上半年新型城镇化工作成效及未来推进的四个着力点

陈伟伟 王喆

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视新型城镇化工作。2013年召开了改革开放以来第一次中央城镇化工作会议，2014年党中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划》，2015年召开了中央城市工作会议，2016年国务院印发了《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，对新型城镇化工作做出了全面部署。在实际工作中，各地区不断增强推进新型城镇化的责任感和紧迫感，相关改革事项和政策措施正在全面有序推进，部分领域已取得积极成效。

一、2019年上半年城镇化相关政策

2019年上半年，中共中央、国务院、国家发展改革委等部门发布了几个促进新型城镇化发展的重要文件，体现了国家布局新型城镇化的战略思路。

2019年2月，国家发展改革委发布《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，该文件提出了，到2022年，都市圈同城化取得明显进展;到2035年，现代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影响力的都市圈等目标。文件从推进基础设施一体化、强化城市间产业分工协作、加快建设统一开放市场、推进公共服务共建共享、强化生态环境共保共治、率先实现城乡融合发展、构建都市圈一体化发展机制等七个方面提出了指导意见，并制定了详细的重点任务部门分工方案。其实，从十八大到十九大，党中央、国务院对中国的新型城镇化进程做出过多重战略部署，从城市群到国家中心城市，到大中小城市的区域协同发展，到特色小城镇，到乡村振兴。但是从区域格局出发，可以发现一直还缺一个环节，这个环节就是都市圈。这次文件的出台，即补全了最后一块拼图。

2019年4月，中共中央、国务院发布《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，该文件指出，党的十八大以来，我国在推进新型城镇化方面取得了显著进展，但城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等问题依然突出。为了达到“到2022年，城乡融合发展体制机制初步建立。”“到2035年，城乡融合发展体制机制更加完善。”“到本世纪中叶，城乡融合发展体制机制成熟定型。”这三个主要目标。该意见从建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制、建立健全有利于城乡基本公共服务普惠共享的体制机制、建立健全有利于城乡基础设施一体化发展的体制机制、建立健全有利于乡村经济多元化发展的体制机制、建立健全有利于农民收入持续增长的体制机制等五个方面出发制定了促进城乡融合发展的体制机制改革路径，并提出了四项组织保障措施。这份文件的出台表明促进城市发展，同时要兼顾乡村振兴，实现城乡融合发展的顶层设计思路。现阶段推进城乡融合发展，有着重大而深远的历史意义，既是破解新时代社会主要矛盾的关键抓手，又是现代化的重要标志，也是拓展发展空间的强大动力。

2019年6月，国家发展改革委办公厅发布《国家发展改革委办公厅关于推广第二批国家新型城镇化综合试点等地区经验的通知》，从加快农业转移人口市民化、加快推动城市高质量发展、加快推进城乡融合发展三个方面系统总结了第二批国家新型城镇化综合试点的经验。

二、2019年新型城镇化工作的重点领域

2014年经国务院批复同意，建立了推进新型城镇化工作部际联席会议制度，由国家发展改革委等15个部门组成，每年年初召开一次全体会议，总结上年度工作进展、研究部署本年度工作安排。2014年以来，国家发展改革委会同联席会议成员单位逐年确定新型城镇化年度重点任务，一以贯之地贯彻落实党中央、国务院的决策部署，持之以恒地推动新型城镇化高质量发展不断取得新进展。

2019年3月15日，推进新型城镇化工作部际联席会议召开第六次会议，总结2018年新型城镇化建设进展情况，研究部署2019年新型城镇化建设重点任务。会议强调，2019年是新中国成立70周年，是全面建成小康社会关键之年。今年的新型城镇化工作要坚持以促进人的城镇化为核心，加快农业转移人口市民化;坚持以城市群为主体，完善大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局;坚持以提高竞争力为导向，建设现代化宜居宜业城市;坚持城乡融合发展，协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略。全面推進2019年新型城镇化建设的22项重点任务如期完成。

2019年4月8日，国家发展改革委发布了《2019年新型城镇化建设重点任务》。该文件从加快农业转移人口市民化、优化城镇化布局形态、推动城市高质量发展、加快推进城乡融合发展四个方面明确了今年的工作重点，并明确了各项重点任务推进的责任部门。根据文件的总体要求可以概括其目标包括三个方面：一是突出抓好在城镇就业的农业转移人口落户工作，推动1亿非户籍人口在城市落户目标取得决定性进展;二是培育发展现代化都市圈，推进大城市精细化管理，支持特色小镇有序发展，加快推动城乡融合发展;三是实现常住人口和户籍人口城镇化率均提高1个百分点以上，为保持经济持续健康发展和社会大局稳定提供有力支撑，为决胜全面建成小康社会提供有力保障。

三、2019年上半年各地新型城镇化工作推进的经验总结

2019年上半年，各地根据《2019年新型城镇化建设重点任务》的部署，在加快农业转移人口市民化、优化城镇化布局形态、推动城市高质量发展、加快推进城乡融合发展四个方面进行探索，取得了丰硕的成果和经验。

