农村住宅抵押问题研究

周俊彦 高建岗 蒋腾平

[摘要]通过文献阅读、实地调研和访谈，对浙江省嘉善县农村住宅抵押试点开展的过程中的基本情况进行整理和总结;了解并分析嘉善农村住宅抵押与城市商品房抵押之间存在的差异，对农村住宅抵押试点中产生的经验、存在的不足进行分析;对如何更好地规避农村住宅抵押的风险，如何扩大农村住宅抵押经验的试用范围提出对策。

[关键词]农村住宅抵押;农村财产权抵押;农村产权制度

[中图分类号]F830[文献标识码]A

1 引言

长久以来农村为国家工业化、城市化提供了巨大的资本，但是由于城乡二元体制和一些现实因素的影响，农村市场的发展受到了很大的限制。在日常农业生产经营的过程中，农民对金融服务的需求日益增加，但是金融机构在农村区域的贷款和其它金融服务的投放力度却一直不强，农村金融体系亟需改革。在我国农村，住宅占据着村民资产的极大比重，但这部分资产的价值却被种种因素所限制。通过政策扶持，在明晰产权的前提下，允许村民进行住宅抵押可以唤醒这部分“沉睡的资本”，为农村的发展提供动力，对解决“三农”问题也具有重要意义。

王利明认为宅基地使用权作为财产权的一种，其身份却十分特殊，且其流转只能限定在一定的范围内进行，而不能自由流转。王卫国认为宅基地使用权的本质是土地使用权在集体内部的分配，所以只能被宅基地所在集体的成员享有。只有将宅基地的转让限制在其所在的村集体成员之间，才能实现集体土地的公有公用。韩世远教授认为，在原则上，农民的房屋属于其合法拥有的私人财产，可以进行合法财产的买卖，因而禁止农村房屋抵押的法律不能令人信服。高圣平、刘萍认为宅基地能够在一定程度上承担起社会保障的功能，但是以目前农村的社会保障不足为理由，来否定宅基地使用权转让的观点是站不住脚的;农村房屋，即使是宅基地使用权的流转未作政策调整的情况下，也是可以作为抵押物的。杨明刚认为将社会保障作为理由来限制农村宅基地使用权的转让，会使人陷人逻辑悖论，同时也不利于逐步建立和完善农村社会保障体系。郭明瑞指出应该允许农村房屋与宅基地捆绑抵押，房屋与宅基地的抵押并不一定会导致农民失去房屋，从另一个方面来讲，解决农民居住的问题也不能仅靠房屋所有权的保留。从农民自身的需求上看我国农村地区对金融的需求十分巨大且迫切，农民创业的过程中遇到的最大障碍也往往是资金的匮乏。王志强通过对农村房屋抵押融资的法律问题进行研究，认为目前农村房屋抵押融资的困境主要是法律规定的缺失和各个法律规范之间存在着冲突;孟全省在对农户房屋资产价值评估的研究中提到，可以从全国各个地区的实际情况出发，通过广泛调查，制定出一个较为详细的价值参考标准。沈永敏认为目前需要建立起一个城乡一体化的房产管理制度，农村住宅可以在准确核实面积的基础上，房地产行政管理部门应该统一对农村宅基地使用权和住宅所有权实行与城镇房屋产权登记制度类似的规范化地籍管理。

目前，我国的农村住宅抵押正处于限制抵押阶段，且正在向自由抵押过度。农村住宅抵押可以为农民创业提供资金，带动农户宅基地流转，推动农村农业现代化，实现农民致富和城乡差距缩小。但是农宅中的宅基地属于农村建设用地，和农地一样，在金融化的过程中应注重其特殊性，所以我们不能完全否定禁止抵押的观点，从这些学者们所顾虑的立法、社会稳定、社会保障以及公共利益等角度来看，这些正是我们研究农村住宅自由抵押所需要重视和解决的。

通过政策扶持，在明晰产权的前提下，允许村民进行住宅抵押可以唤醒这部分“沉睡的资本”，为农村农业现代化提供资金的支持，推动农民致富，实现城乡差距的缩小;可以通过农村住宅抵押贷款，推动宅基地流转;可以为银行金融服务深入农村打好基础，完善我国的金融体系;可以推动我国城乡二元格局的改变，有利于国家城镇化战略的实施。

