民法总则：民主立法的成功典范

2019-10-10祁彪

民主与法制 2019年36期

本社记者祁彪

>>东方IC供图

民主立法，成了民法总则立法的一个显著标签。

这部2017年3月15日由十二届全国人大第五次会议高票审议通过的民法典开篇之作，在此之前的两年立法过程中，习近平总书记亲自主持政治局常委会听取民法总则的制定工作汇报，提出明确的要求；十二届全国人大常委会委员长张德江和副委员长李建国先后主持四次座谈会，直接听取来自社会各方面对于民法总则草案的意见，全国人大常委会三次审议民法总则草案，并先后三次会后在中国人大网公布草案征求社会公众的意见，两次将草案印送全国人大代表征求意见；此外，立法机关还进行了一种有益的探索，即通过全国人大常委会法制工作委员会建立的四个基层立法联系点，“解剖麻雀”，深入研究具体问题，提高了立法的精细化水平。

再加上我国第一部法典编纂引发的学界狂欢和巨大参与热情，使得民法总则的立法几乎成为一次全国上下、社会各界参与的民主立法体验。

曾任十二届全国人大法律委员会主任委员的乔晓阳认为，民法总则制定过程，是一个科学立法、民主立法的过程，是党领导人民制定法律的成功范例，必定对民法典的编纂工作以至国家的立法工作产生深远而重大的影响。时任全国人大常委会法工委民法室主任贾东明撰文表示，民法总则是民主立法、科学立法的典范。

>>2016年10月10日，时任中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江在北京主持召开民法总则草案座谈会，就民法总则草案修改和民法典编纂听取有关方面意见。中国新闻图片网供图

编纂民法典夙愿终得偿

作为公认的在我国法律体系中地位仅次于宪法的法典，民法典在学术界被称之为国计民生的根本大法，是一个国家民事领域的根本大法，其核心是要保障私权利。

民法典的重要性不言而喻，因此，编纂民法典也就成了新中国成立后几代法学家的夙愿。然而，民法典的编纂工作却可谓“一波四折”。

据了解，我国曾经四次启动过民法典的起草工作，但都因各种原因而搁浅。

对于前三次编纂工作的搁浅，中国法学界泰斗级人物、中国政法大学终身教授江平曾有过总结性表述：“民法典首次起草是在1954年，到1957年由于‘反右’运动停止；第二次从1962年开始，到1965年‘文化大革命’前夜中止；第三次是在改革开放之后，1982年开始起草，当时出了一个很不错的草案四稿。但为什么不再搞下去？主要是当时彭真委员长提出来，我们国家的经济体制改革刚刚起步，还没有定型。如果一个社会的经济生活模式都还没有确定，这个民法典怎么写？这涉及很多重大问题，如农村土地是搞承包经营权还是其他？物权怎么写？是实行计划经济还是市场经济？市场经济开放到多大程度？证券、期货市场有没有？现代公司制如何组建？由于经济体制改革正在进行，作为民法典重要组成部分的这些商法内容无法解决，所以不便急于搞一个系统完整的民法典。当时提出先制定单行法，在此基础上再形成系统的民法典。按彭真同志话来讲就是‘变批发为零售’。”

按照这样的思路，一系列民法领域的单行法被先后制定。1986年4月12日，六届全国人大四次会议的代表们举手表决通过《中华人民共和国民法通则》。此后，新婚姻法、继承法、收养法等法律相继出台。

>>2016年10月31日，十二届全国人大常委会第二十四次会议在北京开幕。民法总则草案提请全国人大常委会二次审议。二审稿增加规定，自然人的个人信息受法律保护，任何组织和个人不得非法收集、利用、加工、传输个人信息，不得非法提供、公开或出售个人信息。中国新闻图片网供图

1998年，我国启动民法典第四次起草工作。2002年12月，全国人大常委会审议民法草案。“到2002年，我国当时有一次比较大的民法立法行为，这是第四次民法典初期编制的行为，当时全国人大常委会法工委向社会公布中国民法典草案，但是当时的民法典草案做得相当不好、相当不成熟，学术界整体很不认可。原因就是民法典编纂至少要消除现行法律相互矛盾的地方，弥补明显的漏洞，同时就原来立法非体系性的篇章结构做重新的安排。而2002年的这一版草案就完全没有做到，只是把原来有效的法律和当时立法的大体方案简单地拼接在了一起。所以，这部草案不论是从立法指导思想还是立法技术上，都是没有可取之处的。”十三届全国人大宪法和法律委员会委员、中国社会科学院学部委员孙宪忠说。

