新政权是这样构建的

田亮

庆祝新中国成立70周年，有许多个维度。可以讲述烽烟滚滚的血战，可以回顾筚路蓝缕的建设，可以缅怀以身许国的英雄，可以致敬鞠躬尽瘁的赤子，每个维度都足以荡气回肠。而我们选择了这样一个维度，既不像革命战争那样精彩，也不像历数重大成就那样富有情感冲击力——新中国的政权是如何构建起来的？

70年前，毛泽东等人在思考这个问题时，完全是开创性的。中国共产党人誓要开天辟地，创立一个不同于几千年旧历史、也不同于西方与苏联的新政权。制度的草创，从来都极不容易，尤其在中国这样一个多民族、多宗教、多邻国的大国。多少大国的衰亡，根源都在政权制度上。国体与政体、中央与地方、党与政与军、民主与集中……当毛泽东擘画共和国的这套带有根基性的制度和关系时，他是如何进行天才般的构思的？一切制度的运行有赖于人，他又是怎样识人选人的？回顾1949年，这些问题既事关全局又十分繁琐。

“议会制已经臭了”

1948年3月，毛泽东说：同蒋介石的这场战争，可能要打60个月，60个月者，5年也。这60个月又可分为两个30个月，前30个月是我们“爬坡”到顶点，也就是打到我们占优势;后30个月，叫做“传檄而定”，那时候，我们是“下坡”，有的时候不用打仗，喊一声，敌人就投降了。

但形势的发展远远好于预期。仅仅3个月后，解放军同国民党军的兵力对比缩小到1：1.3，解放区的面积占全国的24.5%，人口占全国1/3以上。在1948年这个盛夏，“顶点”可望，金秋可待，新中国的筹划工作提前摆在了毛泽东的面前。

建立一个国家，首先要确立国体和政体。

毛泽东对国体的思考，早在8年前就开始了。1940年他写道：“新民主主义国家的国体，不是资产阶级专政的共和国，也不是无产阶级专政的共和国，而是几个革命阶级联合专政的共和国。”

这个国体该叫什么名字？毛泽东考虑过“工农民主专政”的提法，但他注意到民族資产阶级在国民经济中的重要性和他们政治态度上的变化，于是主张民族资产阶级的代表也参加政权。1948年9月8日的政治局会议上，毛泽东提出了“人民民主专政”这个词。“我们政权的阶级性是这样：无产阶级领导的、以工农联盟为基础，但不是仅仅工农，还有资产阶级民主分子参加的人民民主专政。”

1949年初，苏共中央政治局委员米高扬来到西柏坡。这是毛泽东第一次以中共主要领导人的身份同苏共代表面谈，他阐述了自己的建政设想：“将来政府的组成大概就是这样：中国共产党是核心，是骨干。”“它必须是个联合政府，名义上不这样叫，而实际上必须是联合的，有各党各派、社会知名人士参加的民主联合政府。”

民主党派和社会贤达开始了“北上潮”。1948年秋天，第一批由香港北上的有沈钧儒、谭平山、章伯钧、蔡廷锴等;1949年初，又有李济深、茅盾、柳亚子等30多人冒严寒北上;到了3月，民盟决定将总部迁至北平，并致电中共中央和毛泽东，表示“今后工作，本盟同人愿以至诚接受贵党之领导，在新民主主义革命之建设伟大事业中与贵党密切配合，尽应尽之责”。

这使得新中国的政体有了一种过渡性的实现方式。周恩来在1948年冬为中共中央起草致高岗、李富春电时写道，“依据目前形势的发展，临时中央人民政府有很大可能不需经全国临时人民代表会议，即径由新政协会议产生”。

毛泽东在1940年和1945年都论述过新中国的政体。他认为，中国的政权组织形式既不能照搬苏联的苏维埃，也不能照搬西方国家的议会制，应该短时间内在新解放地区先建立各界人民代表会议作为准备，然后通过普选实行人民代表大会制。在1948年9月8日的那次政治局会议上，毛泽东也提出了政体问题：“我们采用民主集中制，而不采用资产阶级议会制。议会制，袁世凯、曹锟都搞过，已经臭了。在中国采取民主集中制是很合适的。我们提出开人民代表大会……不必搞资产阶级的国会制和三权鼎立等。”

