地方政府性债务的结构性风险及其治理路径分析

摘要：在经济社会新常态背景下，地方政府性债务存在一定的结构性风险，通过有效的风险治理可以使地方经济平稳运行，打破地方政府性债务恶性循环的困境。基于此，本文以地方政府性债务作为研究对象，通过对地方政府性债务的结构性风险分析，分别从发债制度、预算管理、PPP模式等角度阐述治理地方政府性债务的有效途径。

关键词：地方政府;债务结构性风险;治理路径

随着社会经济的发展，城市化发展进程不断加快，各地方不断拓展基础设施建设，政府建设性融资需求逐年提高，分税制改革后地方政府财力下降，已经无法满足建设投资的需求。面对已经形成恶性循环的地方政府性债务风险，要求采取有效的制度和治理措施，降低风险带来的损失，并尽可能规避风险。

1.地方政府性债务的结构性风险分析

1.1融资主体紧缩和资金需求之间的矛盾风险

当前地方政府性债务支出方向主要有市政建设、土地收储、保障性住房、交通建设、生态建设与水利建设等。现如今政府融资能力不断下降，对资金的需求却日渐强烈，二者矛盾导致地方政府性债务结构性风险的产生。从债务资金的来源来看，政府债务来源主要有银行贷款和发行债券，作为政府最大债权人，银行贷款占据了78.07%。此外，融资平台和影子银行的存在，不利于政府进行审计。政府在推行医疗与养老保险时，其支出逐年增加，无形中加大了地方政府性债务风险。

1.2经济减速背景下地方政府偿债能力下降与违约风险

政府偿还债务的能力和其公共财政收支水平、项目投资盈利水平相关。随着土地价格的上涨，这一部分成为地方政府性债务扩张的推动力量，多地政府已经成为“土地财政”。随着房间的持续升高，政府性债务对土地收入过度依赖，融资平台也以土地作为抵押物导致土地价格波动影响了地方政府性债务的偿还能力。

1.3负债层级下移引发的结构性风险

从地方性政府层级来看，地方政府存在大量债务。省级政府债务偿还比重为16.33%;市级政府债务偿还比重为44.05%;县级政府债务偿还比重为36.35%;乡级政府债务偿还比重为2.82%。随着层级的下移，地方政府面临的财政危机就越大。市县两级政府没有发行债券的资格，财政收入能力比较低，随着债务的增加，政府面临的结构性债务风险将会不断累积，最终形成恶性循环。

1.4债务期限错配和格局失衡引发的流动性风险

一般情况下，地方政府性债务投资的基础设施建设项目，都有着建设周期长和变现能力弱的特点。在3-5年债券发行时间内，政府投资的基础设施建设将会给当地金融机构带来资产流动性风险。此外，地方政府经常存在借新债务偿还旧债务的行为，这种运作方式会对地方政府性债务产生信用风险，也容易对金融机构造成质量风险。

2.提升地方政府性债务的结构性风险治理效率的有效途径

2.1完善地方政府自主发债制度

地方政府性债务的融资可以将融资与经济负担相结合，实现约束性融资策略。建议地方政府进一步完善自主发债制度，将法律、金融和财政等因素涵盖进去，虽然《中华人民共和国预算法》中已经有了关于地方政府发债权的约束管理内容，但是政府债务融资还需要相应的管理体制和制度，推进地方政府债务信息的公开化与透明化。目前地方政府性债务无论是发债规模，还是信息披露，都与市场化融资机制之间存在差距，导致地方政府性债务面临着潜在的结构性金融风险。完善政府发债制度的同时，还应该规范政府自主发债行为，让地方政府通过自主发债实现融资。充分利用这一融资机制可以有效控制地方政府的债务风险，将过去的劣势转为优势，缩小地方政府性债务的结构性风险，避免其转化为社会危机。

