改革开放以来的农村扶贫开发实践

王卫斌

我国是一个传统的农业大国，主要人口集中在农村，经济基础源自于农业。由于农村地区远离政治、经济和文化中心，农业生产深受自然条件和社会环境制约，再加上人均耕地不足、自然灾害频发的国情，决定了中国农民天然的弱势地位。他们干着最苦最累最脏的活，贫困却始终如影随形挥之不去，正所谓“耕也馁在其中矣”。尽管历代统治者或多或少都会采取一些扶贫济困、救荒活民的政策措施，民间社会也一直传承着同病相怜、同忧相救的美德善行，在一定程度上缓解了农民的困境和阶级矛盾，但私有制度并不能根除贫困和贫富两极分化，剥削阶级也不会主动和弱势群体平衡损益，“富者累巨万，贫者食糟糠” “其兴也勃焉，其亡也忽焉”必然是私有制社会的常态。

中国共产党自创建之日起，就公开亮出了穷人政党的鲜明底色，确定了消灭私有制度、实现全民共富的终极目标。一盘散沙的贫苦农民在中共的密切联系和坚强领导下，脱胎换骨充当了革命和建设的主力，在付出了惨重的代价、作出了巨大的牺牲之后，有史以来第一次真正翻身做了國家的主人，走上了社会主义农业集体化的道路。遗憾的是，中共在领导大规模社会主义经济建设的过程中一波三折，出现了急躁冒进、求公求纯的倾向，对农业剥夺得太多，对农民限制得太死。结果“欲速则不达” “水至清则无鱼”，时至1978年，全国农民人均纯收入只有133.6元，农村贫困人口高达2.5亿，占农村总人口的30.7%，农民普遍贫困、绝对贫困已成不争的事实。

改革开放获新生，扶贫开发得温饱

此情此景令邓小平痛心疾首：“如果在一个很长的历史时期内，社会主义国家生产力发展的速度比资本主义国家慢，还谈什么优越性？我们要想一想，我们给人民究竟做了多少事情呢？”陈云更是直言不讳：“建国快三十年了，现在还有讨饭的，怎么行呢？要放松一头，不能让农民喘不过气来。如果老是不解决这个问题，恐怕农民就会造反，支部书记会带队进城要饭。”在邓小平、陈云等人的大力推动下，1978年12月，中共十一届三中全会破除“左”的习惯性思维定势，作出了以经济建设为中心、实行改革开放的历史性决策，并决定改革首先从农村入手，推行联产计酬生产责任制，提高农副产品收购价格，恢复农村集市贸易，给予农民充分的生产经营自主权，集中主要精力把国民经济的基础农业搞上去，让占人口80%的社会主体——农民富起来。

这次全会契合国情、顺应民心，形成了一整套全新的理论、路线和方针政策，犹如呼谷传响、立竿见影，一下子激发出亿万农民压抑已久的生产积极性，释放出无穷无尽的创造潜能。短短几年时间，粮食等主要农产品连续增产，个体私营经济蓬勃发展，乡镇企业异军突起，进而带动了城市和整个经济体制改革的全面展开。到1985年底，全国农民人均纯收入上升到397.6元，农村贫困人口减少到1.25亿，占农村总人口的比例下降到14.8%。但城乡、区域和群体之间的收入差距也在逐渐扩大，全国还有1.25亿农民人均纯收入低于206元，其中约4000万农民入不敷出，不借助外援就无法维持最基本的生存。这些贫困人口大部分集中在中西部地带，几乎涵盖了主要的革命老根据地、少数民族聚居地和陆地边境区域，致贫因素相当复杂，政治影响极其敏感。

