论我国房产税改革的法制化管理配套措施

张霄

摘要：2019年3月5日，国务院总理李克强在政府工作报告中表示，要健全地方税体系，稳步推进房地产税立法。在推进房地产税立法的过程中，法制化的征管配套措施是必然的构成。我国《房地产税法》的缺失是房产税法制化征收管理不到位的基本原因。推进房地产税改革，首先要尽快出台《房地产税法》，使房产税税收行为制度化、程序化。然后构建法制化管理配套措施，比如地方房产登记信息管理基础平台、建立个人房产申报登记制度、制定地方房产评税法规和操作流程细则、配备评税或估价专业人员、建立房产评估争议替代性纠纷解决机制等，法制化的管理配套措施是房产税改革顺利推开的基石。

关键词：房产税;改革;法制化;征管

2019年3月5日，国务院总理李克强在政府工作报告中表示，要健全地方税体系，稳步推进房地产税立法。2019年3月8日，全国人大常委会委员长栗战书在十三届全国人大二次会议上表示，要落实税收法定原则，集中力量落实好党中央确定的重大立法事项，包括房地产税法等。

2014年政府工作报告的表述是“做好房地产税、环境保护税立法相关工作”;四年之后，2018年，政府工作报告对此房地产税的表述是“稳妥推进房地产税立法”;2019年，房地产税则从“稳妥”变为“稳步”。该表述的变化表明2019年房地产税立法更加明朗，这些表述也为房地产税法的推进提供了明确的路径和思路。

房地产税历来是各界关注的焦点，房地产税立法，舆论探讨从“争议”到“应该”，经历了很长的一段路，“稳步推进”之下，立法落地已渐行渐近。在推进房地产税立法的过程中，法制化的征管配套措施是必然的构成。房地产税立法必然要在现行的房产税的基础上展开。

我国目前现行的房产税从1986年开始征收，是按房屋的计税余值或租金收入为计税依据的一种财产税，其功能是调控房价，增加地方财政收入，发挥房产税对收入分配的调节作用，缩小贫富差距。直至目前，房产税、费种类繁多，征管效果却没有达到预期作用：全国各大城市房价居高不下，部分区域房屋空置率却很高，房产资源配置失衡。自征收房产税以来，我国房产税收入从未超过财政收入的2%，2019年1-4月房产税收入只有1073亿元，仅占财政收入1.48%。2011年上海、重庆房产税改革试点也因税收法定主义而备受质疑，其效果也并不理想。

改革现行的房产税，推进房地产税立法，是贯彻党的十八大精神，深化税制改革的着力点。本文认为，房产税的法制化征管配套措施是房产税改革能否成功的关键环节，本文尝试从法制化管理视角研究房产税的征管配套措施，以能为房产税改革廓清方向。

一、我国现行房产税法制化管理缺失的表现及效应

房產税的法制化管理是房产税税收行为的制度化、程序化。房产税税收行为应该被纳入法律规制的范畴，由相应的制度对其进行规定、制约，这有利于房产税征收行为的规范化、程序化，提高税收效率，也有利于对该税收行为进行监督与约束，更有利于保护房产税纳税人的合法权益。

房产税法制化管理的缺失意味着房产税税收政策及行为均未程序化、规范化，房产税税收行为效率低且收入少，政府对房产交易市场管控无力。

（一）房产税法制化管理缺失的基本表现

1.房产税法制化管理目标的缺位

1986年我国开始实施《房产税暂行条例》，其时计划经济体制还占据主导地位，其征收客体也仅限于城市、县城、建制镇和工矿区房屋，税基为计税余值或出租屋的租金收入，当时的房产税仅为一种普通的财产税，开征的目的也并非是抑制房价、调节收入分配、缩小贫富差距。2003年中共十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制的决定》首次提出：实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，算是房产税改革的新开端。至今，也未出台《房产税法》及法制化管理细则。

