环境行政公益诉讼中的和解制度探究

张式军 赵妮

摘 要：我国2017年修订的《行政诉讼法》确立了环境行政公益诉讼制度，进一步推动了检察机关提起环境公益诉讼。但现有规定没有涉及检察机关提起的环境行政公益诉讼能否适用和解。基于传统的公权力不可处分理论及检察机关作为法律监督机关的角色定位，一些学者否认环境行政公益诉讼适用和解的可行性。然而，公权力不可处分理论的发展、检察机关提起行政公益诉讼权的重构以及司法实践的需求，都为环境行政公益诉讼适用和解提供了空间。在不损害公共利益、符合环境行政公益诉讼目的的前提下，应允许环境行政公益诉讼以和解方式结案。

关键词：环境行政公益诉讼;和解;处分权;公共利益

中图分类号：D922.68      文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2019）08-0055-08

一、争议的焦点：环境行政公益诉讼能否适用和解

自2015年检察机关提起公益诉讼试点工作开展，尤其是2017年《行政诉讼法》修订以来，检察机关在公益诉讼特别是环境行政公益诉讼中发挥着重要作用。相关资料表明，环境行政公益诉讼案件数量在检察机关提起的公益诉讼案件数量中占比最大。①环境行政公益诉讼已成为检察机关通过诉讼手段督促环境行政机关积极履职、保护生态环境的重要手段。根据《行政诉讼法》第25条的规定，检察机关可以以原告的身份提起环境行政公益诉讼。但由于检察机关特殊的职能定位，其行使诉权与普通诉讼原告并不完全一致，由此产生了诸多制度构建方面的新问题，其中之一是检察机关可否与被诉的行政机关和解②，即环境行政公益诉讼可否以和解的方式结案。

2015年最高人民检察院发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》、2016年最高人民法院发布的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》都明确规定环境行政公益诉讼案件不适用调解，2018年《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定人民检察院可以有条件地撤回起诉。概言之，相关司法解释明确了环境行政公益诉讼不适用调解、可以撤诉，但对其是否适用和解没有作出明确、直接的规定。

1.环境行政公益诉讼中和解撤诉的风险

1989年《行政诉讼法》第50条规定，行政诉讼案件不适用调解。由于传统行政诉讼调解与和解具有同质性，故法官不能在行政诉讼案件中适用和解。但司法实践对行政诉讼适用和解有强烈需求，一些普通的行政诉讼案件往往在法院的协调下以撤诉的方式结案，这实际上是一种隐性的和解形式。2008年《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》在一定程度上为行政诉讼案件适用和解提供了裁断依据，司法实践中据此出现了行政诉讼适用和解的现象。③该规定的出台是为了进一步规范行政诉讼中原告因和解而申请撤诉的行为。④1989年《行政诉讼法》第51条表面上是关于当事人撤诉的规定，实际上隐含和解的内容。被告改变其具体行政行为，原告同意并申请撤诉，这其实就是一个和解的过程，即和解是撤诉的原因，撤诉是和解的最终结果。2014年《行政诉讼法》将1989年《行政诉讼法》规定的禁止调解变为有限调解，并延续了1989年《行政诉讼法》对撤诉的规定。这样，2014年修改《行政诉讼法》之后，“撤诉”式和解依旧存在，司法实践中有的行政案件通过“协调撤诉”结案。

借助于撤诉完成和解，是法院在不违背当时法律规定的前提下适应实践需求而进行的创新，是审判智慧的体现，对处理行政案件有积极作用。但不可否认，这种尝试也存在问题：由于缺乏法律依据，行政诉讼和解的范围、手段等都缺乏限制，不可避免地存在无原则“和稀泥”及压服式的非自愿和解。⑤另外，和解过程并没有在撤诉裁定中体现出来，和解内容没有进行公示，和解内容的履行情况无法接受各方监督。实践中不排除这样的现象：被告为让原告撤诉，先假意与其达成和解，改变被诉的行政行为，待原告撤诉后并不履行或不完全履行所达成的和解协议，甚至反悔，作出新的不利于原告的行政行为。⑥由于原被告双方可能只是达成口头和解，即使有书面和解协议，也缺乏法院以有强制执行力的调解书予以确认，所以原告的合法权益将无法得到维护。并且，除非申请再审，原告撤诉后不能基于同一事实和理由再次起诉，由此将受到二次伤害，加剧与被告之间的矛盾冲突。⑦

