我国社会保障发展轨迹及其演进逻辑——基于13个“五年计划／规划”的分析

李明楠

（安徽师范大学，安徽 芜湖 241002）

《中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要》是中国国民经济计划的重要部分。主要是对国家重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等做出规划，为国民经济发展远景规定目标和方案。从“十一五”开始国家将“五年计划”改为“五年规划”。目前，我国已经制定并实施了13个五年规划，它们不仅描绘了建国以来经济和社会发展的大体脉络，也记录了我国经济社会发展的轨迹。

在改革开放初期，社会保障作为经济发展的一项辅助措施在我国初露头角，而后成为保障我国民生发展的一项重要事业，是我国近年来经济发展和社会发展中不可或缺的一员。国内学者从发展历程、制度构建等方面对社会保障进行了不少的研究，且研究于多依据我国在社会保障事业领域颁布的一系列政策文件。本文则选择从13个五年规划着手，探寻我国社会保障的演进过程及其发展轨迹。

一、对社会保障的重视：从经济建设到社会建设

（一）“社会保障”的词频在五年规划中持续上升

笔者通过对13个五年规划的梳理，从中统计了“社会建设”、“经济建设”、“社会保障”三个词出现的频率。如表1所示，“社会保障”在七五规划中第一次出现，词频为10次，而在十五规划中，“社会保障”一词继续上升出现了15次，频率达到最高，而在随后的3个五年规划中，相比十五有所下降。再是“经济建设”和“社会建设”的词频走势，从表中可以看到，“经济建设”一词，从六五计划开始出现，在七五规划的时候，达到了最大值12次，随后，词频呈现出稳定状态。而“社会建设”一词，在十一五规划中第一次出现，词频为6次，在接下来的十二五规划中“社会建设”一词出现了2次，在十三五规划中词频上升为4次，总的来说，“社会建设”一词在近几次五年规划中出现的频率属于上升状态。

表1 五年规划中经济建设、社会建设、社会保障词频表

（二）“经济建设”稳步发展、“社会建设”加快步伐

《规划》宏观上分为经济和社会发展两部分，二者相互联系，相辅相成。建国初期，我国一直致力于经济的恢复和发展，在1978年改革开放之后，我国坚持以经济建设为中心，这一时期对于社会建设的关注和投入则相对较少，随着经济建设逐渐稳定在一定水平之后，“姗姗来迟”的社会建设也得到了越来越多的关注[1]。

2004年，党中央提出构建社会主义和谐社会与社会建设这两个新概念、新思想。2007年，党的十七大通过的党章(修正案)中，把社会建设列入中国特色社会主义建设事业总体布局这一举措，体现了我党对社会发展规律、社会主义现代化事业建设规律认识的深化。十八大报告进一步将社会建设与经济建设、政治建设、文化建设、生态文明建设一起确立为“五位一体”总体格局[2]。而很多学者则认为社会建设不止包括民生建设，还应包括社会组织建设、社区建设、社会管理、社会公平问题的处理等方面[3]。可见，无论是党中央发布的官方文件还是民间学者的观点，都是把民生建设作为社会建设的第一步，也是打牢社会建设基础的一步。而社会保障作为一项最大的民生工程背负了越来越多的期待和责任。

（三）社会保障事业得到更多重视

从“六五”计划开始，五年计划的名称由“国民经济计划”改变为“国民经济和社会计划”，这一标题的转变表明了，国家的五年计划不再仅仅关注国家的经济发展，也开始重视社会发展。因此，在前六个五年计划中，都没有正式提出过社会保障的相关内容，只是较少的涉及公共设施的建设以及提高国民生活水平的福利设施建设。直到1986年“七五”计划的诞生，“社会保障”第一次正式的出现在国家文件上。“社会保障”一词在“七五”计划中出现10次，“七五”计划处于我国经济全面改革时期，该时期任务是进一步为经济体制改革创造良好的经济环境和社会环境[4]。而社会保障作为经济发展的助推器，在经济改革时期也被更加正式的提上议程，但是总体来说，对于社会保障的具体建设方式的内容仍然较少。直到“八五”、“九五”期间，社会保障进入真正的改革时期。“八五”计划中，作为社会的“稳定器”――社会保障围绕阻碍经济发展的一些备受关注的问题出台了相关政策，以便助力经济体制改革。例如，退休人员、下岗职工的待遇问题[5]。“九五”计划期间，作为20世纪最后的五年，我国经济发展承担着更大的压力，而在民生方面，“人民生活走向总体小康”是九五期间的目标，社会保障也在此期间经历了幅度最大的一次改革，在社会保障的框架构造上进行了更新。到“十五”计划期间，“社会保障”一词出现次数达到历届最高。“十五”计划所处的是20世纪末的几年，内需不足成为经济生活中的突出问题。同时在国内，公平与效率这一问题也更加凸显，城乡居民、地区间居民收入、行业间收入差距不断扩大，所以，社会保障事业在“十五”期间，承担着国家和人民更多的希望，必须有所作为。 “十一五”规划期间虽然国内社会经济大环境良好，但是社会矛盾相应凸显，“三农”问题突出等都给和谐社会的建设带来挑战，社会保障作为社会的“稳定期”也必须发挥作用[6]。而到了“十二五”、“十三五”期间，“社会保障”一词词频相对有所下降，因为在此期间，虽然社会仍然存在区域发展不协调，就业压力大等社会问题，但是相对来说社会处于稳定状态，且社会保障在此期间以及有了大体框架和明确的发展方向，因此只需稳步前进[7]。