1949年10月，中央人民政府主席毛泽东签发的任命通知书。

1949年10月1日，中央人民政府委员会第一次会议签到簿。

但在1949年，解放全国的战事仍在进行中，自下而上、覆盖全国的人大代表选举，显然还组织不起来。民主党派和社会贤达的热情，使得地方上的各界人民代表会议能够召开了。1949年8月初，毛泽东起草致华东局的电报，说：“你们已召开上海各界代表会议，甚好。”8月13日，毛泽东参加北平市各界代表会议，说：“一俟条件成熟，现在方式的各界人民代表会议即可执行人民代表大会的职权，成为全市的最高权力机关，选举市政府。”著名社会学家费孝通是这样描述这场会议的：“我踏进会场，就看见很多人，穿制服的，穿工装的，穿短衫的，穿旗袍的，穿西服的，穿长袍的，还有一位戴瓜帽的……这许多一望而知不同的人物，而他们会在一个会场里一起讨论问题，在我说是生平第一次。这是什么意思呢？我望着会场前挂着大大的‘代表两字，不免点起头来。代表性呀！北平住着的就是这许多形形色色的人物……试问英美哪一个议会能从普选中达到这样高度的代表性呢？”

8月19日，毛泽东又起草了致各中央局、分局的电报，敦促“三万以上人口城市均须开各界代表会”。

在全国层面上，这种各界代表的云集，就是著名的新政协会议。1949年9月21日下午，在中南海怀仁堂，礼炮鸣放28响，中国人民政治协商会议第一次全体会议开始了。它代行了全国人民代表大会的职能，通过了《共同纲领》，正式规定了人民民主专政的国体和人民代表大会制为我国的政权组织形式。

中央人民政府的组建提前了

国体和政体是经过多年深思熟虑的，中央人民政府的组建则是提前了。“1949年6月，刘少奇受中央和毛泽东委派到苏联同斯大林谈判。斯大林建议，国民党政府已经逃跑了，新中国却还没有成立，这个局面可能会被外国利用，说中国处于无政府状态，就可以过来干涉，所以要尽快成立中央政府。刘少奇向国内汇报后，毛泽东很重视，就提前举行了开国大典，而原定日期是1950年元旦。”原中共中央文献研究室第二编研部副主任黄峥告诉《环球人物》记者。

1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平召开。

1949年9月30日，毛泽东当选为中央人民政府主席，全体代表起立鼓掌。

1949年10月1日下午2時，中央人民政府委员会召开了第一次会议，任命周恩来为政务院总理兼外交部长、毛泽东为人民革命军事委员会主席、沈钧儒为最高人民法院院长、罗荣桓为最高人民检察署检察长。

“当时的政权结构，政务院是中央人民政府的下属机构，与人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署是并列关系。”中国社科院当代中国研究所研究员李格告诉《环球人物》记者，由于当时政务院不管理军事事务，不下设国防部，故称“政务院”而不是“国务院”。

政务院设了4个委员会：政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会、人民监察委员会。政治法律委员会，指导内务部、公安部、司法部、法制委员会和民族事务委员会5个部门，并受毛泽东和周恩来的委托，实际指导与联系最高人民法院、最高人民检察署和人民监察委员会，主任为董必武;财政经济委员会，指导财政部、贸易部、重工业部、燃料工业部、纺织工业部、食品工业部等16个部门，主任为陈云;文化教育委员会，指导文化部、教育部、卫生部、科学院、新闻总署和出版总署6个部门，主任为郭沫若;人民监察委员会，负责监察政府机关和公务人员是否履行其职责，主任为谭平山。

与政务院平行的最高人民法院，首任院长沈钧儒是知名的法学家，也是抗战期间因主张抗日救国被蒋介石逮捕的“七君子”之一。1949年6月15日，他到北平参加新政协筹备会议时，毛泽东对他说：“沈老先生，我们要向你这个法律专家请教。咱们打败了蒋介石，要建立人民共和国，要建立人民的法律，在这方面，还需要沈老先生多出力呀！”沈钧儒说：“我年纪大了，但一定要在毛主席和共产党的领导下，做一点力所能及的工作。”而最高人民检察署的首任检察长罗荣桓，曾被毛泽东称赞为“最守纪律”的党内“圣人”，由他出任正是情理之中。

毛泽东在七届二中全会上说过几段话：“从我们接管城市的第一天起，我们的眼睛就要向着这个城市的生产事业的恢复和发展。”“现在准备随军南下的五万三千个干部，对于不久将要被我们占领的极其广大的新地区来说，是很不够用的，我们必须准备把二百一十万野战军全部地化为工作队。”“我们必须把二百一十万野战军看成一个巨大的干部学校。”新中国成立之初的几年内，全国共有120多万名干部接受了种类不同的专业知识教育。1959年第二届全国人大任命的38位部长、主任中，一半以上是军人出身，他们从军事上的将帅转变成理政的行家，如财政部部长李先念、商业部部长程子华、铁道部部长滕代远、第一机械工业部部长赵尔陆、第二机械工业部部长宋任穷、石油工业部部长余秋里、农垦部部长王震、体育运动委员会主任贺龙（兼）等。毛泽东的将领们一个个从战场走进了办公室。