帮助贫困地区和贫困人口尽快解决温饱、脱贫致富，赶上全国经济发展的步伐，既是一项重要的经济任务，也是一项重要的政治任务。1983年3月，国务院选择“苦瘠甲天下”的甘肃河西、定西与宁夏西海固地区，设立“三西”农业建设专项补助资金，实行有偿与无偿使用相结合的原则，支持当地群众兴修农田水利、发展多种经营和易地移民搬迁。1984年9月，中共中央、国务院发出《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，明确了依靠贫困地区群众自己的力量、善用国家扶持资金因地制宜发展商品生产的指导思想。1986年4月，六届全国人大四次会议把中西部和老少边穷地区的经济发展，分别单独列入了“七五”计划。随后，国务院成立了贫困地区经济开发领导小组，陆续确认了331个国家级贫困县作为突破口和主战场，正式启动了区域性开发式扶贫的宏大工程。

开发式扶贫一改过去平均用力和单纯救济的做法，瞄准重点区域，侧重基础设施建设和人力资本投入，变“输血”为“造血”，明显提高了扶贫资金的使用效益，增强了贫困地区和贫困人口的自我发展活力。1993年，国家重点扶持贫困县农民人均纯收入增加到483.7元，全国农村贫困人口下降到8000万。但在此期间，由于中央个别负责人盲目追求高速度、高指标，片面主张以消费促生产、先通胀后治理，而且过高估计了农业农村形势，忽视放松了对农业的支持保护，导致经济发展过热、物价上涨过快、苦乐不均过大。“价格闯关”失利后，大批基本建设被迫下马，乡镇企业遭到关停并转，农产品价格一路暴跌，农村经济一度出现了负增长。

改革开放在党内和政府中也遭到姓“社”还是姓“资”的责难。1992年初，邓小平发表南方系列讲话警告：“不坚持社会主义，不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，只能是死路一条。”1993年3月，江泽民在中共十四届二中全会上指出：“地区之间发展差距要适度。如果长时期里，只是一部分地区一部分人富，大部分地区大部分人富不起来，那就不是社会主义了。”并强调先富带未富的问题从现在起就要进行研究，市场经济条件下的社会分配问题也需要提上全党的日程。同年12月，国务院贫困地区经济开发领导小组更名为扶贫开发领导小组，正式列入政府行政序列。次年4月，国务院制定、颁布《国家八七扶贫攻坚计划》，明确了今后7年全国扶贫开发工作的任务目标、方针途径和资金管理使用等具体细则。

国务院扶贫办重新调整、确认了592个国家级贫困县，大幅减少了东部经济发达地区贫困县份的比例，中央扶贫信贷资金和新增发展资金也不再向这些地区投放，倾力扶持中西部贫困地区的经济社会发展，着重解决全国农村贫困人口的温饱问题。“八七”计划实施期间，中央各项扶贫专项资金累计达到1127亿元，三倍于首轮8年扶贫开发投入的总和。中央政府各有关部门、地方各级政府和东部地区、社会各界也充分发挥各自的优势，通过党政机关定点帮扶、东西对口协作和希望工程、光彩事业等不同形式，从资金、物资和科教等各方面向贫困地区和贫困人口倾斜。到2000年底，国家重点扶持贫困县农民人均纯收入上升到1337元，全国农村贫困人口锐减至3209万，只占农村总人口的3%左右。全国绝大多数农民基本解决了温饱问题，人民生活总体达到了小康水平。

然而“按下葫芦浮起瓢”，由于中央全面实施东部率先发展战略，加速推进改革重心从农村向城市、从农业向工业转移，全国各地一哄而上，掀起了大办开发区、大搞房地产、大兴出口外向型产业的热潮，加剧了农村土地、资本和劳动力“三要素”外流快流。事权下放、财权上收的分税制改革更是雪上加霜，助长了农村基层干部乱收费、乱罚款和乱摊派等不正之风，加重了农民不合理的经济负担。“被农民视为生命的土地已成为农民的沉重包袱，联产承包责任制被农民视为套在他们脖子上的枷锁”，中西部农村出现了触目惊心的弃耕抛荒和“盲流”现象。世纪之交，湖北省监利县棋盘乡党委书记李昌平向朱镕基总理上书，痛陈“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的“三农”现状，揭开了少数地区和少数人浮华丰奢掩盖下的“三农”危机。