1986年至今已30多年，房产税的征收背景已截然不同。在全国全面推开“营改增”的同时，房产税已被赋予为地方筹集财政收入、调控房价、调节收入分配、缩小贫富差距的征管目的。但我国房产税的征收依然没有专门的房产税法进行规范，没有房产税法制化管理的目标。房产税法制化管理目标的缺位意味着我国社会主义市场经济法律体系建设的不完备，更无法满足改革开放攻坚阶段的法治化建设进程的需要。房产税改革作为深化税制改革的着力点，亟须对房产税税收行为进行程序化、制度化，并由相应的法律对其进行规范、制约。

2.房产税税负在不同收入阶层之间的失衡

我国现行房产税的征管，全国各地（除上海、重庆改革试点之外）均遵循了1986年国务院颁布的《房产税暂行条例》，主要是针对城市、县城、建制镇和工矿区房屋的计税余值或租金收入征收。步步攀升的房价对于中、低收入阶层而言，所需承担的房产税税负在其个人收入中占据的比例要远高于高收入阶层所承担的，违背了量能负担、税负公平的原则。同时，因现行《房产税暂行条例》规定不对存量房征收房产税，高收入阶层本就负担了相对较轻的房产税税负，还可以通过同时拥有多套房产来转嫁部分甚至全部房产税税负。最后，在不同收入阶层之间，房产税税负完全失衡。

3.高收入阶层转嫁了部分或者全部房产税税负

改革开放以来，我国市场经济的高速运转，催生了高收入阶层的存在，加上中国人热爱置业的传统思想，且购买房产可以成为抵消通货膨胀的工具，尽可能购置更多的房产成为部分高收入阶层的首要选择。全国大部分城市只增不降的房价和城镇化的建设进程提升了租房市场的需求。虽然购买房产时需要缴纳一定的房产税，但在他们将非自身居住的房产进行出租后，可“以房养房”，用租金来补偿自身因缴纳房产税而减少的个人收入，转嫁了部分甚至全部房产税税负。

4.房产税、费种类多且混乱

我国现行房产税及其相关的税费主要有：房产税、增值税、城镇土地使用税、土地增值税、契税、耕地占用税、印花税、企业所得税、个人所得税、城市维护建设税、教育费附加。这些相关税费，房地产开发企业承担增值税、土地增值税、企业所得税、土地使用税等;购房人承担契税;存量房出租出赁的税收则体现为房产税。

据统计，我国房产税在开发环节涉及的各类税费有100多项，种类多且存在重复征税现象，征收既不规范又不合理，且征收的透明度不够。房产税征管制度需要规范并简化。

5.政府管控房地产交易市场多靠行政手段

我国住房福利分配制度取消后，住房制度开始向市场化配置演变。我国房价的飙升大约从2004年开始，为了管控房地产交易市场，控制住飙升的房价，也因为没有《房产税法》的管控，中央陆续发布了多项专项政策来调控房地产业的房产交易，一项政策效果不好，继续颁布另一项政策。2008年颁布的房地产专项调控政策高达16项，但房价依然控制不住，直至2010年中央出台史上最严厉的《国十条》，收效也一般。中央已颁布了众多的宏观调控政策，希望能遏制部分城市房价过快上涨，但收效甚微。自2016年10月开始，一线城市以及部分热点二线城市出台严控政策，使得一二线城市的购买需求开始外溢，环一线周边城市及部分热点城市的量价得以升温，环比涨幅全国居前。仅2017年3月，据不完全统计，包括北京、广州等共有16个城市出台限购或者限购升级措施。

我国从改革开放开始实行市场经济体制，社会主义市场经济下房地产交易市场也应由市场经济的价值规律进行调节，遵循相应的法律法规，但多年来我国房产税法制化管理的缺位，致使各地政府对房产交易市场的调控多靠行政命令。

（二）房产税法制化管理缺失引致的基本效应

1.房价居高不下，房产资源配置失衡

2013年，我国各地城市的房价均呈现一种只升不降的态势。近年来，除了个别城市的房价有所下降，高房价依然是目前全国大部分城市商品房的共同特征。高房价对于中低收入阶层来说意味着在未来十年、甚至三十年内要成为房奴，或者需用全家的力量来购置一套商品房，但对于高收入阶层来说，可以通过同时购买多套房产出租来“以房养房”，房产资源配置在不同收入阶层之间失衡。

