焦点事件衍生型法规议程设置研究——基于以人民为中心的决策视角

□ 韩承鹏

（上海理工大学，上海 200093）

焦点事件（focusing events）一般是指突然发生并引起广泛关注的社会事件。该概念最早由美国政策科学家和政治学家约翰·W·金登（John·W·kington）提出[1]146。随后，美国学者托马斯·伯克兰又明确将自然灾害、事故灾害、突发公共卫生事件和社会安全事件等各种突发事件定义为“焦点事件”[2]54。

在社会发展进程中，总会出现一些引起社会广泛关注的焦点事件。这些焦点事件因其内容的特殊性或出现时机的特定性，受到了媒体高强调曝光，引起了决策者的注意，从而推动了法规的变迁。

本文所称的“法规”是从广义上来说的，颁布主体指全国人大常委会、国务院（含下属机构）及最高人民法院和最高人民检察院，“法规”变迁形式为增加、修改或废除法律、行政法规（规章）及司法解释等。法规总是为了解决一定问题应运而生。但在纷繁复杂的诸多社会问题面前，哪些问题能纳入法规议程，为什么这些问题会被决策者重视，决策者之所以重视这些问题，其动因又是什么？关注并研究这些相关问题很有意义。

一、文献回顾及研究视角

通览国内目前关于焦点问题引发公共政策制定的研究成果，有三种较具代表性的观点。

其一，多源流理论。美国政策学家约翰·金登在《议程、备选方案与公共政策》著作中提出的多源流理论。他认为，一个政策的形成离开不了三股源流——问题流、政策流和政治流，即问题的界定、政策议程的确立以及该政策方案选择背后的政治动因考量。问题流指的是一个足以引起决策者关注并重视的问题。政策总是为解决一定问题而生的，没有问题无法产生一定的政策。但在现实世界中，存在着千千万万个问题，并不是所有问题都会引起决策者关注并进而衍生了相关的公共政策。政策流就是因特定问题所衍生的相关公共政策，包括相关公共政策备选方案的提供、选择以及确定。政治流是指之所以促成选择特定公共政策背后的力量。这些力量包括国民情绪、选举结果、意识形态、政府变更、政党上台执政、压力集团的运作等各种因素的影响。这三股源流独立运行。在问题流产生之后，政策问题专家就会投入时间、精力甚至金钱来不遗余力地运作，如游说政治家、议员和其他决策者，力争使自己推荐的方案能成为公共政策。金登认为，这三股源流会合到一起的时间是短暂的，这个短暂的时间段就是政策窗口（policy windows）开启期，抓住了这个窗口开启黄金期就可能形成公共政策[3]109-110。

其二，民众参与决策模式。学者王绍光依据民众在决策中所起的作用提出了几种决策模式。关门模式：决策者自主决策，无须民众的参与。这是最传统的决策模式。动员模式：决策者自己提出政策议程，但会动员民众响应该政策并配合实施。内参模式：决策者的智囊提出议程，通过内部渠道反映问题并期待得到决策者重视并采纳其决策建议。借力模式：政策智囊或其他政策倡导者并不是亲自出面来提出问题，而是通过制造舆论氛围，引起社会关注，从而推动政策议程的建立。外压模式：注重诉诸舆论、争取民意支持，目的是对决策者形成足够的压力，迫使他们接受新的政策议程。上述几种模式可能单独使用，也可能综合使用。但随着决策民主化进程加快，外压模式越来越多[4]86-89。

其三，舆论压力模式。陈国营认为，现代传媒特别是自媒体已经突破了地域和行业的限制，具有传播及时性和强大交互性，也有低成本、大信息量等优势，日益成为民众生活的一部分。在自媒体的触角深入到百姓生活每个角落的情况下，人人成为主播，个个变成发言人的梦想正逐渐变成现实，媒体也越来越亲民，成为民众发表个人观点的场所。正是现代传媒提供了民众发表个性化观点甚至情绪宣泄的机会，一旦出现某个与民众利益密切相关的焦点事件，在短时间内各种传媒上就会有观点大爆发，诸多评论会频现媒体，一时成为热点问题。“地方政府和官员基于形象、政绩、稳定等压力作出回应，采取政策行动，进而影响了政策议程设置，遵循的是压力模式。”[5]117-123