《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第49条是关于行政公益诉讼适用撤诉的规定⑧，该条中的撤诉标准比《行政诉讼法》第62条的规定更加严格。传统行政诉讼中，只要原告同意，无论被告是否纠正或全部纠正被诉的违法行政行为，原告都可以撤诉。而在行政公益诉讼中，只有在检察机关的全部诉求得以实现之后，原告才可以撤诉。问题在于，现实中缺乏判断被诉行政机关是否依法履行职责的标准。生态环境问题错综复杂，生态系统得到完全修复需要很长时间，行政机关完成生态修复行为后，真正的修复效果往往需要几年甚至几十年才能显现，这就导致检察机关对行政机关是否充分履行职责无法作出完全准确的判断。⑨因此，不排除行政机关为达到使原告撤诉的目的而仅履行部分职责，待原告撤诉后并不继续履行职责，致使生态环境得不到实际修复的现象存在。另外，無法排除环境行政公益诉讼中当事人双方以撤诉之名行和解之实，和解内容存在损害环境公共利益的情形。若要防范和解撤诉的风险，就需引进环境行政公益诉讼和解制度，让和解有法可依、公开透明、接受监督，更好地维护环境公共利益。

2.环境行政公益诉讼能否适用和解的主要观点

环境行政公益诉讼本质上属于行政诉讼的范畴。从行政诉讼的视角看，《行政诉讼法》以及相关司法解释、政策文件中“和解”“协调撤诉”“协调和解”等多种表述可能出于多种因素考量，但具有同质性，都有合意、协商之义。考虑到环境行政公益诉讼的特殊性以及检察机关的职能定位，司法解释中关于检察机关提起环境行政公益诉讼权（特别是关于和解）的具体规定与《行政诉讼法》关于和解的规定不一致，这具有一定的合理性。学界对环境行政公益诉讼能否适用和解的争议很大，主要有以下四种观点。

第一种观点对环境行政公益诉讼适用和解持肯定态度，认为对此不需要作太过严格的限制。有学者从检察机关的公益诉讼起诉人角色出发，论证其在环境行政公益诉讼案件中的特殊身份使其在环境行政公益诉讼中运用和解制度具备合理性和必要性，至于和解时间可以很灵活，没必要进行过多限制，诉前、诉中、一审中、二审中都可以。⑩也有学者认为，只要行政机关的补救措施能够实现保护环境公益的目的，就应允许原被告双方在法院的主持下达成和解，以提高行政效率，节约行政成本和司法成本。B11第二种观点原则上对环境行政公益诉讼适用和解持肯定态度，但认为应当对和解的时间、范围等进行一定的限制并加强监督。B12第三种观点原则上对环境行政公益诉讼适用和解持否定态度，认为若要在环境行政公益诉讼中运用和解制度，就需施以严格的限制。判决以外的结案方式不符合司法民主和公益不可处分的原则，并且现行法律对和解的规定很不完善，因而不应过分夸大和解在环境公益诉讼中的作用。B13第四种观点对环境行政公益诉讼适用和解持完全否定的态度，认为行政机关的职权具有不可处分性，因而检察机关提起的行政公益诉讼不适用调解与和解。B14

上述观点分歧源于对两个问题的认识差异：一个是行政机关的处分权问题，另一个是检察机关的处分权问题。这两个问题涉及两方面理论：一是与民事诉讼实行当事人意思自治相比，关于行政诉讼存在“公权力不可处分”的传统理论;二是较之普通的私益诉讼，环境公益诉讼涉及公共利益，“检察机关的处分权会损害公共利益”是反对环境公益诉讼适用和解的主要理论支撑。下文围绕这两种理论，探讨环境行政公益诉讼是否存在适用和解的基础。