综上可以看出，五年计划和规划的主要内容从经济发展至上转向经济和社会发展并重的发展方向，可见政府职能的重心从经济领域逐步转向公共服务领域，政府的有形之手在微观经济领域被削弱的同时，在公共服务领域得到加强。社会保障在经济和社会发展中也占据了越来越多的位置，从最初作为一项附属于经济建设的制度要求，到逐渐独立成为国家建设不可或缺的一项制度保障，社会保障事业不仅成为了百姓大众最为关注的事业，更是得到了党和国家越来越多的重视。

二、对社会保障的建设：从碎片化到系统化

（一）社会保障相关名词词频逐渐丰富

学者郑功成教授认为，中国的社会保障体系包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等[8]。其中社会保险是涉及面最广保障人群最多的一项社会救助政策。相对而言，社会救助、社会福利以及社会优抚则更有针对性，侧重于保障一些特定的弱势群体，是社会保障的“最后一道防线”。从表2可以看出，社会保险、社会救助以及社会福利三者的词频在历次五年计划或规划中，总体呈上升趋势，且社会救助一词词频在十一五规划中达到最高，社会保险和社会福利的词频的最大值都出现在十二五规划中。以下将从社会救助、社会保险和社会福利三大方面的各发展阶段展开梳理和分析。

表2 五年规划中社会救助、社会保险、社会福利词频表

（二）社会保障各领域事业逐步建立并走向系统化

在社会保险领域。社会保险是社会保障的重要组成部分之一。在“七五”规划中“社会保险”第一次出现，但是文件中只提到，要尽快研究谁保险，进行试点，逐步实施个体劳动者的社会保险制度。而对于社会保险具有实质性的规划是在“八五”计划中，在文件中社会保险出现了13次，规划第四部分“改善人民生活和健全社会保障”中提到要“建立健全养老保险，和待业保险，逐步完善社会保障制度，扩大待业保险的范围，实行多层次的社会保险”。经历“九五”和“十五”这两个时期对社会保险的发展和试点改革，社会保险逐步步入正轨。在“十一五”规划中，“社会保险”一词出现了15次，文中对社会保险体系做了更多层次的规划并提出更多要求。扩大社会保障覆盖面是此次五年规划汇中经济社会发展的目标之一。同时，在社会保障基金管理方面规划中提到，“不仅要增加财政社会保障投入，还应多渠道筹措社会保障基金，合理确定保障标准和方式，建立健全与经济发展水平相适应的分层次、广覆盖的社会保障体系”[9]。在“十二五”规划中“社会保险”词频出现新高达到22次，此次规划主要对社会保障做了顶级设计，要求“全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹；发展企业年金和职业年金。扩大工伤保险覆盖面，提高保障水平，健全预防、补偿、康复相结合的工伤保险制度。完善失业、生育保险制度”。实现医疗保险的省级统筹，实现养老保险全国统筹，这无疑是社会保险体系发展道路上的一大步，而且也是人民对于社会保险多年的期待。社会保险实现全国统筹也就意味着，碎片化的社会保险终于趋于统一，构成一个全国性的社会保险系统。

