船员和机动车驾驶人违法记分制度对比分析

2019-10-11刘升友

世界海运 2019年10期

刘升友

一、两种违法记分制度的简介

我国对机动车驾驶人的道路交通违法行为实行记分管理始于1996年。随着2004年《道路交通安全法》的颁布，首次将机动车驾驶违法记分制度以法律形式进行了规定[1]。该制度对规范机动车驾驶人驾驶行为、规范道路行车秩序、保障道路交通安全畅通起到了积极显著的作用。

我国自2002年颁布《中华人民共和国船员违法记分管理办法（试行）》开始施行船员违法记分制度。该制度在加强船员跟踪管理、增强船员遵章守法意识、减少人为因素对水上交通安全的影响等方面发挥了重要作用[2]。船员违法记分制度首次修订版本于2015年10月颁布并自2016年1月1日生效实施。

二、两种违法记分制度的对比

（一）立法依据及法律属性对比

机动车驾驶人记分制度的法律依据是《中华人民共和国道路交通安全法》第二十四条：“公安机关交通管理部门对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规的行为，除依法给予行政处罚外，实行累积记分制度。公安机关交通管理部门对累积记分达到规定分值的机动车驾驶人，扣留机动车驾驶证，对其进行道路交通安全法律、法规教育，重新考试；考试合格的，发还其机动车驾驶证。”《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第二十三条对记分分值和周期进行了明确。具体记分实施、管理和记分标准在《机动车驾驶证申领和使用规定》中进行详细规定。

船员违法记分制度依据《中华人民共和国船员条例》第四十八条“海事管理机构对有违反水上交通安全和防治船舶污染水域法律、行政法规行为的船员，除依法给予行政处罚外，实行累计记分制度。海事管理机构对累计记分达到规定分值的船员，应当扣留船员适任证书，责令其参加水上交通安全、防治船舶污染等有关法律、行政法规的培训并进行相应的考试；考试合格的，发还其船员适任证书”设立。《中华人民共和国船员违法记分办法》对船员违法记分制度进行了详细规定。《中华人民共和国船员违法记分办法》采用条款正文和“船员违法记分分值标准”附件编排。该办法在正文中明确了以“增强船员遵守法律意识，减少人为因素对水上交通安全的影响，防治船舶污染水域”为记分目的，并对适用范围，记分周期和分值，记分实施和记满分后的培训、考试等做了要求。《中华人民共和国海事局关于实施〈中华人民共和国船员违法记分办法〉工作事项的通知》对具体实施细节进行了进一步明确。

根据两种违法记分行为的立法依据和实施过程分析，两种违法记分制度都应属于非行政处罚的行政管理行为，是对行政许可后的一种监管措施。

（二）违法记分实施细节对比

船员违法记分新修订版本在修订过程中参考了机动车驾驶人的记分制度，因此在相应违法记分实施细节方面有相同的地方，也有相区别的地方。本文从两种记分制度的法律属性、实施方式、实施主体、分值标准、救济持续、记分周期、记分分值、记分方式、记分与罚款的关联、累计追加处理等方面进行了对比，对比情况如表1和表2所示。

表1 两种记分制度的相同点

表2 两种记分制度的不同点

（三）对比结果分析

1. 两种记分制度相近，可相互借鉴的地方多

根据上述对比结果以及两种记分制度的上位法描述，两种记分制度比较相近，均是对违法行为执行处罚外的累积记分，累积记分达到规定分值采取扣留证书措施强制要求参加法律法规学习考试后方可发回证书。因此，除了实施对象的特殊性外，两种记分制度之间相互借鉴的地方比较多。

2.机动车驾驶人记分制度立法依据层级高

机动车驾驶人记分制度通过法律进行确立，而船员违法记分制度通过行政法规规定建立。机动车驾驶人记分制度的立法依据层级更高，拥有更多立法的资源，实施相应记分制度的力度也更大。

3.船员违法记分追加处理的追溯期更长

两种记分制度都有累积追加处理措施，但机动车驾驶人记分制度的累积追加处理仅限于追溯一个记分周期内的记分情况，船员违法记分制度进行了改善，对连续2个记分周期内分别达到15分，或连续2个记分周期内累积记分达到40分的都需要增加考核内容，增强了违法记分的惩戒作用。

4.机动车驾驶人记分标准更细化

为降低记分行为的自由裁量度，提高记分管理的可操作性，机动车驾驶人记分制度设置有《机动车驾驶人记分代码》，船员违法记分制度设置有船员违法记分分值标准，对具体的违法行为进行了分值量化。

