关于农民工市民化的冷思考

刘 奇

近年来，社会普遍认为，农民工有着强烈的进城落户意愿，但目前的状况是尽管各大中城市不断降低落户门槛，农民工申请进城落户并不积极，户籍人口城镇化率远低于预期目标。根据国家有关部门对1.3 万农民工抽样调查显示，仅有21.6%的受访者表示愿意转为城镇户口，37.3%的受访者明确表示不愿意在城镇落户，其余则表示视情况再定。

近期，调研组赴福建、广东、河南、湖北等省就农民工进城落户等方面的问题与有关企业及一线农民工进行座谈交流。调研中发现，农民工之所以进城落户意愿低，从农村和城市两个角度分析，大体有如下诸种原因。

从农村的角度来说，一是农村“三权怕丢”。尽管现阶段政策规定，不得以退出农民土地承包权、宅基地使用权、集体经济收益分配权作为农民进城落户的条件， 但很多农民工仍然担心户口迁出村集体后权利被收回， 即使现在不收回，待二轮土地承包期满后或更长的时间，保不住政策会变，一旦没了“三权”，在城市找不到工作或收入难以维持开支，便没了退路。二是老婆孩子都在农村。目前，举家进城的农民工比例仍然较低，青壮年劳动力进城务工、老婆孩子留在农村老家仍然是农民工大军的主流，想举家迁徙，又没有那么大的带动能力。三是熟悉的人际关系在农村。农民工在城市的交际范围往往局限在本工厂或企业，且几个月最多几年一换地方，流动性很大，即使长期在外务工，世世代代聚族而居形成的血缘、地缘、亲缘关系都在农村。四是对乡村未来发展的心理预期较高。近年来，农村快速发展，特别党的十九大提出实施乡村振兴战略，农村中基础设施及公共服务的逐步完善，使农民工对未来农村发展有很高的预期，也不愿因为进城落户而放弃农村未来可能新增的权利和收益。五是叶落归根的传统观念。农民对世世代代生活的农村有着很强的归属感，穷家难舍，故土难离，即使大半辈子都在外务工，叶落归根仍是大多数老一辈农民工的选择。六是交通通讯的发达，压缩了时空距离，一些家离城市较近的农民工，他们觉得在城市上班、在农村生活，既能享受惬意的乡村环境，又有城市的工资收入，没必要转入城市当市民。

刘奇，博士生导师，国务院参事室特约研究员，中央农办、农业农村部专家咨询委员会委员，中国农经学会副会长，清华大学中国农村研究院学术委员会委员，中国农业大学、安徽大学等院校兼职教授。主要著作：《刘奇文丛六卷》《中国三农危与机》《贫困不是穷人的错》《大国三农 清华八讲》《乡村振兴：三农走进新时代》等十余部。

从城市的角度看，一是打工收入不高。农民工大多从事基础体力劳动，在城市属于中低收入群体，城市比农村高出几倍的生活成本，他们无力承受。二是没有购房能力。城市越大，人口密度越大，农民工越集中，而往往这些地方经济发达，房价也较高，远远超出农民工的经济能力。即使按月收入净拿5 0 0 0 元计，一年才6 万元，不吃不喝一分不开支，积攒二十年在中等城市也买不到一套100平方米的房子。“居大不易”是他们不敢奢望成为市民的重要障碍。三是社保及医保接续、廉租房等城市服务不到位。尽管社保及医保关系的异地接续和结算在地级以上城市已基本无障碍，但在区县一级仍存在很多困难。廉租房等保障性住房供应紧缺，远不能满足实际需求，大多数农民工租住房屋要花掉工资收入的一半以上。正常情况下，超过工资收入的25%，农民工便很难承受。四是举家迁徙难度大。城市生活成本高、随迁子女入学难、老家父母需要照顾等都是农民工举家迁入城市难以避开的障碍。五是适应城市生活的能力差。传统的乡土社会是一个靠人情、诚信等维系的熟人社会，而城市的陌生人社会中人与人交往、办事靠的是契约和规则，人情淡薄、关系冷漠，再加上快节奏的生活方式，高科技的城市管理等，截然不同的社会生态让农民工很难在短时间内适应城市生活。六是一些年轻人追求“飘一代的轻生活”。他们认为人生就是要“高配”，就是要不断变换场景，打工不能待在一个地方干一辈子，要不断换岗位换城市，转了户口，人就被固定在一个城市，不自由。

