双向融合：城市更新中的社区治理创新——以上海市Y小区社区营造为例

李雨洋

(华东政法大学政治学与公共管理学院，上海201620)

一、引 言

党的十九大报告指出，当前社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。提高生活品质，满足人民对美好生活的需求成为现阶段的工作重点。2011年，中国城镇人口达到69 079万人，占全国人口的51.27%[1]，中国城镇化率首次突破50%，超过农村常住人口，城市成为人们生活的主要场所。芒福德认为，人们之所以聚居在城市里，是为了美好的生活。[2]上海作为中国城市的典型代表，在建设成为全球化都市的过程中，也难以避免土地资源的制约。2015年5月，上海市人民政府在遵循“严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率的总要求”[3]的基础上，出台《上海市城市更新实施办法》，标志着上海市城市更新从增量开发到存量挖掘的里程碑式转变，上海市将逐步摆脱“大拆大建”的旧有城市更新模式，转而通过存量挖掘的方式来提升公共空间的环境品质，实现城市的内涵式发展。

城市更新进入新阶段，城市公共空间的价值日益得到彰显。公共开敞空间不仅是人们户外活动和休憩的场地，而且是人们进行精神体验和情感交流的场所。舒适的开敞空间给人的身心以积极向上的影响，对增进彼此相互理解、增强社会凝聚力具有重要的意义。[4]但现阶段，权力逻辑和资本逻辑主导下的城市公共空间生产在一定程度上忽略了生活逻辑，导致城市公共空间生产的失衡。[5]一些中国城市公共空间的规划、建设和运行由利益集团与官僚精英掌控，可能成为少数人展示资本、权力及其个人成果的牺牲品[6]，民众少有表达自己意见的机会，在各个项目的决策方案中很难体现公众的需求与偏好，更谈不上对公共空间运行的监督。应该如何改善这种现状，使广大居民的利益得到关注，使居民参与成为常态，使城市建设真正走向以生活逻辑为指引的有机更新成为本文的主要关切点。

二、文献梳理：城市更新的发展回顾

城市更新的概念率先由美国的艾森豪威尔于1954年提出。城市更新是指生活在都市的人基于对自己所住的建筑物、周围环境、通勤、通学、购物、游乐和其他生活的更好期望，为形成舒适生活和美好市容，对自己所住房屋的修缮改造和对街道、公园、绿地、不良住宅区等的清除，尤其是对土地利用形态或地域地区制的改善、大规模都市计划事业的实施等所有的都市改善行为。[7]20世纪70年代，我国建筑学家吴良镛院士提出了“有机更新”模式，后来学者在此基础上不断优化，不断更新完善“有机更新”的理论。

城市更新是当前提升城市品质、发展城市内涵的重要手段，学术界对城市更新的认识经历了一个由浅入深，由理论到实践逐渐深入的过程。目前，学术界对城市更新的研究主要分为两类：第一，研究西方城市更新的演变历程及具体做法。如董玛力等认为，西方城市更新大致经历了“清除贫民窟—福利色彩社区更新—市场导向旧城再开发—社区综合复兴”四个发展阶段，西方城市更新理论实现了从形体主义规划思想向人本主义规划思想的转变，城市更新发展理念在问题导向下不断发展成熟，城市更新运作模式体现政府、私有部门和社区居民的多方参与倾向。[8]王郁通过回顾、总结日本在20世纪50年代以后公众参与城市规划的发展历程以及社会环境、制度环境的变化，分析近年来公众参与城市规划的主要模式和特点，进而总结日本公众参与城市规划的经验及其对中国的启示。[9]洪亮平等以美国“社会建筑”和日本“造街活动”为例，在评介发达国家旧城更新由物质层面转向社区发展的相关政策、规划要素及实施策略的基础上，提出我国应从调整规划角色、完善政策制度和构建多元组织机构等方面实现旧城更新规划走向社区发展的新路向。[10]闵学勤将西方和东亚先发国家的城市更新总结为四大特征：一是城市更新规模趋向小型化、社区化；二是公众自愿更新力量不断壮大；三是更加注重城市更新的品质需求；四是非行政性的力量作用不断凸显。[11]以上研究从发展理念到模式总结再到城市更新路径转向、城市更新特征，全方位、深层次的分析为我国城市更新提供经验借鉴。第二，研究我国城市更新的实现机制及角色关系。如邓神志等结合新时期城市建设和发展的新要求、新理念，提出在构建评价体系基础上进行城市更新改造的复合型改造模式。[12]陶希东从新型城镇化发展角度出发，提出了我国从经济型旧区改造走向社会型城市更新的转型路径和规划策略。[13]王振坡等在借鉴典型发达国家城市更新经验的基础上，系统分析从“增长”到“包容”的城市更新理念演化逻辑，提出了包容性城市更新的三种模式：以提升中心区活力为导向的创新驱动模式、以邻里网络复兴为导向的社区改造模式和以历史文化保护为导向的文化引领模式，并进一步阐述其实现机制。[14]在城市更新的过程中，公众角色的重要性也日益得到彰显。龙腾飞等从公众参与城市更新的背景出发，提出利益相关者参与更适用于城市更新，在此基础上研究了城市更新中参与的三种不同路径：自上而下、自下而上、交互式，并对三种路径进行了比较分析。[15]以上学者以新时期城市建设为更新背景，提出城市更新的实现机制，并对其中的公众参与给予适当的关注。