上述三种研究视角分别从决策者、决策参与人以及外部环境对决策影响等三个方面研究分析了公共问题如何引起决策者关注重视并进而产生公共政策的途径。但它们都没有指出中国特色决策的特殊性，这就是中国共产党是各级组织的领导核心，而党的宗旨是全心全意为人民服务。所以，以人民为中心是各级决策者优先要考虑的，一切决策都要以维护和实现人民利益为依归。西方决策者实质上考虑的是背后的利益集团和支持团体的利益，维护和实现国家整体利益仅仅是个幌子，而中国的国情决定了各级领导决策选择模式不可能与西方国家完全相同。

二、近年来焦点问题引发的法规变迁

自2003年“非典”事件以来，我国发生在民生领域、公共安全、弱势群体保护等方面的焦点事件受到社会高度关注。焦点事件发生后，由报纸、电视、广播、杂志等传统媒体以及由网络新闻、论坛/社区、博客、微博、即时通讯、邮件、官方网站等都会进行报道，政府官员、专家学者、资深媒体人及意见领袖等也会发表观点和评论，在一定时间内形成热点话题。

焦点事件推进政策法规建设的路径一般为：事件曝光→媒体跟踪报道→大众参与讨论→全方位深度挖掘交流→观点碰撞交融→决策者关注重视→有关国家机关推进法规建设。这种立法产生方式是“官民互动”的民主政治产物，反映了决策者重视民意，吸纳民意，及时回应社会关切，有利于科学决策，加强民主监督，提高决策质量。笔者搜集整理了此类焦点事件所衍生的部分法规，列表如下（见下页表1）。

三、与人民群众利益最关切的问题最受关注

每天各类媒体都播报出海量的问题信息，有些问题如过往烟云。可有的问题却能引起社会广泛关注，各种媒体相继传播，甚至跟踪报道，一时间成为焦点话题，进而引起决策者高度关注重视，推动法规的变革。这里就存在“一个关键问题：为什么社会中的一些事情被界定为政策问题并提上政府的议事日程，又是怎样确认的？而为什么另一些情形却不能被认定为政策问题并提上政策议程？”[6]28

焦点事件之所以能推动法规变迁，与其所蕴含的问题密切相关。“任何一个社会都面临各种挑战，但政府应付挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源，也包括注意力资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不做出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。”[4]86“需要强调的是，社会上存在着各种各样的需要和问题，然而，只有那些促使人们行动的问题才是政策问题。”[7]66

问题在成为焦点事件之前，其深藏的问题病灶早就存在，某种意义上来说甚至很严重，只是借助于个案焦点事件把所蕴含的问题充分暴露出来。焦点事件成为问题爆发的“触发点”或“引爆点”。“在公共政策制定过程的早期关键时刻，触发机制表现出极端重要的作用。”[8]25“触发机制是压力的催化剂，而压力反过来引起人们要求新的公共政策或改变现有的公共政策。”[8]49“在政治过程的背景中，一种触发机制就是一个重要的事件（或整个事件），该事件把例行的日常问题转化成一种普遍共有的、消极的公众反应。公共反应反过来成为政策问题的基础，而政策问题随之引起触发事件。当一个事件把一种消极状况催化为要求变化的政治压力时，就会因触发机制的持久性而发生性质改变。”[8]23