此后数年中，物权法、侵权责任法相继出台。2011年3月10日，时任全国人大常委会委员长吴邦国在十一届全国人大四次会议上宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成。这意味着国家经济、政治、文化、社会以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。

2014年，民法典编纂迎来转机，党的十八届四中全会明确提出“加强市场法律制度建设，编纂民法典”，这标志着民法典编纂工作正式启动。

2015年3月，十二届全国人大常委会确定了先行编制单独的民法总则，继而将其他民商事法律整合为统一民法典的“两步走”立法计划。

2016年6月，十二届全国人大常委会第二十一次会议初次审议了民法总则草案，标志着民法典编纂工作进入立法程序。

数代法学家梦寐以求的民法典编纂，终于在一个伟大的时代到来。而在民法总则立法中，全国人大及其常委会充分贯彻民主立法、科学立法的要求，始终坚持立法为了人民，依靠人民，使法律真正反映广大人民的共同意愿，充分保障人民群众根本利益。

四场座谈会深入最基层

2016年6月下旬，在十二届全国人大常委会初次审议民法总则草案后，张德江就民法总则的制定作出重要指示，民法总则制定要深入推进科学立法、民主立法，广泛听取和尊重各方面的意见，加强立法协调和立法协商，凝聚最大共识。要尽最大可能广泛凝聚民智、汲取民意，特别是要尊重人大代表主体地位，直接听取基层群众意见，形成“最大公约数”。

随后，全国人大常委会分别于草案二审和三审前，紧锣密鼓地组织召开了四场座谈会。2016年10月10日和11月23日，张德江先后在北京、四川主持召开两场民法总则草案座谈会。与此同时，2016年10月13日和11月18日，李建国先后在宁夏、上海主持召开两场民法总则草案座谈会。

四场座谈会的参与面覆盖了全国31个省、自治区、直辖市。各省级人大常委会负责同志，中央财经领导小组办公室、中央农村工作领导小组办公室、国家发改委、国资委等中央有关部门的负责同志，最高人民法院、最高人民检察院、国务院法制办、中国社会科学院、中国法学会等5家民法典编纂工作参加单位的负责同志，全国人大常委会法工委的4个基层立法联系点的负责同志，部分全国人大代表、政协委员以及来自法院、企业、律师事务所等的法律实务工作者，来自法学教学研究机构的专家学者等参加座谈会并发表了意见。

与此同时，张德江还到四川宜宾、成都深入农村、社区就农村集体经济组织和基层群众性自治组织民事主体地位等问题实地调研。在这次调研中，张德江又一次强调，要在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，以高度的政治责任感和对人民负责的历史使命感，发扬民主、集思广益，制定好民法总则，为编纂好民法典打下坚实基础。

李建国则在银川对农村集体经济组织产权制度改革等问题进行了调研。在调研过程中，他表示，要本着对历史负责、对人民负责的态度，凝心聚智，编纂出一部符合国情、反映民情、契合社情、体现时代精神的高质量民法典，为实现“两个一百年”奋斗目标奠定坚实的法治基石，为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力的法治保障。

“全国人大常委会领导同志专门就一部法律草案主持召开这么多场次座谈会听取意见和建议，且参会人员范围如此之广，是不多见的。”贾东明说，“民法总则草案很多重要内容，都是在吸收了这四场座谈会的意见和建议之后作了修改完善。比如特别法人中的农村集体经济组织法人、基层群众性自治组织法人就是在召开四川座谈会和调研之后增加的。民法总则的立法过程中，通过组织召开座谈会和基层调研等各种形式，广泛凝聚民智、吸收民意，不能不说是汇聚了全国各族人民的智慧。”

三次公开稿总则成“网红”

民法典被称为“社会生活百科全书”，是民事权利的宣言书和保障书，如果说宪法重在限制公权力，那么民法典就重在保护私权利，几乎所有的民事活动大到合同签订、公司设立，小到缴纳物业费、离婚，都能在民法典中找到依据。