在社会救助和社会福利领域。两者在理论上虽有不同，但是在具体实施上的作用和意义上有重合和相似之处。早在“二五”规划中，就有过社会救助的影子，文中提到“国家仍将规定一部分专款作为农村救灾的用途。”而直到 “七五”规划中才出现相关字眼，如“社会救济”一词出现5次、“社会优抚”一词出现3次。文中提到，“逐步改进和完善社会福利制度，进一步做好优抚工作和社会救济”，由于国家的主导方向是发展经济且对于社会保障的建设并不成熟，侧重点仅仅放在社会保险上，也就使得在此之后的很长一段时间，规划中极少提到社会救助的内容。直到“十一五”规划时期，关于社会救助和社会福利的内容才真正的丰富起来，主要涉及对于社会救助体系的建设、对社会救助内容的充实等。在“十二五”规划中，提到加强社会救助体系建设、积极发展社会福利和慈善事业。第一次详细地阐述了社会救助和社会福利建设的重要性，形成了初步的发展规模。“十三五”规划处于全面实现小康社会的最后五年时期，也是脱贫攻坚期。社会救助和社会福利作为脱贫工作的辅助和保障，在规划中所占篇幅必然有增无减，文中提到要建立健全社会救助体系、健全社会福利制度、如“加强福利设施建设，优化布局和资源共享”[10]。

（三）社会保障事业整体推进且趋于系统完整

“七五”规划首次正式提出社会保障，但是此时国家对于社会保障发展并没有实质性的进展，直到“八五”“九五”期间社会保障才有了具体的改革和发展方向。“九五”是对社会保障建设做的最为详细和系统的一次规划。且相比之前“实行多层次的社会保险”已经上升到“实行多层次的社会保障制度”，可见在此期间，对于社会保障的建设，不仅仅只是针对社会保险这一单一领域的安排和计划，而是逐步上升到了社会保障总体。在“十五”计划中，“社会保障”一词的词频是历次五年规划中最高的一词。规划要求“十五”期间要达到“社会保障制度比较健全”。 “十一五”规划提出提高人民生活水平的发展目标，并建立健全与经济发展水平相适应的分层次、广覆盖的社会保障体系。规划较以往还更多的提出了对于社会保障基金投入方面的考虑。“十二五”规划在继续保持了“十一五”发展方向的基础上，加入了对于社会救助和社会福利的相关部署，虽然较社会保险而言，社会救助和社会福利事业起步相对较晚且没有那么成熟，但是也在此时期开始有了发展规划。到了“十三五”期间，对于社会保障的规划，已经有了全局的思想，不再仅仅是对社会保障某项工作细枝末节的考虑，而是继续了加强“十二五”对于社会保障制度顶层的设计和规范，并提到要 “建立健全更加公平、更可持续的社会保障制度。”

三、对社会保障的部署：从民生保障到共享发展

（一）共享发展成为新时期社会保障发展的理论基础

2015年10月，党的十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念[9]，其中共享发展理念是五大发展理念的归宿，是今后我国经济发展的出发点和落脚点。其实共享理念并非第一次提出，追其源头在2000多年前，孔子就提出“天下大同”的社会理想，2000多年来中华民族世世代代为此做了很多努力。共享发展也是与我国社会主义建设目标相匹配的发展理念，发展成果人人共享在一定程度上也就可以理解为全国人民实现共同富裕。

而在民生领域，共享发展包括完善社会保障体系、实现基本养老全覆盖、扩大就业规模等。坚持共享发展，就是要将实现共同富裕这一美好愿景化为实际的政策方针和执行动力，并且需要制度支撑，不然只能成为空想。能支撑共享发展这一愿景得以实现的制度安排就是对于社会保障的建设。党的十八大提出，要“加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利”。习近平总书记在十九大报告中指出，带领人民创造美好生活，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进，是我们党始终不渝的奋斗目标。共享发展成果成为新时期社会保障指导思想。“共享”一词，在“十一五”规划中第一次出现，词频为十次，并一直呈现直线上升状态，在“十三五”规划中，更是出现高达34次，其中在民生领域，共享发展涉及资源共享，信息共享等关键词。

（二）共享发展对社会保障事业的意义及价值

公平正义是共享发展理念内蕴的基本价值取向，体现了社会主义的本质要求。而社会保障事业，是实现社会公平正义的重要载体，在实践中就是体现共享发展理念的一系列具体性制度安排，公平正义与社会保障是相互要求相互促进的关系。