表1 中国部分由焦点事件衍生的法律法规

仅从媒体报道的问题数量上来看，能推动法规变迁的焦点问题仅占极小部分。这些问题之所以受到决策者关注，与决策者对这些问题的重视和取舍直接有关。考察近年来推动政策法规的焦点问题，都有一个共同特点，这就是这些问题与群众的日常生活息息相关。这些问题的解决直接关系着老百姓的获得感和幸福感。这些问题主要包括如下方面：

（一）食品安全问题

近些年来，我国食品安全事故频出，影响面广、危害性大。一些不法商家甚至知名品牌商家也见利忘义，制造了假冒伪劣食品来坑害消费者，严重侵害了人民群众的身心健康。每起食品安全事件自然都得到了媒体的大力度曝光，成为媒体报道的焦点。通过媒体的饱和报道，食品安全问题受到高层决策者高度重视并着手解决。2014年3月，李克强总理在《政府工作报告》中要求要建立从生产加工到流通消费的全程监管机制、社会共治制度和可追溯体系，健全从中央到地方直至基层的食品药品安全监管体制。严守法规和标准，用最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，坚决治理餐桌上的污染，切实保障“舌尖上的安全”。

为惩治食品行业违法违规行为，全国人大常委会颁布和修订了《中华人民共和国食品安全法（2009），国务院及其各部委、各直属机构构出台了一系列行政规范性文件以规制食品行业从业行为最高人民法院及最高人民检察院也出台了相关司法解释，以最严厉的刑法来惩治食品安全不法行为。为净化食品安全生产经营环境，维护良好的生产经营秩序，维护人民群众身体健康发挥了重要保障作用。

（二）公共安全问题

公共安全事关广大人民群众的生命财产安全。保障公共安全是维护社会和谐稳定和人民群众安居乐业的最基本条件。媒体报道的每起公共安全事件都刺激了社会大众的敏感神经，激起社会广泛普遍关注。人们在痛定思痛之际，都在寻思治疗之良策。

备受社会关注的成都孙伟铭醉驾案、河北保定的李启铭醉驾案及杭州的胡斌飙车案等系列事件发生后，在媒体的报道下，全社会都认识到有必要采取更严厉措施来惩治洒后驾车这种严重危害公共安全行为。所以，全国人大常委会顺应民心民意及时修改了刑法，酒后驾车的人开始被追究刑事责任。

另一个公共安全问题就是网络安全。网络已进入千家万户，成为百姓日常工作和生活中必不可少的组成部分。因为网络的野蛮生长，大量公民个人信息被泄露，网上诸多不实消息满天飞，甚至出现造谣惑众、进行人身攻击或者以传播不实消息进行非法谋利等行为，损害了社会公共安全，侵蚀了社会公共利益。

网络空间虽然是虚拟的，但并非法外之地。全国人大常委会制定了《中华人民共和国网络安全法》，这是我国网络安全领域首部基础性、框架性和综合性的法律。最高人民法院及最高人民检察院出台了《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》，以保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会秩序，打击利用信息网络实施诽谤、寻衅滋事、敲诈勒索、非法经营等刑事犯罪，依法维护公共安全。

（三）弱势群体保护问题

“弱势群体”通常是指社会中一些生活困难、能力不足或被边缘化、受到社会排斥的人。早在2002年3月，时任国务院总理朱镕基在《政府工作报告》使用了“弱势群体”这个词，此后“弱势群体”成为一个非常流行的概念。

正是因为弱势群体处于特殊地位，该群体的利益维护受到全社会高度关注，也成为媒体热衷报道的话题之一。

2003年，国务院果断废除了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，与之相配套的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》及《〈城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法〉实施细则》颁布施行。

中小学生是祖国未来，但因其年龄幼小也属于弱势人群。我国现有庞大的中小学生人群每天清早乘坐校车到校学习，因此校车安全至关重要。但因为社会经济发展水平参差不齐，特别是我国中西部地区，校车质量难以保证，且经常出现校车载人超员超载现象，屡有校车安全事故发生。2012年国务院发布《校车安全管理条例》，校车安全开始纳入法制化轨道，校车成为学生安全的流动校舍。