二、行政权不可处分的观点面临理论和实践冲击

“公权力不可处分”论认为，在行政诉讼中，行政权是行政机关的法定职权，具有不可处分性，而和解是原被告双方针对行政争议进行协商，最终达成合意的纠纷解决方式，必然涉及私权利与公权力的处分问题，行政机关在诉讼中没有处分行政权的空间，因而行政诉讼不适用和解。B15随着社会的发展，行政法学理论不断完善，“公权力不可处分”论过于僵化，与实际情况不相符，受到社会各界质疑。

首先，自由裁量权理论的发展对“公权力不可处分”论带来极大冲击。美国著名行政法学者施瓦茨指出，行政权的核心是行政裁量，行政法就是为控制行政裁量权而产生的法。B16行政机关是我国的法律执行机关，但行政机关在执法过程中并不是机械地适用法律。行政管理事务具有很强的专业性和技术性，立法一般只作出原则性的规定，由行政机关在实施法律的过程中根据具体情况进行专业性的裁量处理。随着社会变迁，行政机关需要管理的社会事务日益繁杂，为适应这一状况，法律赋予行政机关在执法过程中更多的自由裁量空间。B17虽然实践中存在行政机关滥用自由裁量权的风险，但赋予行政机关自由裁量权是协调形式公平与实质公平之间关系的必然选择。要实现实质公平，必须让行政机关在执法中具体案件具体分析。立法只是通过规定裁量基准等行政原则以限制自由裁量权，最大程度防止自由裁量权被滥用。“公权力不可处分”的说法并不确切，应当说“公权力不可任意处分”，即行政机关不可随意放弃、变更其法定职权。在法律允许的自由裁量范围内适当处分自己的权力，是行政机关具体行使行政权的应有之义。

其次，行政机关依法處分公权力符合法治的要求。依据“有错必纠”原则，实践中行政机关只要发现已作出的具体行政行为存在错误，就可以及时纠正。例如，在行政复议中，行政机关可以通过内部监督和纠错机制，对不合法、不合理的具体行政行为进行改变。这实际上就是对公权力的处分。根据我国《行政复议法》的有关规定，如果争议是涉及自由裁量权的具体行政行为，则在不损害公共利益和他人合法权益的基础上，允许申请人与被申请人达成和解协议。B18这也体现了行政机关可以对公权力进行适当处分。

再次，现代行政理念和行政方式为行政机关行使自由裁量权提供了空间。随着政府职能的转变，管制型政府向服务型政府转变，服务型政府在管理方式上更加强调公众参与，尽量采用指导、协商、说服等柔性、低强制性的方式达到行政管理目的。B19由于现代行政更加强调合作、协商等民主精神，行政指导、行政合同、行政事实行为等服务型行政管理方式大量出现，为行政机关行使自由裁量权，依法适当处分自己的权力提供了空间。B20

最后，域外法治实践中存在环境行政公益诉讼适用和解的先例。美国是现代环境公益诉讼制度的发源地，该国有大量环境公益诉讼（citizen suit）通过和解处理，和解甚至成为行政机关的一种执法策略。在美国存在“起诉—和解”的诉讼形式，即原告对行政机关（主要是美国联邦环保局）提起公益诉讼，要求其履行法定职责，行政机关与原告达成和解协议，然后法院签发同意令，支持当事人之间的和解协议，最后终结诉讼。B21德国立法允许环境行政公益诉讼适用和解，德国行政法院专门配有接受过调解训练的法官主持调解程序。B22印度是世界上第一个赋予公民公益诉讼原告资格的国家，20世纪90年代以来，印度法院在审理公益诉讼案件中特别强调非对抗性，法官在审理模式上倾向于将公益诉讼看作法院、公民和公共机构等主体为达成合议而进行的协商合作，以在各方共同参与下寻求解决公共问题的方案。B23

综上，行政机关并不是不可以处分公权力，而是不可任意处分公权力。在法律允许的范围内，只要不损害社会公共利益和他人的合法权益，适当处分公权力是合法且必要的。公权力不可任意处分理论及行政自由裁量权理论是环境行政公益诉讼中作为被告的行政机关寻求和解的理论依据，这两种理论既符合法治精神，也有强烈的实践需求。