以上研究文献梳理了西方城市更新的演变历程及具体做法，并对我国城市更新的实现机制及角色关系进行了总结，但也显示出当前国内的学术研究在居民参与方面关注仍有不足。虽有学者提出交互式参与路径，但仅限于作者单方面的理论论证，缺乏实际案例的支撑，且没有实现双向的有效互动，缺乏相应权力体系的调整，难以实现长效发展。鉴于此，本文在既有研究的基础上，以上海市Y小区(下文有些地方简称“Y小区”)社区营造为例，讨论在党建引领和外来精英的调和之下，充分发挥社区居民参与、协商、监督、维护的民主作用，实现“自下而上参与”与“自上而下落实”的双向融合，从而在整合社区居民诉求的基础上实现社区的有机更新。

三、社区公共性与城市基层治理困境

公共空间在现代城市中的作用日益凸显，其在社交、信息交换、培养社会意识等方面的功能也不断拓展，逐渐成为一个兼具文化、交流等多功能的空间载体。但在我国当前城市快速建设的背景之下，公共空间的认知性普遍缺失。不少城市更新或规划新建的结果，被商业化引领，导致缺乏记忆、无认知的“千篇一律”。[16]社区公共空间作为城市公共空间的组成部分，其公共性的缺失使得当前的城市基层治理陷入困境。

(一)公共空间衰败

公共性是社区公共空间的首要特征，但在当前社区公共空间与私人空间的争夺过程中，社区的公共空间在逐步收缩，呈现衰败势头。一是社区公共空间不足，体现在使用场所不足与使用时间冲突。社区公共空间与居民的日常生活紧密相关，社区公共空间的不足会给居民的正常生活带来不利影响。社区的公共空间主要包括街道、花园、广场等日常使用与休憩的场所，受活动场所及居民活动时间的高度重叠性等因素影响，社区公共空间不足的窘境日益彰显，难以满足社区居民需求。如当前社区普遍存在的停车难问题、社区广场打篮球与广场舞的时间冲突问题，以及广场舞声音扰民等问题。二是公共性与私人性的界限趋于模糊。社区公共空间本是承载社区公共利益，为满足最大多数居民的公共需求而存在，但随着公私界限趋于模糊，一些个人和小团体以牺牲大多数人的利益为代价来追求私利，存在肆意侵占公共空间、挪用公共物品、随意搭建违章建筑等行为，在影响市容、市貌的同时，也损害了其他居民的合法权益。社区公共空间不足与公私界限模糊在影响居民生活的同时也使得社区治理陷入困境。

(二)公共空间失序

社区公共空间奉行功能至上主义，但一味奉行功能至上主义也会使得公共空间的利用脱离社区居民的需求而独立存在，最终经济性吞噬公共性，带来社区公共空间的失序发展。公共空间设计的成功取决于它能为大多数使用者所肯定，公共空间的出现、生存和发展自始至终都要围绕人的需求而展开，因而其设计要体现人性化[17]，遵循人的行为特点和活动规律，并从人的实际需求出发。但当前的社区建设在权力与资本的操纵下，逐渐褪去人性，脱离居民需求，如社区更新方案难以吸收大多数居民的改造意愿，对居民需求的回应力度不够使得公共空间的发展与居民的需求发生偏离等。社区成为一排排冷冰冰的建筑而失去其本应有的温度，社区居民成为失去公共精神的原子化的个人。在“理性经济人”思维的影响下，在权力逻辑与资本逻辑的驱动下，居民的经济性思维占据主导，出现侵占公共空间、毁坏公共契约的行为，最终招致公共空间的失序与恶性发展。如果社区公共空间的发展只单一遵循功能至上主义而忽视人性化的需求，随着个人理性压倒公共性，人性化的缺失终将带来公共空间的失序发展。