2.囤地、囤房、炒房现象屡现

我国房产税在房产保有环节税负轻，有开发商囤积土地或者干脆将土地拿来炒买炒卖以期获得更高的收益，阻碍了存量土地进入市场，结果土地无法发挥它的资产要素作用，土地闲置与浪费现象十分严重。

因同时拥有多套房产也只需一次性缴纳较少的房产税，某些资本所有者干脆用所拥有的资金批量购房，将手中的房产囤积以伺机炒卖，导致房源供给减少，我国城镇化进程过程中城镇人口大量增加，住房需求也在“刚性”增加，房价则持续上涨，最后吸引了更多的资本所有者进入炒房行列，形成恶性循环。

3.房产税收入占财政收入的比重很低

我国各地房价一直在持续上扬，但实际上的房产税收入在财政收入中的比例一直很低，从未超过全国财政收入的2%。 2019年1-4月我国房产税收入只有1073亿元，仅占财政收入1.48%，是个名副其实的小税种。房产税未曾承担起为地方政府筹集财政收入的任务，也未能成为地方税系的主体税种。而在美国，房产税自开征一直是其地方政府财政收入的主要来源，从1975年至今，占据地方税收入的50%以上。

4.调节收入分配职能的缺位

近年来我国经济高速增长，但居民收入分配格局不合理，贫富差距扩大。房产税本身是一种无法转嫁税负的直接税，具有对居民收入进行再调节、缩小贫富差距的功能。但我国的实际情况却是因我国不对存量房征收房产税，国家无法对房产保有期间的自然增值部分参与分配，导致房产税收入的流失。我国每年房产税收入从未超过财政收入的2%，规模太小，对居民收入分配再调节的作用不大。

二、引致我國房产税法制化管理缺失的影响因素

（一）《房产税法》的缺失

《房产税法》的缺位是我国房产税法制化管理缺失的主要因素。除试点城市外我国房产税的征管依然遵循1986年颁布的《房产税暂行条例》，该条例颁布已30多年，早就无法适应实际情况的需要。为了管控房价，调节房产资源配置，中央政府出台了若干项政策、通知，并曾反复变动。房产税税收政策没有相应的法律进行规范和制约，其征管行为带有很大的随意性，没有程序化，更没有制度化。现有的房产税征管既不规范，又不合理，效率还低，急需出台《房产税法》对其进行规范、制约。

（二）不动产登记制度实施细则不明确

房产是不动产的重要构成。我国《不动产登记暂行条例》已于2015年3月1日起正式实施。2016年1月1日，为贯彻实施《不动产登记暂行条例》，规范不动产登记行为，维护不动产交易安全，保护不动产权利人合法权益，《不动产登记暂行条例实施细则》开始实施。但因不动产登记涉及部门众多，该条例的实施细则虽已颁布，但联合众多部门建立全国房产信息登记平台还需要时间。房产登记制度在国土资源、公安、民政、税务等范围内尚未能信息实时共享，自然无法及时征收房产税并将其纳入规范化管理。

（三）房产涉及利益领域的复杂性和敏感性

对房产登记意义重大的不动产登记统一登记制度的延期构建，被认为是“多部门利益格局难破”以及“既得利益者阻挠”。

2007年，“国家对不动产实行统一登记制度”的相关内容就已写入《物权法》，但直到现在，统一的登记制度都尚未真正建立。我国的不动产登记长期分散在多个部门，如建设用地使用权和集体土地所有权等由国土资源部门登记，房屋所有权等由住房和城乡建设部门登记，土地、房屋等资源“各有其主”，多头管理，对其统一登记意味着要打破现有格局，对利益和职权进行再分配，结果该项工作进展十分缓慢。

此外，一些地方或部门属于拥有多套住房的群体或既得利益者，进行不动产统一登记、住房信息联网，意味着要打破现有利益格局或者需放弃某些既得利益，自然不愿主动推进该项工作，甚至会利用职权拖延该项工作的进度。

三、我国房产税法制化管理的可行性和可能性

（一）我国房产税法制化管理的可行性