2 农村住宅抵押内涵

2.1 概念界定

农村住宅抵押是指集体农民以其宅基地使用权和房屋所有權，或集体住房的房产证作为抵押物，向金融机构申请贷款的一种融资方式。在一般情况下，农村住宅能否用于抵押的根本问题是农村房屋之下的宅基地能否用于抵押。但由于目前农村土地利用的集约化，不少农民开始“上楼”，居住在由村集体所有的，但分配到各个农户的公寓房内，因而我们也需要考虑这些具有农村集体财产性质的住房的抵押问题。

2.2 农村住宅抵押权的变革

根据我国《土地管理法》对宅基地的相关规定：宅基地属于农民集体所有;我国农村村民每户只能拥有一处宅基地，且其面积不能超过省、自治区、直辖市规定的标准;村民在出卖、出租农村住房后，再申请宅基地的，不予批准。

在《物权法》中，虽然规定了所有权人对自己的不动产或者动产可以依法享有占有、使用、收益和处分的权利，但同时又规定了：农村宅基地使用权的取得、行使、转让，适用于土地管理法等法律和国家有关规定。

从中我们可看到一个明显的矛盾：住房不能脱离宅基地单独存在，即使农民拥有宅基地之上的住宅的完整所有权，但因为宅基地的所有权属于村集体，农民依然不能对自己的住宅进行转让和抵押，致使房地权利不一致。这一矛盾也在《担保法》中得到了体现：抵押人所有的房屋和其他地上定着物可以抵押，但宅基地作为集体所有的土地使用权，不得用于抵押。

由于法律明令禁止了农村宅基地的抵押，所以农村住宅的抵押不能得到支持。2004 年 11 月，国土资源部颁布了《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发[2004]234 号），在该意见中规定了严格禁止城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。这一规定虽没有明确提到农村宅基地是否可以用于抵押，但是在很大程度上将农村住宅的经济价值降到了最低。

3 目前我国农村住宅抵押主要存在的问题

3.1 农村房屋普遍无产权证书

农村住宅抵押，首先需要农民拥有用于抵押的房屋的合法产权，权利凭证则是最好的证明。但是由于历史遗留问题，目前我国大部分农村地区几乎没有对农村房屋进行产权登记和确权颁证。因而，目前大部分的农民都没有领到《宅基地使用权证》和《房屋所有权证》这两本证书，或者只领到了《宅基地使用权证》，对于自身的房屋却没有任何产权证明。这使得大部分农民对拥有的住房所有权和宅基地使用权依然缺乏有效的法律保护，两证的缺失使得房屋管理部门无法进行正常的抵押登记。

3.2 农村住宅抵押没有合法登记

房屋抵押权的设定，除了需要签订抵押合同外，还需要进行抵押登记。根据《房屋登记办法》第87条的规定：在申请农村村民住房所有权转移登记时，若受让人不属于房屋所在地的农村集体经济组织成员时，除法律法规另有规定外，房屋登记机构应当不予办理。而金融机构明显不属于经济组织成员的范畴内，按照规定，就无法进行抵押登记，抵押行为就属于无效。这在实际操作中给金融机构带来了巨大的操作困难，抵押登记的缺失也是的农民的抵押贷款缺乏法律的支持，得不到应有的保障。

3.3 房屋抵押的变现问题

当借款人无法履行债务而出现违约时，金融机构就可以实施抵押权。但是，这种抵押权在现实中很难实现，因为在我国《物权法》中有“宅基地使用权”不可用于抵押的明确规定。即使设立在宅基地之上的农村住房可以被允许抵押，但是在“房地一体”的规则下，如果在实现抵押权的同时不能一起转移宅基地使用权，那么违法了我国《物权法》规定的“地随房走，房随地走”的原则，使得抵押权无法实现。另外，宅基地流转的限制性，使得抵押权只能在抵押人所在的农村经济组织中完成。这不仅大大降低了抵押物的经济价值，在实践中更是很难实现。原因在于农村集体是一个半熟人的社会，大部分的集体成员会因为怕伤及同抵押人之间的感情而不愿意購买。即使真的成功在农户之间实现了流转，但这与我国《土地管理法》中“一户一宅”的原则相违背