农民工也属于弱势群体之一。因为该群体在经济和知识上的不足，其话语权与其贡献并不完全相称。农民工权益保护也成为社会热门话题之一。国家卫生部启动全国职业病诊断与鉴定现状调查，发布新版《尘肺病诊断标准》。随之，《国家职业病防治规划》（2009－2015）《作业场所职业健康监督管理暂行规定》等重要规定也相继出台。2009年1月20日，原国家卫计委出台《关于印发加强农民工尘肺病防治工作的意见的通知》。这一系列规范性文件要求严肃查处损害劳动者健康及其相关权益的违法行为，严格执行职业病防治法，从而推动了国家职业病防治事业的发展。

（四）环保问题

改革开放以来我国经济建设取得了巨大成就，但毋庸讳言，也导致生态环境出现一定程度恶化的现象。人们渴望享受美好的生态环境。环保问题与人民大众息息相关。2007年5月太湖发生大面积的蓝藻事件，几十万人饮水安全受到威胁。为了加强太湖流域水资源保护和水污染防治，保障防汛抗旱以及生活、生产用水安全，改善太湖流域生态环境，国务院专门制定了《太湖流域管理条例》。可以说，正是因为发生了太湖大面积的蓝藻事件才催生了该行政法规的出台。

（五）重大灾害防治问题

突发的重大灾害最易引发公共危机。因灾害事发突然，事前毫无准备，发生时常常造成人员伤亡及财产损失。在危机处理过程中，也通常伴随着相关治理法规出台。正如美国学者所说，“某些事项还可能作为某种危机或以惊人事件的结果（例如，煤矿事故和自然灾害）被提上政策日程，并对之采取行动。这种危机或惊人的事件使得问题戏剧化，并引起广泛的关注，从而使公共官员感到必须对之作出反应。人们可能对某些事务有所意识，对此进行了讨论，并不断主张对之采取行动；然而，它依然没有引起普遍的兴趣，政府也没有政策行为。在这种情况下，确实需要有某处‘突发性’事件的发生，以使事务被推上政策日程。”[7]95

我国是一个多灾国家，每年各类灾害都造成人员伤亡和经济损失。灾害的防治及善后处理一直是备受关注的问题。当年“非典”发生后，因事先准备不充分，防范措施不到位，这场灾情不可避免地冲击着我国正常的社会经济生活秩序。为了总结灾害防治经验，灾后我国各级部门迅速制定了“一案三制”即灾害防范的“应急预案”和相关的“应急体制、应急机制和应急法制”，构建起应急管理体系。

汶川地震严重破坏了当地自然生态环境，为了科学指导灾后重建工作，2008年国务院颁布了我国首部害后重建法规——《汶川地震灾后恢复重建条例》，为灾区重建提供了法制基石。因为汶川地震造成了大量的人员伤亡，需要医治心理创伤，原卫生部迅速制定了《紧急心理危机干预指导原则》，这是新中国灾害防治史上第一次出台专门的灾后心理干预行政规范性文件。

四、人民利益最大化的决策行为价值诉求

媒体报道的焦点事件对决策者具有重要影响。正如美国学者詹姆斯·E·安德森所说：“总的说来，决策者在进行抉择时并非不受公共舆论的影响。不过，公共舆论和政策行动的关系却不像有人所说那样简单和直接。但是，当选的公共官员如果公然无视公共舆论，并且不把其作为他的决定准则的一种，那么，他简直是愚蠢透顶；而且可能会发现自己是民意测验中的不幸人物。”[7]95

作为理性的决策者，对媒体报道的焦点事件当然不能视而不见。相反，会对焦点事件密切关注，积极回应，并相应修改完善管理制度，以最大程度回应社会关切。本文尝试分析焦点事件在我国之所以能推动法规建设的动因。