（一）在加快农业转移人口市民化方面的经验

在加快农业转移人口市民化方面，主要是着力抓好重点人群落户，提高农业转移人口市民化质量。

2019年上半年，在重点人群落户上，天津、广州、深圳等城市都取得了一些好的经验，如天津拓宽农业转移人口及其他外来务工经商人员落户通道，提高居住年限指标在积分落户中的权重;广州为城市公共服务特殊艰苦岗位人员单列落户指标，允许合同制消防员和保洁员等直接落户;深圳将人才落户条件降至大专、“中专+中级职称”、紧缺工种高级工等。

在提高农业转移人口市民化质量上，四川成都、江苏海门、贵州玉屏组建义务教育阶段名校集团，统筹协调集团内部资源，大幅增加学位供给;深圳市允许持有居住证、参加城镇社保分别满1年的外来人口随迁子女入读公办学校;北京大兴区利用农村集体建设用地建设共有产权住宅，天津中北镇建成可容纳1万人的公寓，在外来人口集中区加强住房保障等。

另外，不同地区还在探索不同方式引导农民自愿有偿退出农村合法权益。如江苏常州武进区引导1000多农户退出宅基地，给予每亩宅基地几十万元补偿费，并整合利用腾退宅基地和碎片化集体建设用地。贵州湄潭探索出农户承包权退出路径，累计退出农村承包地近400亩，为200多农户支付1000多万元补偿费用等。

（二）在优化城镇化布局形态方面的经验

在优化城镇化布局形态方面，主要是着力抓好城市群和都市圈规划建设，促进大中小城市和小城镇协调发展。

2019年上半年，中心城市的辐射带动力不断提高。如上海松江牵头打造G60科创走廊，实现九城市营业执照和工业产品生产许可证一网通办，助推科技协同创新和产业协作发展。江苏南京与周边城市共建制造业产业链及高新技术研究院，引导企业合理转移。

在特色小镇发展方面，2019年4月，在浙江德清地理信息小镇召开了2019年全国特色小镇现场会，会上介绍了典型引路工作进展情况，交流了“第一轮全国特色小镇典型经验”。这些经验包括五个方面：一是在如何打造新兴产业集聚发展新引擎方面，浙江德清地理信息小镇、杭州梦想小镇等特色小镇的经验。二是在如何探索传统产业转型升级新路径方面，浙江诸暨袜艺小镇、广东深圳大浪时尚小镇等特色小镇的经验。三是在如何开拓城镇化建设新空间方面，江苏苏州苏绣小镇、云南曲靖麒麟职教小镇等特色小镇的经验。四是在如何构筑城乡融合发展新支点方面，江西大余丫山小镇、安徽合肥三瓜公社小镇的经验。五是在如何搭建传统文化传承保护新平台方面，天津西青杨柳青文旅小镇的经验。

（三）在推动城市高质量发展方面的经验

在推动城市高质量发展方面，主要是着力提升硬实力和优化软环境，增强城市可持续发展能力。

2019年上半年，各城市进一步提高城市精细化治理水平。如四川成都实行多中心和组团式的空间布局，强化街道的社会治理职能，提高产城融合水平和居民生活品质。贵州贵安新区实行行政审批一章审批、一网审管、一单规范，以及政务服务一号申请、一窗受理、一网通办，提升为企业和居民服务的效率。

在提升城市软实力方面，一方面，各城市在努力打造城市产业升级的新支点。如湖南长沙优化营商环境，将28项审批权限下放至产业园区管委会，提高为企服务效率、激发产业发展活力;河北高碑店引入企业共建工业设计创新工坊，与高校合作成立设计师联盟，产生几十项省著名商标和名牌。另一方面，各城市创新金融服务实体经济方式。如江苏常熟武进区推动已入市农村集体经营性建设用地在资本市场与城市国有建设用地同地同权，为乡镇企业股改上市和抵押融资提供助力。浙江台州提供200多项个性化金融产品，缓解小微企业融资难题。

（四）在加快推进城乡融合发展方面的经验

在加快推进城乡融合发展方面，主要是着力促进城乡要素自由流动和公共资源合理配置，持续提升城乡融合水平。

2019年上半年，各地在探索外来人才入乡发展的机制。如贵州湄潭探索外来人才加入农村集体经济组织的路径，金花村在组建农民旅游合作社时，允许长期就业居住的外来人才与本村户籍人口享受同等待遇。重庆推动建筑师、规划师、工程师“三师入乡”，为乡村发展与建设提供技术支撑。

在农村土地制度改革方面，各地探索推动农村集体经营性建设用地入市。如广东佛山南海区探索国有土地与集体土地混合出让、产业用地与住宅用地混合出让、出让与流转混合入市，增强村级工业园改造动力。广西北流探索出整块用地直接入市、零星用地整理入市、城中村腾出入市等多种方式。