多予少取放活路，统筹兼顾缩差距

进入21世纪，“三农”问题迅速成为全社会共同关注的焦点，中国农村改革的決策人、推动者杜润生也呼吁：“我们欠农民太多！重新审视‘三农问题已经到了迫在眉睫的地步。”2001年3月，朱镕基在九届全国人大四次会议上回应，“三农”问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题，要把加强农业基础地位和增加农民收入放在经济工作首位，采取有力措施切实解决当前农业农村中存在的突出问题。这次人代会把加强农业基础地位、实施西部大开发和城镇化战略，并列编入了十五计划纲要的首要篇章。同年6月，国务院制定、颁布《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，决定今后十年继续把扶贫开发放在国民经济和社会发展的重要位置，集中力量解决剩余贫困人口的温饱问题，创造条件巩固已经取得的温饱成果，加快贫困地区脱贫致富进程。

2002年11月，江泽民在中共十六大报告中坦言：“现在达到的小康还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康。”并告诫全党：“能不能解决好发展问题，直接关系人心向背、事业兴衰。”这次党代会确立了在本世纪头二十年，全面建设受惠更广、水平更高小康社会的奋斗目标，提出了“发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有新举措”的新要求。十六大结束后不久，胡锦涛率队专程前往革命圣地西柏坡学习考察，号召全党同志特别是领导干部，牢记毛泽东当年倡导的“两个务必”，大力发扬艰苦奋斗的优良作风。要时刻把人民群众的安危冷暖挂在心上，“尤其要关心那些生产和生活遇到困难的群众，深入到贫困地区、困难企业中去，深入到下岗职工、农村贫困人口、城市贫困居民等困难群众中去，千方百计地帮助他们解决实际困难”。

自中共十六大以来，解决“三农”问题，包括解决和巩固农村贫困人口温饱问题步步升级，上升到经济工作、全党工作乃至全部工作重中之重的高度。中央从全面建设小康社会的战略大局出发，秉承以人为本、统筹兼顾和科学发展的执政理念，进一步确立了构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的战略任务，提出了工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的战略方针，制定采取了一系列更直接、更有力的强农惠农富农政策措施。值得大书特书的是，国家强力推进正税清费、治乱减负的农村税费改革，全面取消了村提留、乡统筹和农村教育集资等专门针对农民的收费集资项目，一步到位免除了农村义务工和劳动积累工等无偿劳务，彻底废止了牧业税、屠宰税、农林特产税和农业税等“皇粮国税”，并为农民种植粮食、使用良种、购买农资农机具，以及退耕还林提供补贴。

农村扶贫开发工作也是亮点纷呈，体制机制有了重大创新，手段方法更趋完善。国务院扶贫办从农业部内设机构中单独设置，升格为副部级，国家重点扶持贫困县更名为国家扶贫开发工作重点县。国家把9422万农村绝对贫困人口和低收入人口，作为扶贫的重点对象;把贫困人口最为集中的中西部老少边穷地区，作为扶贫开发的重点区域，并在重点区域除西藏之外的范围内，再次调整、确定了592个重点县。西藏作为一个特殊的贫困整体，由中央政府另作特殊安排。东部和中西部其他地区的贫困局部，主要由地方政府负责扶持。国家还在全国农村包括重点县的范围内，识别、确定了14.8万个贫困村，形成了以整村推进为载体、以产业化经营和劳动力培训转移为支点的“一体两翼”新模式，开创了以扶贫开发促进脱贫致富、以社会保障维持基本生活的“两轮驱动”新格局。

农村扶贫开发第一个十年纲要实施期间，中央和地方各级政府突出重点、把握差异，加快了农村扶贫开发政策与社会保障制度的有效衔接，先后启动了农村贫困家庭劳动力技能培训“雨露计划”、贫困村互助资金试点和农村危房改造试点等工程，相继建立了新型农村合作医疗、五保户供养、最低生活保障和社会养老保险等制度。中央和地方各级财政量入为出、应扶尽扶，加大了对农村贫困地区和贫困人口的扶持力度，安排的专项扶贫资金逐年递增，累计达到2043.8亿元。仅中央财政安排的专项扶贫资金就高达1440.4亿元，支持接受“雨露计划”培训的贫困家庭劳动力超过400万人次，支持参与互助资金、危房改造试点的贫困村和贫困户，分别扩大到1.36万个和203.4万户，还支持286万“一方水土养不活一方人”的极贫地区人口，完成了易地扶贫移民搬迁。