三、检察机关在环境行政公益诉讼中的处分权重构

检察机关在环境行政公益诉讼中是否可以寻求和解，取决于检察机关是否享有处分权，而检察机关是否享有处分权取决于其在诉讼中的身份定位。诉权是检察机关提起环境行政公益诉讼的基础。只有从源头探究检察机关的诉权来源及其性质，才能明确检察机关在环境行政公益诉讼中的地位、权利义务及相关制度构建。

1.检察机关诉权来源的相关理论及诉权的性质

环境行政公益诉权是指当事人在行政行为侵犯环境公共利益时向法院提起诉讼的程序性权利。当前，我国环境行政公益诉讼制度仅赋予检察机关环境行政公益诉权。关于检察机关享有环境行政公益诉权的法理基础，主要有以下三种理论。

其一，国家积极作为论。该理论强调政府主动提供公共服务的同时，还应防止公权力被滥用，应注重自身的法治建设。B24国家应主动进行法治化建设，以权力制约权力，通过制度安排应对公权力被滥用的风险。B25检察机关提起环境行政公益诉讼就是以权力制约权力的体现：面对行政机关的违法行政行为，检察机关代表公共利益起诉，启动司法程序，通过司法权的运行将越界的行政权赶回正常的轨道，促进行政权的法治化行使。

其二，诉讼信托论。该理论突破传统的当事人理论要求诉讼当事人必须是法律上的直接利害关系人的限制，将当事人范围拓展到非直接利害关系人。依据该理论，公民将环境公共利益交给国家进行信托管理，信托内容包含旨在保护环境公共利益的行政公益诉权。这样，当行政机关乱作为、不作为而致环境公共利益损害时，国家将运用公民信托于其的行政公益诉权来维护环境公共利益。由于国家无法亲自参加诉讼，所以由维护国家和社会公共利益的检察机关代表国家行使环境行政公益诉权。B26自检察制度诞生以来，检察机关完成犯罪追诉任务是诉讼信托理论的重要体现。这一理论在环境行政公益诉讼中同样适用。

其三，宪法赋权论。1982年以来，我国《宪法》历经多次修正，一直保留检察机关作为法律监督机关之地位的规定。当行政机关在环境管理中存在违法行为或不作为时，检察机关享有提起环境行政公益诉讼的权力，以监督行政机关积极依法行政，这完全符合宪法规定，具有充分的正当性。此处检察机关的起诉权与其法律监督权并不矛盾，因为启动行政公益诉讼程序是检察机关的一项重要职权，也是检察机关行使法律监督权的体现。在环境行政公益诉讼中，检察机关通过行使行政公益诉讼起诉权而履行监督职能。B27

以上支持检察机关具有环境行政公益诉权的三种理论，从本质上可以归纳为两方面内容：一是因为检察机关代表公共利益，所以在生态环境遭到破坏时，检察机关有权代表公众维护环境公共利益;二是检察机关是我国法律监督机关，有权监督行政机关依法行政，提起环境行政公益诉讼就是检察机关履行监督职能的一种方式。这两方面内容是赋予检察机关环境行政公益诉权的关键理论支撑。至于在赋权时首先想到检察机关，是检察机关而非其他机关代表公共利益，这些其实都是由检察机关的职能定位决定的。我国《宪法》赋予检察机关法律监督职能，这决定了检察机关是国家利益和社会公共利益的维护者，它行使职能的每一种具体方式都是为维护国家利益和社会公共利益服务的。全方位的法律监督包括对行政机关依法行政的监督。虽然从理论上讲行政机关也是国家利益和社会公共利益的代表，但行政机关与检察机关的代表性的侧重点不一样，甚至在一些领域会产生较大分歧。更确切地说，各地政府部门会受到不同政绩目标的影响而格外关注任期内的地方利益和社会公众利益，这种短暂的局部利益与长期的全局利益之间会发生抵触，因而检察机关有必要对行政行为进行监督，以便从长远、全局的角度维护国家利益和社会公共利益。B28需要注意的是，我国《行政诉讼法》第25条列明了检察机关有权代表国家利益和社会公共利益提起行政公益诉讼的领域，在这些领域检察机关发挥代表性的侧重点是不一样的。国家利益和社会公共利益有很强的重合性和一致性，但二者还是有区别的。检察机关针对国有资产保护提起行政公益诉讼的目的是维护国家利益，而针对生态环境问题提起的行政公益诉讼则更多地为维护公共利益。