3.4 农村住宅抵押的估值难

作为抵押物的农村住宅的价值的评估不仅是抵押实现的前提，更是抵押的基础。和城市住宅不同，农村房屋由于流转受限制，所以几乎不存在交易市场，因此也就缺乏一个公允的市场价值。另外，不同的农村住房所用的建筑材料、成本质量都存在很大的差异。抵押物价值的确定缺乏统一的标准，这就很大程度上限制了农房的价值，造成了大部分的农村住宅抵押贷款额度小等问题。

3.4.1 农民的参与程度不够。目前，农民通过金融机构进行融资的意识还不强烈，甚至缺乏了解。而且农民“安土重迁”的思想较为严重，农村住房财产权抵押涉及到他们最为敏感的住房问题。金融机构和村组织可以加强对农民进行农村金融知识的普及，让农民了解更多合法安全融资的途径，促进农村金融安全有序。

3.4.2 农民还款风险较大。农民利用住房财产权抵押融资主要用于农业生产，但目前农产品市场不稳定，且种植过程中易遭受干旱洪水等的自然灾害影响，风险较大。政府、村集体应积极引导农民进行科学化专业化种植或养殖，为农民种植养殖过程中出现的问题进行指导，建立起健康有序的农产品交易市场，减少农民生产风险，提高农民还贷能力。

3.4.3 试点村庄经济水平较高，不具有普遍性。嘉善选取的姚庄镇桃源新邨和展丰村，以及魏塘街道李家社区是嘉善经济水平较高的农村，已经完成了农村产权确权登记，实现了农村社保覆盖。目前需要贷款的农户大多是农业生产合作社的负责人或乡镇企业主，贷款的主要目的是用于扩大专业化种植养殖面积、购置农业设备，或是用于乡镇企业发展。他们的还贷能力强，试点两年时间内尚未发生违约和涉及宅基地的纠纷问题。以此为试点难以保障全面推广后会出现新的问题。

3.4.4 注重抵押风险防控，保障贷款安全。在农村住宅财产权抵押贷款前，充分做好贷前调查，由金融机构通过实地调查、访谈等方式做好农户授信，建立完备的农户信用体系。在贷款额度上，制度规定了不得超过评估价值的 70%。建立风险补偿金制度，允许集体回购和社员定购。通过这三大主要措施，嘉善的农村住房财产权已基本解决了抵押人——农民的基本权益保障问题，抵押物——农村住房和宅基地的处置问题，以及抵押权人——金融机构的贷款资金安全问题。一些学者和民众对农村住宅抵押的顾虑主要集中在：农村住房和宅基地具有社会保障的功能，允许农村住宅抵押会导致农民失地的情况，不利于社会稳定。事实上真正能够保障农民生存权益的是建立起完善的社会保障体系，如农民社会养老保险等。嘉善试点的几个村在先前的“两分两换”和新农村建设的过程中已经全面实现了农民社保的覆盖，因而实施农村住房财产权抵押对农户的生存保障的威胁极小。集体资产归属不清晰、权责不明确、保护不严格、流转不通畅等在目前农村凸显的这些问题，

4 农村住宅抵押措施

随着农村经济的发展，农业产业化的推进和农村产业结构的的调整必然导致农民融资需求的增加，农房的融资功能将日益增强。针对目前我国农村住宅抵押存在的问题和试点地区的经验，提出以下建议。

4.1 完善法律

目前我国的《土地管理法》、《担保法》、《物权法》都限制了农村住宅的抵押。但在市场经济下，一切的经济活动都需要在法律的框架内开展。所以推进农村住宅抵押需要消除法律的障碍。考虑到在全国大范围背景下，部分地区的宅基地承担着较为重要、难以替代的社会保障功能，可以允许农村宅基地使用权有条件抵押，如允许拥有一处以上宅基地或其他住宅的农户参与抵押，禁止权属不清有争议的住宅、未取得集体土地使用权证和房屋所有权证的住宅、违反土地利用总体规划等的住宅进行抵押。