2.2将地方政府性债务纳入到全口径预算管理

从预算角度出发，预算可以控制地方政府的债务规模，也能防止地方政府对中央財政援助产生道德风险，帮助政府进行结构性债务风险的防控。编制预算时，需要明确这一过程的本质内容，即对政府债务风险进行预先评估。政府债务预算不仅是政府筹集和使用债务的资金计划，也是政府对接下来的财政支出的合理安排。想要加强对地方政府性债务的科学管理，尽可能化解风险，建议将债务纳入全口径预算管理过程中，并安排专门的债务预算指导和政府负债表，并实行政府财政报告制度。以政府融资机制的规范化为基础，在国务院批准的前提下进行债务举借，并按照相应的程序进行资金的固定，要求这部分资金只能用在公益性基础设施建设中，而不能用来进行其他财政支出。

2.3推广PPP模式进入公共服务领域

PPP模式指的是政府有关部门与社会资本之间建立合作关系，为社会提供产品和服务，实现公共服务和产品的社会化。PPP模式在一定程度上可以缓解政府财政压力，能够为地方政府带来稳定的资金流，适合用在交通设施和市政道路设施等变化较缓的项目中。建议地方政府加强对市场的宏观调控，通过PPP模式，将社会资本引入自身体系中，让政府财政管理进入公共服务市场，激发市场的活力，降低政府债务融资需求，缓解政府资金压力。政府的融资平台和投资平台，通过一定的改造后可以充分应用，这一过程中要求地方政府财政部门对融资平台公司加以观察，防止其借助PPP模式变相举债，帮助地方政府规避债务的结构性风险。

2.4剥离融资平台的政府融资功能

从本质上来讲，融资平台是地方政府对公共职责的有效延伸，也是地方政府面向市场进行服务的重要平台，有利于推动当地社会经济的发展，并发挥政府财政资金的杠杆作用。这一过程中，无法避免地会出现追逐利益的现象，且政府缺乏对融资平台的有效管理，很多潜在的地方政府性债务风险依然存在。对此，建议地方政府严格按照《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中提出的内容，遵循“谁受益，谁承担”的存量债务管理原则，并对存量债务展开分类管理。将政府的融资功能逐渐地从融资平台中脱离出去，提高政府对债务的偿还能力，并通过商业运作扩大地方政府的财政性收入。

除了地方政府采取结构性风险的规避措施，融资平台可以与政府合作，并按照当地经济发展情况和政府对债务的偿还能力，双方签订外包服务协议，站在法律的角度让融资平台企业成为社会公共服务项目的重要投资主体。不仅如此，融资平台企业还可以依靠自身多年来积累的社会经验，结合多次开展项目的运作经验，以自身的实力代表地方政府，与社会资本进行合作，并在合作过程中保护政府的经济利益。融资平台企业可以通过多种方式进行融资，例如银行贷款和收益抵押，其中收益抵押中的收益指的是该项目的收益，这样做可以帮助地方政府优化负债率，在当前经济周期内优化企业融资结构，帮助政府实现资产的增值。

建议政府构建地方政府性债务结构性风险预警体系，针对风险识别、评估与判断等阶段进行预警。要求政府以借债为基础，选择相适应的债务规模，及时偿还债务。建议地方政府结合实际情况为借债、用债和还债进行指标的设定，并对这三种指标赋予相应的权重、风险预警区间、风险界限值。结合地方政府性债务应用情况，分析当前城市基础设施建设情况和经济发展情况，为地方政府构建债务风险预警体系。

3.总结

总而言之，虽然目前地方政府性债务风险得以有效控制，但是政府性债务偿还方面依然存在着融资结构不合理、融资模式不规范和债务结构不科学等问题，且地方政府性债务偿还能力也在不断降低。面对这些情况，地方政府需要制定地方政府性债务结构性风险治理策略，从财政角度出发，消除地方政府隐性债券，帮助政府规避风险，降低风险带来的不良影响。

参考文献：

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[2]郑洁.地方政府债务结构性风险分析与防控路径研究[J].经济研究参考，2016（65）：94-97+99.

[3]郑洁，左翎.地方政府性债务的结构性风险及其治理[J].财经问题研究，2016（07）：77-81.

作者简介：

孙怡晨（1994-  ），男，汉族，陕西省西安市，吉林财经大学公共管理学院硕士研究生在读，研究方向：地方政府治理。