综上，法律监督权是检察机关提起环境行政公益诉讼的诉权来源。检察机关依其法律监督职能，代表社会公共利益对行政机关的履职情况进行监督，及时纠正行政机关损害环境公共利益的违法行为。应当注意的是，检察机关的这种法律监督权并不包含对被监督行政行为直接进行裁决的权力，检察机关只能将法律监督权转化为行政公益诉权，依靠法院的司法裁判实现维护环境公共利益的终极目标。

2.检察机关在环境行政公益诉讼中的身份定位

在环境行政公益诉讼中，是强调检察机关以法律监督者的身份对行政机关进行监督，还是强调其以公共利益代表的身份维护环境公共利益？这是理论界争议很大的一个问题。不同的身份定位会导致检察机关在诉讼过程中的具体权利义务差异。无论是检察机关提起公益诉讼试点期间有关司法解释规定的公益诉讼人，还是后来有关司法解释规定的公益诉讼起诉人，我们不能通过称谓的不同來辨别检察机关在环境行政公益诉讼中的身份。实际上，有关司法解释回避了这一问题，并没有正面回应检察机关在环境行政公益诉讼中的身份定位。笔者认为，在环境行政公益诉讼中，检察机关应当以公共利益代表者的身份进行诉讼活动。

首先，传统的行政诉讼属于主观诉讼，而环境行政公益诉讼属于客观诉讼。不同于主观诉讼对个人权益进行救济，客观诉讼更加注重法秩序的维护和社会公共利益的保护。B29设计环境行政公益诉讼的适格起诉主体时，首先考虑的因素是哪一主体具有更强的公共利益代表性，而不是哪一主体有更强的能力去监督行政机关。因为任何主体只要提起行政诉讼，就必然具有监督行政机关依法行政的作用。行政诉讼中的被告方恒定为行政机关，只要启动行政诉讼程序，就必然可以实现通过司法程序对行政行为进行监督的目的。环境行政公益诉讼制度的重点不是谁能更好地监督行政机关依法行政，而是谁能更好地代表不特定多数人维护环境公共利益。

其次，检察机关之所以享有环境行政公益诉权是因为其作为法律监督机关，具有代表公共利益的职能。检察机关的职能与环境行政公益诉讼需要的起诉主体之间具有高度契合性，并且考虑到我国行政公益诉讼尚处于探索阶段，赋予其他主体诉权的时机还不成熟，故检察机关成为目前唯一拥有环境行政公益诉权的主体，但这并不意味着环境行政公益诉权主体的范围不会扩张。在我国《行政诉讼法》未明确限定行政公益诉权主体之前，实践中曾存在很多由社会组织提起的行政公益诉讼，这说明司法实务中法院审查行政公益诉权主体是否适格时主要审查其能否代表公共利益。在美国，公民个人、社会组织、检察机关等都有权提起环境诉讼，立法赋予这些主体诉权是基于其能够维护环境公共利益，而并不考虑其能否监督行政机关。因为后一考虑是没有实质意义的，行政公益诉讼本身就是对行政机关的监督，无须在选择诉权主体时作此特殊考虑。

再次，我国《行政诉讼法》、环境行政公益诉讼的相关司法解释十分注重检察机关在行政公益诉讼中的公共利益代表者身份。2015年《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》与2016年《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》均规定，人民检察院提起行政公益诉讼的身份是公益诉讼人，其诉讼权利义务参照《行政诉讼法》关于原告诉讼权利义务的规定。2018年《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》将检察机关的身份定位为公益诉讼起诉人，并明确规定检察机关可以向法院提起上诉而非抗诉，检察机关依照《行政诉讼法》的规定享有诉讼权利、履行诉讼义务。诉前程序是检察机关行使行政监督权的重要体现，检察机关通过直接向行政机关发送检察建议，督促其依法履行职责。学界对诉前程序中检察机关作为法律监督者的角色定位争议不大。进入诉讼之后，根据相关司法解释的规定，检察机关的权利义务参照《行政诉讼法》的有关规定，而《行政诉讼法》规定检察机关与普通行政诉讼原告的权利义务相同，因此，诉讼中检察机关的身份不是法律监督者，而是代表公共利益的原告。

