联合国财政危机是个政治问题(观察家)

高飞　彭昕

近日，联合国秘书长古特雷斯致信秘书处3.7万名雇员称，将需要“额外的临时应急措施”来支付员工的薪水和津贴。本月8日，他在负责制定预算的第五委员会会议上说“联合国将面临10年来最严重赤字”，之后，古特雷斯又通过发言人发表声明再次对这个问题发出警告。联合国秘书长短时间内反复提到“缺钱”，无疑引发了人们对联合国财政状况的担忧。

联合国为什么会出现严重的财政赤字？作为一个政府间的国际组织，联合国不具有营利功能,其经费均由各会员国依照大会分配限额负担。因此，联合国发生严重的财政问题，通常都缘于会费的拖缴、欠缴行为。

但是一些会员国拖欠会费的起因和性质并不相同。第一类是预算上的技术性问题，如会员国的预算年度不同；第二类是会员国由于自身面临经济困难而缴不起会费；第三类是会员国将拖欠、拒缴会费作为施压或表明政治看法的手段，尤以美国为代表。相比之下，以第三类理由拖缴会费的次数最多、占比最大、对联合国日常运行的影响也最为严重。

究其根本，联合国的财政危机自始至终都不是单纯的财政问题，而是积重难返的政治问题。

首先，从历史上看美国等一些国家就经常利用“经费杠杆”，意图牢牢控制或提升自己在联合国的话语权。二战后，美国坚决要求联合国总部设在纽约，除汲取一战后教训希冀塑造战后秩序外，本身就有挟天子以令诸侯的目的。上世纪80年代正处于美苏争霸的“白热化”阶段，里根政府就经常利用拖欠会费向联合国施压，借此在一些重要部门人员构成和决议制定方面压制苏联。此后30年，这基本成为美国制约联合国的惯用工具。

其次，在世界处于百年未有之大变局的态势下，如今奉行保护主义与单边主义的特朗普政府则希望在联合国更多彰显自身的政策影响力。美国削减联合国会费开支预算，实质上就是其政治立场的表达。

早在2018-2019财年美国就已削减联合国经费预算，共计2.85亿美元，引发外界一片哗然。时任美国常驻联合国代表黑莉宣称，美国这一“历史性的预算削减”是为促进联合国在正确的方向上迈进。什么是“正确方向”？美国支持的就是“正确方向”？黑莉这番话其实不言自明。

从形式上看，是美国对联合国机构臃肿、办事低效、改革停滞表达不满；但实质上，是因为联合国倡导的多边协商、全球共治不符合“美国优先”的政治和利益需要。

第三，从世界层面来看，当前全球性挑战日益突出，如果单边主义和逆全球化继续盛行，而世界上最重要的多边舞台——联合国因为经费问题陷入重重困境，显然会让支持多边主义和全球化的声音被弱化。这对世界未来的发展方向将起到深层次的影响，我们需要加以关注和应对。

正是由于联合国财政状况经常被政治因素所左右，所以自成立以来，过去几十年联合国多次遭遇过赤字危机。上世纪80年代，联合国财政问题进一步凸显，到了90年代最为严重，其间一度出现预算赤字的高峰。近年来，联合国每次讨论改革方案，其中必然涉及如何解决财政问题的讨论，但问题却从未得到实质性解决。

从目前看，联合国正从两个方面努力希望解决这次财政危机。一方面与那 些拖欠会费的主要国家进行交涉，发出警告进行催缴；另一方面在内部实施“节流”，延后一些会议活动，减少服务项目，并缩减一些工作人员非必要出差。根据过往的经验，此次联合国所面临的财政危机很大程度上属于反复发作的“旧伤”，这次可能比较严重，尽管不会使其立刻“伤筋动骨”，但长此以往却容易“养痈遗患”，引发结构性问题。

其实，早在今年6月，古特雷斯就已向各会员国发出警告“联合国财政吃紧”，然而却应者寥寥。眼下摆在联合国面前的当务之急，是如何约束那些拖欠会费的国家。实际上，对于会费的拖欠和拒缴行为，联合国并非毫无管控措施。依据《联合国宪章》第19条规定:“凡拖欠本组织财政款项之会员国,其拖欠数目如等于或超过前两年所应缴之数目时,即丧失其在大会的投票权。”但是，为避免受到停止投票权的惩罚，拖欠会费的会员国常常会采取技术运作，将欠款控制在一定额度和时限内。

因此，联合国仍需要在原有规定基础上，商讨出新的更有效的措施，来应对一些国家技术性拖欠会费的问题。同时提高效率，让联合国这个最重要的国际组织更加健康、高效地运转下去。▲

（作者分别是外交学院教授、外交学院博士研究生）