首先，共享发展理念为社会保障事业提出了新的要求。对于社会保险而言，随着其不断完善和发展，目前已经成为中国公民的“通行证”，也就是说其覆盖范围较广，对于各类人群都提供了相应的保险，且国家对于保险承担比例的一次次调整，让社会保险对公民的作用和意义都更加凸显，是最符合共享意义的一项基本的社会保障政策。对于社会救助而言。我国经济目前已进入中低速发展的经济新常态时期，经济结构的改变给我国中产阶级家庭都带来了更大的风险。社会救助不仅可以为长期处于生活困境的人带去帮助，更重要的是可以为承受突发状况的家庭给与一定保障。这样一来，在我国占比较大的人群在经济和社会发展面前，不至于崩塌。对于社会福利而言，我国是“保险型”的社会保障国家，但是随着综合国力的增强，以及共享这一概念的提出，都意味着，国家将有越来越多的实力与公民共同享受国家的发展成果，社会福利正式“成果”一部分，是共享发展的题中之意。

其次，共享发展理念与社会保障事业的结合，势必提升社会保障事业的活力。共享发展不仅仅给社会保障事业提出了新的要求，为其他各领域事业都提出了更高的要求，这一要求意味着，越来越多的领域，如医疗卫生、体育、教育等都会为共享发展这一目标的实现，奉献更多的力量和注入更多的资金。在这种发展环境中，社会保障可有机会与其他相关领域建立联系，进而形成良性的互动，助力保障事业的发展。在当今的信息时代，合作和互通能给单一个体创造更多的机会和财富，对于社会保障事业而言，同样不例外。

另外，社会保障体系虽然在逐渐完备，但是仍然没有达到全覆盖，如医疗保险、养老保险这些保障性最强且最基本的社会保险还存在空白的区域，一些薄弱的人群还无法得到他们最需要的保护。但是共享理念给了社会保障事业更多的关注，并将“督促”社会保障扩大覆盖范围，发挥更多的实际作用。

（三）社会保障事业是共享发展的基本路径

共享发展的对象是“人”，不仅满足“人”生存的需求，同时也需要满足“人”对于美好生活的需求。社会保障在“十三五”期间，是全面建成小康社会的冲刺阶段，所有贫困户脱贫、全部贫困村“出列”的任务，需要社会保障力量的参与。而追求社会的公平正义，缩小收入差距、区域差距，实现公共资源的平等享用，也是共享理念需迈出的第一步。而这一追求正是社会保障的职责所在。习近平总书记在党的十九大报告中指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”在解决这一矛盾的同时还需要扩大保障范围，提高生活质量，并且要继续缩小地区差异，在公平正义的背景下共享发展成果。

四、结语

40多年来，社会保障事业通过不停的努力，完成了社会保障系统的框架的建立，初步建成了以社会保险、社会福利、社会救助为核心的社会保障体系，社会保障也已覆盖我国大部分人群。经过多年的建设和发展，我国社会保障事业从无到有，从最初碎片化的出台相关政策到如今建立起社会保障体系。党和国家对于社会保障这一民生工程的重视以及付出的努力取得了令人瞩目的成果。

从社会保障责任主体来看，建国初期，国家是社会保障唯一责任主体而后逐渐拓展，如在社会保险领域，改革为社会保险由个人、用人单位、国家三方共同承担。而如今，在“共建共享”理念下，现代社会保障主体被赋予更加丰富的内涵，社会保障不再仅仅是“人”的保障，而是整个社会的保障，社会各界力量都应参与到社会保障这个体系中来。我国社会保障正趋向于多层次、广覆盖、多方负担的社会保障发展模式。

从社会保障的内容来看，社会保障在建国初期仅仅涉及对于自然灾害的救济和一些公共福利的改善，如今社会保障的内容已经比较完善和丰富，如今在社会保险体系已经完备的基础上，国家开始对于社会保险资金的投入和管理做更为科学合理的安排，社会保险在形式和其自身保障方面都已发展的比较完善。社会救助和社会福利相比社会保险发展起步较晚，作为能助力民生事业的兜底政策，社会救助和社会福利从“十一五”开始，得到重视和部署，逐步加强社会救助体系建设、积极发展社会福利和慈善事业，但是社会救助和社会福利各体系的建成还需要时间。

从社会保障发展重心和方向来看，社会保障的发展方向，随着社会主要矛盾的改变而改变，党的十九大报告指出的我国社会主要矛盾的转变，人民对于美好生活的追求，也给了社会保障今后的发展提出了新方向，社会保障不仅仅要做到物资和精神水平上的保障，同时还要进一步缩小不同地区的差距，在体现公平正义的基础上使人民共享发展成果。

社会保障自改革开放以来，经历了多次的试点改革，走出了一条有中国特色的社会保障发展道路，但是随着社会的进步人民需求的提高，社会保障事业任重道远。