最后，环境行政公益诉讼是《行政诉讼法》修订后新增的诉讼类型，既然规定在《行政诉讼法》中，其本质就是一种行政诉讼。出于维护行政诉讼基本构造的考虑，检察机关在环境行政公益诉讼中应当是公共利益代表者的身份，这样才能维持诉讼中原被告双方平等对抗的基本格局。如果检察机关以法律监督者的身份参与环境行政公益诉讼，就会导致整个诉讼中只有被告方而无原告方，这是对行政诉讼构造的根本破坏。另外，环境行政公益诉讼表面上看是“官告官”的模式，其实是将检察机关定位于法律监督者。“官告官”是对行政诉讼之“民告官”基本诉讼模式的颠覆，有学者因此反对赋予检察机关行政公益诉权。若将检察机关的角色定位为环境公共利益代表者，问题就迎刃而解。因为检察机关作为公共利益代表者，可以代表环境权益受到侵害的不特定多数公民提起环境行政公益诉讼，其仍然遵循行政诉讼“民告官”的模式，并没有损害行政诉讼的基本构造。

3.检察机关在环境行政公益诉讼中有无和解权

上文厘清了检察机关的诉权来源与诉权性质，可以看出，检察机关在诉讼过程中是享有处分权的，只是这种处分权不能损害公共利益。合法、适当地行使处分权，有利于维护公共利益。在环境行政公益诉讼中，应当保护的环境公共利益并不必然与检察机关起诉时的诉讼请求完全契合，在法院查明案件事实、诉讼各方充分发表意见的基础上，检察机关需要进一步考虑是否调整诉讼请求的内容，这种调整并不意味着对环境公共利益的放弃和贬损。环境行政公益诉讼和解制度实质上是通过诉讼搭建平台，在法院、公众等主体的监督下，让诉讼双方有机会进行商讨，为修复和维护环境公共利益确定最好的方案。B30在诉讼过程中，不违反公共利益是底线，在此前提下，不违反或有利于公共利益的诉讼行为都应当是允许的。

另外，在环境行政公益诉讼制度中，考虑到社会公众人数的不确定性及诉讼能力不足等因素，法律规定检察机关作为环境公共利益的代表提起诉讼。这就免除了社会公众参加诉讼并承担相应举证责任的义务，而将诉讼义务全部转移给检察机关，社会公众无须亲力亲为就可以享受权利被救济的效果。根据权利义务对等原则，既然检察机关负有完全的诉讼义务，其自然应当享有完全的诉讼权利，包括作为处分权的和解。B31这种处分权应当受到限制，即不能损害环境公共利益。在此基础上，若检察机关在诉讼中通过举证、质证等环节发现改变诉求、进行和解有助于维护环境公共利益，就应允许当事人双方和解。不同于仅关注自身利益的传统的原告，检察机关作为环境公共利益的代表者，其在诉讼中不迁就任何一方，完全服务于维护环境公共利益的目的。B32因此，检察机关在诉讼中不仅要着眼于当前，更要放眼未来，找到最有利于生态环境可持续发展的措施，若和解有助于生态环境可持续发展，自然应当得到允许。对于环境行政公益诉讼和解中可能产生双方串通、损害公共利益的问题，只需像对待环境民事公益诉讼和解那样，通过设置配套制度予以防御，而没必要绝对禁止和解。B33