到2010年年底，中央和地方各级财政累计投入789亿元，支持12.6万个贫困村实施了整村推进扶贫开发规划，村民人均纯收入增幅高出同一县域其他村民20%以上。592个重点县县域经济综合实力骤然增强，人均地区生产总值增加到11170元，农民人均纯收入增加到3273元，两项年均增幅首次高于全国平均水平。国家根据经济社会发展水平和物价指数变化情况，连续三次密集上调农村扶贫标准，从2000年的865元逐步提高到2010年的1274元。并且取消了绝对贫困人口与低收入人口的界限，区分了扶贫对象、低保对象以及扶贫与低保交叉对象。按照这个扶贫标准，我国农村贫困人口数量进一步减少到2688万，占农村总人口的比例下降到2.8%，率先实现了联合国千年发展目标中，在2015年之前减少极端贫困与饥饿人口一半的具体目标。

但对比日均消费1.25美元的国际贫困标准，再对比近十年间我国经济年均10.04%的高增长率，GDP总量位居世界第二的“最富发展中国家”地位，反衬农村扶贫标准依然偏低，财政扶贫投入也是明增暗减。就是这点有限的扶贫资金，还在层层拨付中跑冒滴漏，并未完全用在真正贫困的地方和人身上。而且长期高投入、高能耗、高污染的经济增长模式，对农业发展构成的资源环境约束日益趋紧。正式加入世界贸易组织后，继续提高农产品价格、增加农业补贴的空间越来越小。随着工业化、城镇化的快速推进，农业生产综合成本还在不断抬升。城市政府又不惜以低工资、薄福利，作为招商引资、发展低端产业的优势，硬是把2.4亿农民工逼向了城市容不下、农村回不去的绝境。2010年台资企业富士康发生的14连跳事件，表明“三农”问题已经恶化成了“四农”问题。

尽心尽力真扶贫，精准施策真脱贫

面对国内外形势的深刻复杂变化和重大风险挑战，各级党政进一步认识到“三农”问题的长期性、艰巨性和复杂性，增强了农村扶贫开发工作的危机感、紧迫感和责任感。2011年5月，國务院制定、颁布农村扶贫开发第二个十年纲要，确立了到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房的新目标，布置了巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力和缩小发展差距的新任务。国家把扶贫标准大幅提高到2300元，把扶贫标准以下具备劳动能力的1.22亿农村人口，作为扶贫工作主要对象;把六盘山区、秦巴山区、武陵山区等11个连片特困地区，与西藏、四省藏区、新疆南疆三地州，作为扶贫攻坚主战场。继实施西部大开发和促进中部地区崛起之后，国家还把支持赣南等原中央苏区振兴发展，纳入了区域发展战略布局。

2012年11月，胡锦涛在中共十八大报告中敲响警钟：“精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险更加尖锐地摆在全党面前。”再次重申：“只有植根人民、造福人民，党才能始终立于不败之地;只有居安思危、勇于进取，党才能始终走在时代前列。”这次党代会立足于提质增效、着眼在稳中求进，作出了转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的战略调整，明确了工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步推进的发展方向。以习近平为核心的新一届党中央承前启后、继往开来，紧紧扭住全面建成小康社会存在的短板，把农村扶贫开发工作摆到了更加重要、更为突出的位置。习近平身体力行、率先垂范，频繁深入农村贫困地区第一线看真贫、知真贫，在各种场合反复强调“小康不小康，关键看老乡”，一再要求“扶真贫、真扶贫、真脱贫”。