从各方调查的情况看，农民工没有进城落户意愿或意愿不强的主要原因，排在第一位的是生活成本高；排在第二位的是家庭因素和生活圈问题；排在第三位的是各项政策落实尚不到位或政策预期不明朗。

推进农民工市民化工作，核心是要正确理解“城镇化”的本意和真正内涵，前提是认清城镇化发展的现状和问题，关键是找准中国发展城镇化的路子。

所谓城镇化，重点是无论在哪里生活，都能享受到与城市同等的公共设施和公共服务，而不是简单地把人集中到县以上的城市。在不少人的思想观念里，只有县以上的城才算是城，只有进入那里工作生活才算是城市人。我国的城乡二元体制，表面上是两种户籍制度，而附着在其背后的是两种不同的福利体系。尽管随着户籍制度改革的推进，逐步取消了农业户口与非农业户口的区分，城乡二元体制已经开始有了松动，但城乡居民在就业和社会福利水平等方面的不平等还未得到根本改变。推进城镇化，关键在于不断缩小城乡两种福利制度的差别，逐步建立城乡统一的户籍登记管理制度和均等化的公共服务制度，实现公民身份和权利的平等。用城乡二元思维解决城乡二元问题，只能是缘木求鱼。只有用城乡一元思维才能找到解决城乡二元问题的出路。 推进农民工市民化如果还按城与乡两套体制的传统观念去设计制度、制定政策，不能做到城乡统筹，一体谋划，一体设计，一体实施，融合发展，即便人为地推进了市民化，也是不可持续的市民化。

推进新型城镇化建设，必须直面我国城镇化发展的现实问题。总体而言，可以归纳为两个现象将长期存在。一是“想来的不放、想放的不来”这一现象将长期存在。北京、上海、深圳、广州等经济发达城市，农民工有较强的的落户意愿，但在未来很长时间内都很难放开落户限制；而所有中小城市已全面放开落户限制，但对农民工的吸引力十分有限。二是“一脚城里一脚乡村”的现象将长期存在。在私有制国家，土地可以自由买卖，想进城把土地一卖就走人，无牵无挂，农民与土地的关系很容易割断；而在我国公有制背景下，农村土地属集体所有，农民无权买卖，只能以承包经营权转包、出租、入股或合作。此外，农民的“三权”有偿退出也有很大障碍，集体经济发达有能力补偿的地方，农民希望从集体分得更多的利益，没人愿意退出，而愿意退出的地方集体经济落后，往往没有补偿能力。因此，公有制背景下在未来相当长的一段时间内农民与土地的关系很难割断。在城镇化建设进程中，必须充分考虑这两个长期存在的现实。

费孝通先生于上世纪8 0 年代就曾经提出“ 小城镇大战略”的城市化发展思路，认为小城镇建设是发展农村经济、解决人口出路的大问题。综观当今世界，无论是在欧洲还是美国，发达国家的实践表明，小城镇才是承载人口的主体，更何况是中国这样一个人口大国、农民大国。走适合中国国情的城镇化道路，应该以城乡融合发展的新思维大力发展小城镇，将小城镇作为新型城镇化的主战场，通过政策调节、市场带动、就业吸引引导农民进入小城镇，让农民“离土不离乡”，实现就地、就近城镇化。 “ 叶 落 归 根” “ 故 土 难离”“衣锦还乡”是世代中国人特有的传统文化积淀，背井离乡、外出打工、抛家别子，是不得已而为之。不脱离这种深厚文化沉淀背景的市民化，才是可行的、有价值的、能持久的市民化。