四、环境行政公益诉讼实践并不排斥和解

2017年《行政诉讼法》修改之前，司法实践中已有检察机关和社会组织提起环境行政公益诉讼的案例。由于《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第48条、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第17条规定行政公益诉讼案件不适用调解，而对是否适用和解没有明确规定，所以在已公开的检察机关提起的环境行政公益诉讼案件中没有以和解结案的案例。不过，司法实践中有一些社会组织提起的，名为环境民事公益诉讼、实为环境行政公益诉讼，最终以和解方式结案的案件。这方面的典型案件如“江苏淮安不可移动文物案”：2009年第3次全国文物普查时，淮安市周总理童年读书处周边的8处建筑被列入不可移动文物名单，然而在此后7年间，为打造“总理童年仿古街区”商业项目，上述8处文物中的6处被拆除。B34基于以上情况，2016年5月，中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称中国绿发会）以被拆迁建筑的所有权人、淮安市清河区住房和城乡建设局、淮安市清河区文化广电新闻出版局、淮安市清河区人民政府（清河区后来与清浦区合并成立现清江浦区）四方为被告向法院提起环境公益诉讼。B35该案件最终达成和解协议，法院于2017年9月出具了调解书。和解协议的内容包括：对于现存的两处不可移动文物在原址上进行保护，对于已经拆毁的建筑进行复建，打造历史文化街区。调解书中提到，被告的履行行为和履行效果接受中国绿发会及当地人大、政协、文物专家、文物爱好者的監督，如果和解协议没有得到完全履行，中国绿发会有权申请法院强制执行。B36

这起案件的原告方是环保组织，按照环境民事公益诉讼和解程序，原被告双方达成和解协议，法院出具民事调解书对和解协议进行确认。可以看出，这起案件本质上是环境行政公益诉讼。首先，文物属于环境的范畴。《环境保护法》第2条明确规定，环境保护法中的环境包括人文遗迹。人文遗迹具有很强的公共性，而行政机关有权力也有义务管理公共环境事务。这种管理应当合法合理，以维护环境公共利益为目标。其次，中国绿发会作为环保公益组织，符合《环境保护法》第58条列明的享有环境公益诉权的社会组织应具备的条件。行政机关拆除文物的行政行为损害了不特定多数群体的环境公共利益，对此，中国绿发会可以代表公共利益提起环境公益诉讼。最后，案件被告方是行政机关，诉讼标的是行政机关的行政行为。无论是诉讼请求还是最终达成的和解协议，都要求被诉行政机关积极履行法定职权，修复因其违法行政行为而受到破坏的生态环境。B37检察机关在环境行政公益诉讼中的身份是公共利益代表者，而社会组织之所以能提起诉讼，也是因为具备公共利益代表者的身份，于是，检察机关与社会组织在诉讼过程中的身份一样，二者在诉讼中行使具体权利义务都参照《行政诉讼法》关于原告权利义务的规定。那么，同一案件若由社会组织提起就可进行和解，若由检察机关提起则不允许和解，这显然是说不通的。

上述案件通过和解达到了很好的修复和维护生态环境的效果，当时法院若禁止和解，强制以诉讼方式结案，结果可能是通过判决确认行政机关拆除不可移动文物的行为违法，然后责令行政机关积极履行职责以维护公共利益。对比两种结果可以看出，判决一般是笼统地要求行政机关履职、修复受损的生态环境，而和解协议所达成的修复方案更加具体详尽，更有助于被执行和监督，也更有利于修复和维护环境公共利益。更好地维护环境公共利益是设置环境行政公益诉讼制度的初衷，过于固化的规定无法满足实践中复杂多样的案件处理需求，会导致有些案件达不到维护公共利益的最佳效果。

五、环境行政公益诉讼和解制度的构建要点

1.和解时间的把握

环境行政公益诉讼涉及环境公共利益，和解时间应当受到限制，只能在举证、质证程序之后。因为只有经过举证、质证，案件事实、法律事实以及各方证据、诉求、争议焦点才得以明晰，生态环境受损状况才得以明确，在此基础上原被告双方才能就生态环境修复方案进行协商。举证、质证以后，法院会获得判断和解协议内容是否合法、对公共利益有无减损的依据，以增强司法监督。应禁止其他时间的和解，以免将和解置于缺乏公众监督和司法监督的境地，给和解协议内容贬损环境公共利益的现象留下可乘之机。