因为关系到公民生活的方方面面，作为民法典编纂的开篇之作，民法总则的立法自然而然吸引了社会各界甚至是普通公民的关注，他们迫切表达着自己的需求与意见。也正是因为关系到公民生活的方方面面，立法机关在立法过程中更希望倾听这些来自普通人的声音。

而网络技术的进步，恰恰使这两者的连接成为可能。网络犹如一个巨大的神经系统，能够将社会各界最为关注的热点、焦点迅速汇集起来，并反馈给立法机关，让立法机关及时地感知到社会公众的关切点。

民主立法，走上了信息化的快车道。

2016年6月、10月和12月，十二届全国人大常委会三次审议了民法总则草案，每次审议后，都要将草案审议稿在中国人大网上公布向社会公众征求意见。

2016年7月5日至8月4日、11月18日至12月17日、12月27日至2017年1月26日，这三个时段，先后历时三个月，民法总则草案一度成为“网红”，受到社会各界的广泛关注与讨论。

而这些关注与讨论，与发生在普通公众身边的一个个热点事件不无关系。

比如曾引发热议的民事责任年龄问题。据《重庆晚报》报道，重庆市巴南区王女士报警说，快递员送来价值40元的毛绒玩具，称货到付款，王女士拒收，因为自己并未网购此物。民警到场后发现，是王女士7岁女儿偷偷用妈妈的手机网购了玩具。王女士女儿的网购行为是否有效？依据现行民法通则，10周岁以下儿童是无民事行为能力人，网购商品属于与卖方形成买卖合同关系，合同应得到监护人的追认方有效。

民法总则草案一审稿至三审稿，调整了无行为能力与限制行为能力的年龄界限，规定六周岁以下是无民事行为能力人；六周岁以上不满十八周岁的未成年人，为限制民事行为能力人，“可以独立实施纯获利益的民事法律行为或者与其年龄、智力相适应的民事法律行为；实施其他民事法律行为由其法定代理人代理，或者征得其法定代理人的同意”。

在三次网络公开征求意见中，总计有15264位热心网友，对民法总则提出了69386条意见。此外，还有基层群众、社会团体、法学研究人员等各界人士通过邮寄或快递的方式提出了意见和建议。

对这些来自社会各界的意见和建议，全国人大常委会法制工作委员会都逐一整理、认真研究，不错过每一条合理的意见建议。

“首先，针对意见和建议进行归类整理，在此基础上，对涉及民法总则实质性内容的意见和建议进行研究：对反映集中且具有基本共识的意见，进行吸收明确；对虽有争议，但没有原则性分歧，且适应社会发展趋势和经济发展需要，有利于维护最广大人民群众根本利益的意见，作出原则性规定，并为民法典分编及民商事单行法作具体规定留有接口；对仍有较大争议、尚未形成基本共识，且暂时没有把握的意见，在民法总则前期草案稿中暂不规定，进一步研究论证。”时任十二届全国人大常委会法制工作委员会主任李适时说。

>>2017年3月12日，十二届全国人大五次会议新疆代表团举行全体会议，审议民法总则草案修改稿和“两高”工作报告。图为迪丽娜尔·阿不都拉（左四）等代表一起交谈。中国新闻图片网供图

两送各代表凝聚大共识

民主立法的核心，在于立法要为了人民、依靠人民。而人大代表就是人民选举产生的民意、民心的代表。

民法总则制定过程中，自始至终都非常重视代表们提出的意见和建议。除了大会全体会议审议民法总则外，此前，民法总则草案就已经经历过全国代表们的两轮检阅。

2016年6月，十二届全国人大常委会首次审议民法总则草案后，全国人大常委会就将草案印送各位全国人大代表征求意见。在常委会第三次审议民法总则草案后，2017年1月初，再一次将民法总则草案印送全体代表征求意见。

两次征求意见过程中，代表们通过电子邮件、传真、信件等方式积极参与、建言献策。代表们提出的意见，经过整理后仍有5万多字，全国人大法律委员会、常委会法制工作委员会逐条研究，其中有很多意见都被吸收采纳，促进了民法总则草案的进一步完善。