在促进金融体系服务乡村发展方面，浙江湖州扩大政策性农业保险范围，探索出长兴杨梅采摘期降雨指数保险、安吉毛竹收购价格指数保险等险种。江蘇沛县建立农村金融风险防范处置机制，由政府专项风险基金代偿金融机构不良贷款损失，并由县级土地流转公司对抵押物进行处置。

四、推进新型城镇化过程中需要注意的问题及未来着力点

2019年上半年发布的几个城镇化文件一方面补齐了我国新型城镇化的顶层设计版图，另一方面也体现了促进新型城镇化和乡村振兴的城乡融合发展新思路。

在实际推进中，我们已经取得了很多好的经验，但依然要正视当前推进新型城镇化过程中面临的地方政府和农民积极性不高、大城市病与中小城市人口减少并存、城乡要素流动不畅与公共资源配置不合理并存、城镇化建设资金不足和地方政府债务风险并存等问题。同时，我们还要清醒的认识到城镇化有其自身的发展规律，一是城镇化的目的是提升人民的生活质量;二是城镇的规模要与其资源承载力相适应;三是城镇化发展的经济前提是产业发展;四是妥善处理好城镇化与乡村发展之间的关系。因此，在落实党中央、国务院相关文件的时候要根据实际发展情况找准未来的着力点。

（一）城镇化的目的是提升人民生活质量

城镇化的发展是人类文明从农业文明向工业文明迈进的选择，通过人口的集聚、产业的集聚、城市基础设施的建设，可以以更高效、更低廉的成本提升人民的生活质量。过去的城镇化是一种粗放式的城镇化发展模式，农民工进城务工获取低廉的劳动工资，但是无法享受城市配套的各类基本公共服务。新型城镇化就是瞄准解决过去城镇化发展过程中存在的粗放发展问题，转向以人为本的城镇化。新型城镇化，将不再是钢筋混凝土的简单堆砌，而是农民市民化的转型;不再是城乡二元结构的割裂，而是城市生活方式向农村的推进;不再是工业化被动牵引下的人口候鸟式迁移，而是通过移民化人口迁移集聚来推动工业产业布局。

因此，新型城镇化一定要“不忘初心”，牢记城镇化的最初目的是为了提升人民生活质量。

（二）城镇的规模要与其资源承载力相适应

城镇发展是一个自然历史过程，有其自身规律，需要保证人口和用地相匹配、城镇规模同资源环境承载能力相适应。改革开放四十年，我国城镇化取得了长足的发展，但是很多地方的城镇化也出现了各种各样的问题。如为了盲目追求城市规模，很多城市通过“摊大饼”的方式进行扩张，加剧了土地资源的粗放利用和“城市病”等问题，空气污染、交通堵塞等“城市病”时有发生。

因此，新型城镇化的推进一定要遵循城镇化发展的自然规律，根据当地资源禀赋和自然资源承载力制定城市发展规划，在城市建设过程中，也要注重各种“看不见”的基础设施建设，如“先地下，再地上”等，缓解城镇化过程中可能遇到的各种“城市病”问题。

（三）城镇化发展的经济前提是产业发展

城镇化的一个重要特点是人口的城镇化，城市吸引农村劳动力进入城镇，而农村人口进入城镇以及人口城镇化都需要当地产业发展的支撑。只有产业发展前提得到满足，劳动力进城才会有就业，才能有收入，人口城镇化才会是稳定的。否则，产业发展跟不上城市扩张，城镇化将变成农民工往返于城市和乡村之间的潮汐式的城镇化。所以，城镇化建设要加快农业转移人口市民化，但是同时抓好产业发展，实现居民就业和保障社会稳定的重要前提和基础。否则，将城镇化简单地理解为造城运动，城镇化最终可能会伴随产业空心化，进而演变成为“鬼城”。

因此，新型城镇化的着力点是以人为本促进城镇化发展。未来城镇化发展的着力点之一是如何更好的使各类在城镇稳定就业生活的外地人群更好地融入城镇当地生活。

（四）妥善处理好城镇化与乡村发展之间的关系

与城镇化相对的是乡村发展问题，城镇化发展必然伴随着乡村人口、资金等资源要素向城镇集聚。在这种情况下，如何处理好城镇化和乡村振兴之间的关系。根据当前的政策思路，城镇化一方面要促进城市群发展，从十八大以后，我国的未来城市化进程就有了比较明确的说法，即“以‘19+2城市群为国家新型城镇化推进的主体形态”;另一方面要促进中小城市发展，乡村作为城镇化的重要支撑，将城镇化和乡村振兴结合起来，促进城市和乡村的协调发展。

因此，我国的新型城镇化將是城乡融合发展的城镇化，而不是以乡村凋敝为代价的城镇化。新型城镇化的着力点之一将是如何实现资源要素在城市和乡村之间的自由流动，以及在城市和乡村之间的优化配置，做到城市和乡村共享发展成果，融合发展。

（陈伟伟，中国宏观经济研究院体管所助理研究员、博士。王喆，中国宏观经济研究院体管所副研究员）