2.和解范围的限定

肯定环境行政公益诉讼和解制度，并不是要求所有环境行政公益诉讼案件都以和解结案。和解只是解决争议的一种方式，是對判决结案方式的补充。和解的前提是不能损害社会公共利益，且和解应有严格的限定条件。对于检察机关请求确认行政行为违法或无效，请求撤销违法行政行为，以及要求行政机关履行职责的诉讼请求，是不存在和解空间的。对以上问题作出定性之后，有修复措施的，对修复措施的具体实施期限、方式等行政机关自由裁量范围内的事项，可以适用和解。

3.和解形式的确定

借鉴《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第25条关于环境民事公益诉讼和解形式的规定，在环境行政公益诉讼中，检察机关与行政机关就争议焦点达成和解协议后，法院应当对和解协议进行公告;公告期满，法院经审查认为和解协议的内容不损害社会公共利益，则以行政调解书的形式对和解协议进行确认;行政调解书具有强制执行力，行政机关在和解协议规定期限内未履行或未完全履行和解协议内容时，检察机关有权要求法院强制执行。

4.和解的监督与保障

要加强对和解协议内容的事中监督。除了法院监督，和解协议涉及复杂的专业问题时还可以组织专家委员会进行协助审查，确保协议内容不损害社会公共利益。和解协议应当公开，尤其应当通过线上线下各种途径让涉诉区域的公众知晓。法院应定期公布生态环境修复的进展情况，以强化公众对和解协议执行情况的监督。B38要畅通检举投诉方式，以便公众对执行不力的情况进行举报，监督行政机关及时全面履行和解协议内容、修复生态环境。

六、结语

生态环境案件复杂多样，和解为环境行政公益诉讼提供了一种新的结案方式。环境行政公益诉讼是推动生态环境保护的有效司法途径，无论何种结案方式，其最终目的都是保护生态环境、维护环境公共利益。和解在环境行政公益诉讼中有其特有的价值和充分的理论根基，在合目的性及对公共利益无害性的前提下，应允许环境行政公益诉讼以和解的方式结案。

注释

①参见张军：《最高人民检察院工作报告——2019年3月12日在第十三届全国人民代表大会第二次会议上》，最高人民检察院网站，http：//www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201903/t20190319_412292.shtml，2019年3月19日。

②这里的和解仅指诉讼中和解，不包括诉前和解、庭外和解等情形。本文探讨的环境行政公益诉讼和解是指在环境行政公益诉讼中，在案件事实和法律事实已明确的前提下，检察机关和行政机关在合法自愿的基础上，就生态环境修复方案进行协商达成和解协议并予以公开，经法院对和解协议的合法性和环境公共利益无害性进行审查后，以具有法律效力的调解书的形式予以确认，进而终结诉讼的结案方式。

③参见高长思：《行政诉讼和解研究》，重庆大学博士学位论文，2017年，第22页。

④参见段小京：《〈关于行政诉讼撤诉若干问题的规定〉的理解与适用》，《人民司法》2008年第3期。

⑤B15参见李广宇：《谈行政诉讼中的和解制度》，《人民司法》2007年第4期。

⑥⑩参见邓可祝：《环境行政公益诉讼和解制度研究》，《法治研究》2016年第4期。

⑦《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第60条规定，人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案。准予撤诉的裁定确有错误，原告申请再审的，人民法院应当通过审判监督程序撤销原准予撤诉的裁定，重新对案件进行审理。

⑧《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第49条规定，在行政公益诉讼案件审理过程中，被告纠正违法行为或依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现的，人民检察院可以变更诉讼请求，请求判决确认行政行为违法或撤回起诉。

⑨最高人民检察院民事行政检察厅：《检察机关提起公益诉讼实践与探索》，中国检察出版社，2017年，第119页。

B11参见黄锡生、林玉成：《构建环境公益行政诉讼制度的设想》，《行政法学研究》2005年第3期。

B12参见谢伟：《环境公益诉权研究》，中国政法大学出版社，2016年，第343—344页。

B13参见颜运秋：《我国环境公益诉讼的发展趋势——对新〈环境保护法〉实施以来209件案件的统计分析》，《求索》2017年第10期。

B14参见田凯：《人民检察院提起公益诉讼立法研究》，中国检察出版社，2017年，第92页。