理衙門大臣全盤接受他們的意見和擬稿，形成清朝中央機構中少有的、一定意義上的“章京/秘書專政”，出現位處中層的司官在摒斥胥吏辦事的同時，又讓大臣倚重的現象。