比如十二届全国人大代表、山西省科协院士专家服务中心副主任张红健的13条建议全部都被立法机关不同程度地采纳了。“真的没想到。”她说。

民法总则草案一审之后，她提出13条建议，条条都落地有声。例如，原草案第二十六条第三款规定：“未成年人的父母可以通过遗嘱指定未成年人的监护人；其父、母指定的监护人不一致的，以后死亡一方的指定为准。”考虑到如果单纯“以后死亡一方的指定为准”不一定有利于被监护人，因此，张红健建议由未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门来选择监护人。经过几番修改之后，法律最终规定：“对监护人的确定有争议的，由被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门指定监护人……”

李适时表示，2017年全国人民代表大会召开期间，700多位代表对民法总则草案提出了近2000条意见建议。全国人大法律委员会逐条研究这些意见，并充分采纳，对草案作出了150多处修改。比如根据代表的意见，增加了保护英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉的规定，就是一个很典型的例子。

在第十二届全国人民代表大会第五次会议审议民法总则草案期间，有全国人大代表提出，一些人利用歪曲事实、诽谤抹黑等方式恶意诋毁侮辱英烈的名誉、荣誉等，损害了社会公共利益，社会影响很恶劣，应予以规范。全国人大法律委员会专门研究认为，英雄和烈士是一个国家和民族精神的体现，是引领社会风尚的标杆，加强对英烈姓名、名誉、荣誉等的法律保护，对于促进社会尊崇英烈，扬善抑恶，弘扬社会主义核心价值观意义重大。据此，民法总则增加一条规定：侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的，应当承担民事责任。

“需要特别指出的是，根据代表意见作出的150多处修改中，近半数是对草案内容的实质性修改，其他文字性修改对于保证立法质量也极为重要。对没有采纳的意见，按照全国人大常委会领导要求，法工委有关负责同志和工作人员向有关代表逐一作了解释说明，得到了代表们的充分理解。”李适时说。

一种新探索立法新尝试

据了解，党的十八届四中全会决定提出，要建立基层立法联系点制度，推进立法精细化。全国人大常委会法制工作委员会根据党的十八届四中全会精神，在上海、湖北、江西、甘肃分别建立了四个基层立法联系点，为推进民主立法、科学立法进行了有益尝试。在民法总则制定过程中，基层立法联系点也起到积极的作用。

上海市长宁区虹储居委会所在的虹桥街道，是全国首个基层立法联系点中唯一的街道。在2016年11月召开的那场座谈会上，受邀参会的虹储居委会党总支书记朱国萍看到当时民法总则（草案）二审稿中规定：“无具有监护资格的人的，监护人由被监护人住所地的居委会、村委会或民政部门担任。”她表示：“居委会如果需要承担监护责任，可能会遇到一些现实困难。”

这个建议来自朱国萍一次印象深刻的经历。几年前，虹储社区有个小孩儿的父母离异，孩子被判给了父亲。有一次孩子的父亲因为犯事，被拘留一周。可孩子的其他亲属都以各种理由拒绝照看他，无奈之下，朱国萍就把孩子接到了居委会办公室，由6名工作人员轮流照看。

“就用桌子临时拼了一张床，每天都要有人陪她睡觉。”朱国萍叹了口气说。除了日常生活，孩子还要到处跑着玩。那几天，人们经常在社区里看到，孩子在前面骑着小自行车，居委会干部们气喘吁吁地紧跟着。

“居委会连法人都不是，孩子万一出了事，谁负责？”朱国萍摊开手说，“居委会是个自治组织，本来人员就少，平时还承担大量的社区事务，有的还要坐班，对于老人、小孩儿这些缺乏生活自理能力、需要照顾的人，实在是有心无力，有的时候就是强撑着。”

为此，她建议，如果居委会没有监护能力的，应由民政部门担任监护责任。

最终，这一建议被采纳。在最终通过的民法总则中，这条规定已被改为：没有依法具有监护资格的人的，监护人由民政部门担任，也可以由具备履行监护职责条件的被监护人住所地的居民委员会、村民委员会担任。朱国萍说，这个修改很好，有余力的居委会可以负责，居委会无余力时，民政部门可以兜底。