建立大区军政委员会

中央与地方的关系，历来是中国政治制度里的一道关键题。几千年的历史上，处理不当时，分裂与战乱会随之而来;处理得当时，统一和繁荣才有望实现。1949年，全国各地区的情况存在很大差别：有老革命根据地，有新解放区，还有军事行动仍在进行的地区。中央人民政府将全国划为6个行政区：华北、东北、西北、华东、中南、西南。

李格告诉《环球人物》记者：“新中国成立之初，国家领导体制有个特点，实行‘议行合一。中央人民政府不但是国家最高行政机关，也是最高立法机关。‘议行合一的原则是权力集中，将立法、行政、司法权力集中行使，保证政权有序高效地运转。”这种体制，源自华北人民政府。

1948年5月，中共中央将冀鲁豫和晋察冀两个解放区及其领导机构合并，组成华北局和华北军区。8月7日，华北临时人民代表大会召开，选举由董必武等27人组成的“华北人民政府委员会”。9月6日，华北人民政府委员会召开第一次全体会议，选举董必武为政府主席，薄一波、蓝公武、杨秀峰为副主席。华北人民政府委员会的立法权与行政权合而为一，不但可以立法，也处理政务。

1948年11月，辽沈战役结束，东北全境解放。1949年8月26日，东北人民政府委员会选举高岗为主席。其模式与华北人民政府委员会相似。

而华北、东北之外的4个地区，实行的是另一套管理体制。

1949年1月15日，中央军委发出指示：根据战争的发展，各野战军冠以军区地名已不适合，决定将西北野战军改称“第一野战军”，中原野战军改称“第二野战军”，华东野战军改称“第三野战军”，东北野战军改称“第四野战军”。在毛泽东的指挥下，一野出陕甘，解放西北五省;二野进川南，解放大西南;三野南下福建，解放东南沿海;四野解放中南各省。

軍事上的战略部署形成了4个大行政区域的雏形。“根据《共同纲领》的规定，对新解放地区一律实行军事管制，设立‘军政委员会，并代行大行政区人民政府的职权。”李格说，“军政委员会”一词，最早由原国民党湖南省主席程潜提出。1949年6月，他递交和平起义的《备忘录》，愿谋求湖南和平，并设立自己领导的临时军政委员会。毛泽东复电同意：“湖南临时军政委员会不应为空洞名义，应行使必要职权，除敝军已接收之地方外，其余地方，应由临时军政委员会指挥。”

1949年9月10日，毛泽东致电一野司令员彭德怀：“应设西北军政委员会，统辖西北五省，以彭德怀为主任，习仲勋、赵寿山、张治中、邓宝珊为副主任，办公地点在兰州或西安。”10月12日，致电三野司令员陈毅，指示华东军政委员会的人员组成：“党员占半数多一点，党外民主人士占比较少数，共约三十人左右。”31日，致电四野司令员林彪：“须准备成立以我党为中心的统一战线的军政委员会，以为管辖六省军事、政治、财经、文化等项工作的过渡时期的最高权力机关。拟以林彪为主任，邓子恢、程潜为副主任，委员须网罗六省党内外重要人物。”

1950年1月19日，西北军政委员会在西安成立，统一领导陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆5省人民政府，彭德怀为主席。

1月27日，华东军政委员会在上海成立，统一领导山东、浙江、福建、台湾4省和苏北、苏南、皖北、皖南4行署及上海、南京2市人民政府，饶漱石为主席。

2月5日，中南军政委员会在武汉成立，统一领导河南、湖北、湖南、江西、广东、广西6省及武汉、广州2市人民政府，林彪为主席。

2月8日，西南军政委员会在重庆成立，统一领导云南、贵州、西康3省及川东、川西、川南、川北4行署以及重庆市和西藏，刘伯承为主席。至此，6个大行政区全部建立。

为什么要设立这样一级高于省级行政区的地方政权机关？周恩来在政务会议上有过一个说明：“中国是个大国，地大，人多，经济发展又不平衡。”大行政区应该成为一级，这是一种过渡性的体制。“要在同一政策下因地制宜，在因地制宜的发展中求统一。”也有人担心，大行政区成为一级后，是不是会生了根，不容易改变？周恩来解释说：“不会的。那是旧社会中的问题，在新社会中是不成问题的……我们有信心解决这些问题。”

经过整整一年的努力，到1950年10月，从中央至大区，再至省（行署）、市、县、乡、村，新中国的政权建设工作初具规模了。