4.2 开展农村产权制度改革

深化农村产权确权登记工作，保障农民权益。对农村宅基地进行清理，将它们与国土部门的清册进行核对确定，完善农村《集体土地使用证》，随后对合法户型的建筑面积进行测绘，并确定住房面积。最后将登记备案，与股权和土地承包经营权证登记一起，建立起完整的农村产权档案信息系统，实现动态登记和规范管理的同步运作。使农民的权益在未来的改革中仍能得到充分的保护，在推进新型城镇化的过程中实现“权可抵押、权随人走、带权入城”，保障农民权益不受侵害。保障农民享有更多的财产权利，增强农村市场的活力，同时也能为农村住宅抵押提供最基础的保障。最大程度地放大农村产权的抵押存量和幅射面，最大程度地释放改革的集群效应。

4.3 推动农村产权的流转，创新集体资产权益的实现方式

开展包含农村土地征收、农村集体经营性建设用地入市，以及农村宅基地制度改革等的一系列产权改革，如允许集体经营性建设用地在符合规划、符合用途管制和依法取得的前提下进行转让、租赁，或者入股等;探索农村宅基地的有偿使用制度和有偿退出机制;允许地区探索农民住房财产权进行抵押、担保和流转的有效途径;允许农村承包土地经营权在合法依规的前提下进行抵押、担保和转让，甚至在一些改革条件较好的地区开展农民土地承包经营权的有偿退出试点。进而，逐步建立起一个城乡一体、开放规范的农村产权流转市场。积极探索农村的土地承包经营权股权化、集体资产股份化和农村资源资本化。通过多种渠道促进农民的增收，如由农民自愿将自己的承包经营权入股，共同成立合作社，并以此统一对外开展土地流转，实现农业生产的规模化;或者成立集体资产经营管理公司，以按人头分配的方式，将股份发放给各个农民，并发放股权证，最后按公司的经营收益进行股权分红等。

4.4 探索农村产权交易机制

完善农村产权交易中心的实际工作内容和操作流程，完善县、镇、村三级联动的农村产权市场交易运行制度，建立起科学合理的农村产权市场的评估体系，制定一套规范的农村产权抵押融资和交易办法，最终达到能够促进农村产权能够公开、公正、规范流转交易的状态。推进农村住房财产权的抵押、担保和转让与建立农村宅基地在县域范围内的置换、有偿使用、有偿退出机制，农村住房财产权抵押可以真正实现“房随地走，房地一体”，更好地实现抵押物的处置。

4.5 发展多种形式的农业适度规模经营

通过加快培育新型农业经营主体，如家庭农场、农民合作社和农业产业化龙头企业等。构建一个符合我国国情的现代化农业经营体系，提高我国农村农业经营的集约化、规模化、组织化、社会化、产业化程度。

5 对农村住宅抵押融资的展望

目前，随着经济的发展和农民素质的提高，农民参与农业规模化、专业化经营，以及农村“农家乐”或农村电商等农村第三产业经营的积极性不断高涨，农村融资需求也会相应地不断增加。同时透过这些年政策对农村住宅抵押的扶持和各地区的试点正在有序开展，我们可以看出未来农村住宅抵押必然会走向合法化和普及化。

同时我们也要看到，我国的农村住宅抵押目前正处于探索阶段。农民对将自家住宅用于抵押的积极性明显不高，对各项农村金融服务的了解程度不够;农村住宅的价值评估问题没有明确的标准可以依循，农村住宅抵押仍和商品房抵押存在较大的差异。各地农村产权确权颁证程度各不相同，产权不明晰的情况仍大量存在。最重要的是，目前的法律并没有在“房地一体”的前提下，明文允许农村住宅进行抵押。但是伴随着农村产权制度改革的开展，农村住宅抵押问题中存在的产权不明晰、抵押物估值困难、抵押物变现困难等问题开始逐渐得到了较好的解决。为了使农村住宅抵押在未来能够更好地为农民服务，对农村住宅抵押的研究将不再是农村住宅能否抵押的问题，而应该着重解决如何规范农村住宅抵押的流程，如何创新农村住宅抵押的方式。而且伴随着城乡一体化的进程，未来农村住宅抵押所承担的职责不仅是为农民提供金融服务，也是为农民进城后其应有的农村产权权益的保障，因此农村住宅抵押在未来能够为更多的农民或进城农民提供金融支持，从而更好地推动农村经济发展和进一步推动城乡一体化进程。

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