>>2018年8月27日下午，十三届全国人大常委会第五次会议在北京人民大会堂举行。栗战书委员长主持会议。受委员长会议委托，全国人大宪法和法律委员会副主任委员沈春耀作了关于民法典各分编草案的说明。中国新闻图片网供图

“基层立法联系点这种有益机制，也成为民法总则制定过程中的‘样本采集点’，成为民法总则制定过程中‘解剖麻雀’的典型样本。全国人大常委会法制工作委员会主要负责同志和其他负责同志也曾分别到江西景德镇基层立法联系点调研村民委员会、居民委员会担任监护人的情况；到湖北襄阳基层立法联系点调研居民委员会民事主体地位问题；到甘肃临洮基层立法联系点调研农村集体经济组织法人资格问题。通过到基层立法联系点开展专题调研，准确掌握了基层的真实情况，为立法决策提供了非常有价值的信息，提高了民法总则立法的精细化水平。”贾东明说。

畅通多渠道立法大讨论

作为立法过程中的核心力量，在民法总则立法过程中，法学专家对于民主立法的感受最为深刻，他们的参与度和热情也是最高的。正如中国人民大学常务副校长、中国民法学研究会会长王利明所说：“民法典寄托了几代民法学人的期盼和梦想，在整个民法总则的制定过程中，凝聚了众人智慧。民法典牵动着我们每一个民法学人的心，我们能够参与其间，是人生一大幸事。为了制定好民法总则，全国民法学界的同仁积极建言献策，发挥了极大的热情，贡献了应有的智慧。”

在民法总则的立法过程中，立法机关先后组织了数十场专家咨询会，法学界百余名专家学者参与，形成了百万字的专家咨询报告。

“民法总则起草过程中，立法工作机构采用多种形式，广泛听取学术界的意见和建议，邀请专家学者参加座谈会、研讨会，向法学学术团体和法学教学研究机构书面征求意见，还就某些争议较大的问题请专家学者提供咨询意见。对学术界的意见和建议，包括专家建议稿的内容进行认真研究和积极采纳，体现了专家学者参与立法的成效，推进了科学立法机制的不断完善。”贾东明说。

“仅就我个人来说，我有多种渠道可以与立法机关取得沟通，表达我的观点，如通过中国法学会专家咨询意见、中国法学会民法学研究会、我所在的学校及参加各种与民法典编纂有关的研讨会等。由此可知，作为一名民法学者，参与民法总则的立法渠道有多么畅通。”中国民法学研究会副会长、西南政法大学教授谭启平说。

作为中国法学会民法典编纂项目领导小组成员，谭启平很自豪的一件事就是民法总则民事主体三元主体结构的确立。一直以来，谭启平一直专注于民事主体制度研究并主张，我国民法典应采用自然人、法人和其他组织的“三元”主体结构。

虽然在审议通过的民法总则中，“其他组织”被“非法人组织”代替，但这已经足够让谭启平欣慰。“三元主体结构的确立，是中国民事立法和司法经验的有益总结，对中国社会和经济的未来发展意义巨大，也是中国民事立法对世界民事立法的重大贡献。虽然我坚持认为‘其他组织’比‘非法人组织’更好，但是这些争议的过程，恰恰是一种学术讨论和各方博弈的过程，恰恰是民主立法的体现。”谭启平说。

而对于具体条款甚至是字句的讨论和较真，几乎贯穿了整个民法总则的立法过程。

而在王利明看来，民法总则在立法之初，就广泛吸取了学者的立法建议稿的内容，这也是民主立法的体现。

“民法总则最大的特点，就是从中国实际出发，回应了中国的现实问题，解决了许多中国今天进行社会主义现代化建设和改革开放迫切需要解决的一些重大现实问题。同时它体现了鲜明的时代精神和时代特色，比如说关于绿色原则的确认、法人的分类标准等，都是从中国的实际出发，得出的一种创新，是民法典中非常重要的创新。这些条款的确定，都是在民主立法的基础上，综合多方意见确定的，所以说民法总则的立法过程，就是一个民主立法的过程。”王利明说。

作为民法典的开篇之作，民法总则立法已经成为民主立法的标杆，这让整个民法典的编纂更加令人期待。