相比较，机动车驾驶人记分标准更细化。在《公安部关于修改〈机动车驾驶证申领和使用规定〉的决定》〔公安部令第139号〕关于机动车超速的记分项中规定，超过规定时速10%以上未达20%的，处以50元罚款，记3分；超过规定时速20%以上未达50%的，处以200元罚款，记3分；超过规定时速50%以上未达70%的，处以1 000元罚款，记6分，可以并处吊销驾驶证。相应的，船员不采用安全速度航行，按照《海事违法行为行政处罚裁量基准》，在有限速规定的水域，船舶存在违反相关航速限制规定，超过或低于规定最高或最低航速30%及以内的行为或其他未采用安全速度航行行为，且未造成事故或险情的，对直接责任人罚款2 000元；在有限速规定的水域，船舶存在违反相关航速限制规定，超过或低于规定最高或最低航速30%以外的行为，且未造成事故或险情的，对直接责任人罚款3 000元；船舶未采用安全速度航行造成一般以下等级事故或险情的，对直接责任人罚款4 000元。按照《中华人民共和国船员违法记分办法》记分标准，船舶、设施上的人员不采用安全速度航行的，对值班驾驶员记4分。由此可见，船员违法记分标准中部分记分项目过于笼统宽泛，没有充分考虑违法事实、性质、情节、危害程度和实际后果等因素，对应处罚额度进行细化。同时，机动车驾驶人记分标准自首次发布以来，已进行了多次修订完善，但《船员违法记分分值标准》自2015年制定、2016年1月1日实施以来，尚未进行过修订。

5.机动车驾驶人记分应用更广泛

机动车驾驶人记分详细条款在《机动车驾驶证申领和使用规定》中第五章“机动车驾驶人管理”的第一节“记分”中进行明确，机动车驾驶人记分与机动车驾驶证的申领和使用有密不可分的联系：记分情况是换证和申请增加准驾车型的审核条件之一。船员违法记分制度由专门的规范性文件《中华人民共和国船员违法记分办法》进行规定，而船员适任证书的申领和签发依据《中华人民共和国海船船员适任考试和发证规则》执行，船员适任证书的签发与船员违法记分关系不明显，记分情况不是换证或发证的审核条件之一。

6.船员违法记分管理的特殊性

机动车驾驶人只持有一本证书，但船员可能持有多个适任证书，担任多种船上职务。因此，针对船员的违法行为实施记分管理相对更特殊。船员违法记分制度对担任多种职务的船员，按个人违法行为累积记分，不分别计算担任不同职务的记分分值。同时，考虑到多个适任证书可能存在不同签发日期的实际情况，记分周期采用了固定的起止时间的计算方式。

7. 机动车驾驶人记分分值记载和救济条款更完善

机动车驾驶人记分采用信息系统记载，而船员违法记分需在船员服务簿记分页和信息系统中同时记载，相比后者更冗余烦琐。另外，机动车驾驶人记分后的申请救济程序相比船员违法记分更加完备。

三、船员违法记分制度的完善建议

（一）细化完善船员违法记分标准

一方面充分考虑违法事实、性质、情节、危害程度和实际后果等因素，对应处罚额度对船员违法记分标准进行再细化，提高记分的针对性和体现对不同违法程度的区别对待，而非笼统粗放式管理。另一方面，根据具体实施过程中存在的问题和法规修订程序，及时对船员违法记分标准进行修订更新，满足现场监管需求。

（二）将违法记分纳入船员发证审查内容

船员违法记分情况是船员是否遵守法律、履行职责的量化记录，是船员在船上任职期间适任能力的一种体现。将船员违法记分情况纳入发证审核内容，在船员申请职务晋升、吨位或功率提高时审查所需的海上服务资历期间该船员的违法记分情况，对在记分周期内有累积记满分的资历予以区别对待，提高船员履职意识和船员违法记分分值的惩戒性。

（三）完善船员违法记分记载和通知方式

建议取消船员服务簿记分页中强制记载要求，加强船员管理系统的信息化建设，完善船员违法记分的短信通知和记分查询功能，加强对船员的宣传和引导，加强内部管理的规范化和督查，确保船员违法记分的准确及时记录。

（四）完善船员违法记分制度的救济程序[2]

一是增加救济条款，参照《机动车驾驶证申领和使用规定》第六十七条，在现行的违法记分制度中，增加“当事船员对违法行为处罚不服，申请行政复议或者提起行政诉讼后，经依法裁决变更或者撤销原处罚决定的，相应记分分值予以变更或者撤销”条款；二是履行告知义务，在“船员违法记分通知书”中增加告知船员申请行政复议和诉讼的条款。