自中共十八大以来，中央全面深化农村改革，着力创新扶贫开发工作机制，不再简单以GDP论英雄，不再搞“大水漫灌”式的强刺激，也不再画地为牢，自设“打酱油的钱不能买醋”之类的人为障碍，更加注重支农扶贫的精准性、实效性和可持续性。国务院扶贫办组织了80多万人的专业队伍进村入户，对12.8万个贫困村、2948万贫困户和8962万贫困人口进行精准识别，并建档立卡。全国组建了12.8万个驻村工作队，选派了48万名驻村干部，对识别出来的贫困村和贫困户逐一制订帮扶计划，实施精准帮扶。320个中央、国家机关和有关单位主动请缨，跟592个重点县建立了定点扶贫结对关系，选派挂职干部1670人次。国家还取谐音“邀您一起”之意，把每年的10月17日设立为法定“扶贫日”，表达了举全党全国之力继续向贫困宣战的决心和诚意。

“十二五”期间，中央财政顶住经济下行的压力，安排的专项扶贫资金累计达到1898.4亿元之巨，并向贫困革命老区安排专项彩票公益金50.25亿元，向建档立卡贫困户发放扶贫小额信贷1200亿元。东部地区也带着真情实意、拿出真金白银，向西部贫困地区提供财政援助资金56.9亿元，动员社会力量捐款3.8亿元，引导企业实际投资1.2万亿元。与此同时，全国各地坚持“老虎” “苍蝇”一起打，严格控制“三公”经费支出，严厉查处扶贫民生领域的不正之风和腐败问题。正因各项工作到位、措施得力，贫困地区农村居民收入连续3年保持两位数增长，增幅连续4年保持高于全国平均水平。国家再次把扶贫标准上调到2855元，折合换算已经略高于日消费1.9美元的新国际贫困标准。以此衡量，到2015年年底，我国还剩下5575万农村贫困人口。

这些贫困人口虽然数量不算多，但规模依然不算小，致贫受困因素更加复杂，属于贫中之贫、困中之困，采用常规思路和一般办法已经很难奏效。2015年10月，中共十八届五中全会把扶贫攻坚改为脱贫攻坚，确立了今后五年，我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽的硬性目标，提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，并把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略。同年11月，中央召开超高规格的扶贫开发工作会议，更加具体地作出了“六个精准” “四个问题”和“五个一批”的战术安排，中西部22个省份的党政主要负责人向中央签订了脱贫攻坚责任书，立下了军令状。随后，中共中央、国务院颁布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，十二届全国人大四次会议把全力实施脱贫攻坚，单独成篇列入了“十三五”规划纲要，正式吹响了脱贫攻坚战的冲锋号。

脱贫攻坚首战两年时间，中央各部出台了200多个政策文件或实施方案，地方各级也出台了“1+N”系列配套文件，基本形成了四梁八柱性质的顶层设计。全国各地动员了200多万人开展建档立卡“回头看”，补录了1060万贫困人口，剔除了940万非贫困人口，基本实现了扶贫对象有进有出的动态管理。各级机关单位增派了近百万“最能打的人”，担任贫困村和党组织薄弱涣散村的第一书记和驻村干部，帮扶责任和举措基本落实到村到户。中央和省级财政安排专项扶贫资金2467亿元，全国银行业金融机构发放扶贫小额信贷4155亿元，扶贫投入力度基本适应脱贫攻坚任务。中央还强力推进刀刃向内的“放管服”改革，赋予贫困县统筹整合使用财政涉农资金的自主权，明确规定贫困县不脱贫、不摘帽，党政正职不调整、不调离，实行最严格的考核评估督查问责制度。

中国共产党敢于面对曲折，勇于修正错误，团结带领全国各族人民一茬接着一茬干，一棒接着一棒跑，成功地走出了一条中国特色扶贫开发道路。到2017年年底，已有150个贫困县实现了整体脱贫摘帽，农村贫困人口仅剩3046万，脱贫攻坚取得了决定性进展。习近平在中共十九大报告中庄严宣告，经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。“行百里者半九十”，中央因势利导作出了实施乡村振兴战略的决策部署，并将每年农历秋分设立为“中国农民丰收节”，郑重承诺要让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。全国上下尽锐出战、精准施策，正以前所未有的力度气势，向“最后一公里”和“最后一群人”发起最后冲刺！

（责任编辑：巫勇）