（一）践行以人民为中心的发展理念

中国共产党是我国执政党，全国各级党政组织和司法机关虽然分工不同，但都接受中国共产党的领导，贯彻执行党的路线方针和政策法规，践行以人民为中心的发展理念。

“以人民为中心的发展思想，体现了我们党全心全意为人民服务的根本宗旨。‘治国有常，而利民为本。’我们党来自人民、服务人民，党的一切工作，必须以最广大人民根本利益为最高标准。人民群众是发展的主体，也是发展的最大受益者。坚持以人民为中心的发展思想，就要把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点，发展人民民主，维护社会公平正义，保障人民平等参与、平等发展权利”[9]128。

近些年来推动法规产生的焦点事件，都是在媒体报道后，产生了较大的社会反响，社会大众基本形成了共识。这些焦点事件涉及到防治重大自然灾害、维护社会公共安全和社会公共秩序，抑或是社会公共道德建设或促进社会公正正义等问题，无不与人民群众的根本利益密切相关。在人民群众有强烈呼声的时候，国家机关及时跟进，出台相关法规，维护人民群众的根本利益，满足了广大人民群众的要求，实现了人民群众的愿望，体现了公平正义，促进了社会发展进步。做到了民有所呼，党有所应，践行了以人民为中心的发展理念。

（二）有利于夯实执政基础

毛泽东告诫我们，“政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意”[10]1298法规与策略正确与否，关系着党能否广泛而有效地团结最大多数人民群众，为实现党在每一个历史时期的战略目标而努力奋斗。因为法规在国家治理中具有重要作用，所以党和政府制定的法规应该反映社情民意，坚持把人民拥护不拥护、赞成不赞成高兴不高兴、答应不答应作为制定法规的依据。

我们党和政府对媒体报道的焦点事件及时制定出相关法规来回应，就是倾听民意，问政于民、问需于民、问计于民，准确掌握群众所思、所忧、所盼的表现形式，有利于得到人民群众的支持和拥护，实现最大公约数，扩大执政基础，更好地服务人民群众。

（三）有利于科学决策

决策的科学性需要决策主体在决策前进行充分的调查研究，广泛收集相关信息。要是不能占有第一手真实可靠的信息资料，很难保证决策的科学性和有效性。在现实生活中，出现的诸多焦点事件为决策者提供了诸多决策主题，拓宽了决策选题范围，增强了决策的针对性。在媒体充分报道中，专家、学者、媒体人等均纷纷发表观点，阐述各自立场，表达各项诉求，诸多观点碰撞交融，其中不乏智慧的火花迸发，此时开门纳谏，在比较鉴别中为一些难以解决的问题寻找到良策。同时，决策形成的过程，也是自觉接受人民群众监督的过程。人民群众的参与有利于决策者发现管理中存在的问题，及时有效地提出改进对策方法，帮助提高管理成效，提高决策的科学性。

（四）有利于推进国家治理现代化

习近平指出，“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，善于运用制度和法律治理国家，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”[9]74。焦点事件推动了一系列国家法规的出台和实施，有利于推进国家治理现代化建设。

诸多焦点事件发酵并广为传播，有力地推进了国家制度化、规范化建设。如孙志刚事件推动了我国《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被废除，催生了《〈城市生活无着的流浪乞讨人员求助管理办法〉实施细则》发布实施；“地沟油”事件及“三鹿奶粉事件”推动国家出台了一系列食品安全管理法规。在防治“非典”过程中，针对应急事件准备不足的问题，国家开始整体谋划应对应急事件，全面加强“一案三制”建设，形成了统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，大大提高了我国政府处置突发事件、保障公共安全的能力。这些法规措施的出台实施，健全完善了我国法规体系，促进了我国国家治理的现代化和法治化。

此外，每项法规出台的过程，也是广大民众参与讨论制定过程，是广泛采纳社会大众的合理化建议，吸收人民群众的聪明才智，广开言路，充分发挥民主，有力地推进了科学决策的民主化进程。