(三)公共空间参与不足

公共空间参与不足既包括在公共空间的活动过程中居民使用不足，也包括在公共空间的改造过程中居民参与不足。一方面，在公共空间的活动过程中，由于使用时间重叠、使用兴趣相近等原因，社区内不同公共空间的利用率存在不同，空间使用拥挤与闲置现象并存，出现公共空间的使用不足。另一方面，当前的社区建设主要采取“自上而下”的推进方式，在改造过程中较少吸收居民意愿。这种现象之所以存在，其原因有三方面：一是对居民自身而言，居民参与的积极性不高，缺乏公共精神与专业精神，提出的意见有效性不足，难以被政府部门采纳；二是对社区而言，每个社区由不同职业、不同年龄、不同性别、不同地域的居民构成，由于其自身资源、禀赋不同，其对社区公共空间的需求也存在一定程度的差异，对于同样的改造方案，不同的居民从自身利益出发会给出不同的回应，众口难调，影响方案的制定效率；三是对政府部门而言，在当前的社区建设中，受制于技术、效率、专业性等因素，可供居民建言献策的渠道有限，且为了提高行政效率，部分地方也不同程度存在形式民主参与。居民有效参与不足，使得实际改造成效与居民意愿产生偏离。社区公共性缺失及伴随而来的公共空间参与不足，将当前的社区治理带入困境。

四、双向融合：上海市Y小区社区营造的实践

(一)Y小区的基本情况及存在问题

Y小区地处上海市东北部，位于浦东新区Z街道中部，面积18.5万平方米，占地面积大。楼组86个，楼组长108人，户数2 253户，常住人口6 759人，其中，低保户31户，60岁以上老人1 782人，老年人口比重较大，占该小区总人口的26.4%。社区内党支部7个，党员数294人，各类文化团体14支，团队成员190人，志愿者196人，拥有较好的志愿服务基础。Y小区由三个自然小区组成，类型多样，但比较分散，是一个由动迁房、商品房等组成的混合型居民区。三个自然小区由两个物业公司分别管理，对居民区开展保洁、保障、保安、保修等物业管理服务。但在实际生活中，由于社区情况复杂、物业所起作用有限等原因，社区内不同程度存在着规划、交通、环境、安全、交往等公共空间问题。随着社区内公共性的逐渐缺失，以上问题在不同程度上愈演愈烈，如果不能得到及时、有效解决，将直接影响到社区内每位居民的切身利益。

城市公共空间生产在为资本服务的过程中，也要为市民服务，满足民众日常生活对公共空间的需求，综合考虑多方面利益才能使得公共空间的生产与重构更加合理。[18]因此，Y小区的社区营造通过公共空间的更新再造，释放公共空间的活力，找回社区居民普遍缺失的公共性，实现社区的有机更新。在这之中，“自下而上居民参与”与“自上而下推动落实”的双向融合模式在助推公共空间再造的过程中，既加快了空间再造的进程，缩短了计划出台到落实的时间；也提升了空间再造的品质，使得社区营造真正以社区居民的需求为出发点，服务于社区居民。

(二)上海市Y小区社区营造的实践

1.自下而上居民参与。公民广泛的社会参与，既是社区营造成功的关键，也是其终极目标之一。

社区建设的重要主体是公众。公众的态度和参与程度，决定着社区营造的成功与否。[19]在Y小区的社区营造过程中，居民积极、主动地参与到公共空间的改造过程之中，从而对推进社区营造的整体进程、促进双向融合模式的有效运行起到了关键性作用。

(1)居民参与：何以可能。居民的积极、有效参与是Y小区社区营造得以成功的关键。在我国当前的基层治理过程中，一方面虽鼓励居民积极参与社区公共事务，另一方面却又陷入形式化民主参与的困境，在影响基层治理成效的同时也打击了居民参与公共事务的热情与积极性。但在Y小区的社区营造过程中，社区居民始终占据主体地位，掌握公共空间改造的话语权。这既得益于居民公共意识的激发，更得益于街道层面的赋权，从而实现基层治理重心的下沉。在Y小区样板间计划落定之际，街道层面就将满足社区居民的需求作为此次社区营造的出发点和落脚点，这使得居民参与成为可能。通过发放“致Y居民区居民的一封信”，Y小区党支部、居委会对社区内全体居民进行了广泛宣传和动员。随后在具体的实践阶段，为保证各阶层、各群体都有自己的意见代表，保证“沉默的大多数”不再“沉默”，保证成立的居民议事会能真正汇聚民意、集合民智，反映社区内多数人的需求，由随机抽样、自愿参与和协商确定三种方式共选出40名议事会成员组成社区居民议事会，代表社区居民全程参与社区营造方案的制定，并进一步监督方案的落实。权力重心的下移激发了社区居民的公共意识，使得居民参与成为可能。

(2)实质参与：何以保障。如何实现从形式化到实质性的居民参与跨越，保障居民的切身利益是街道、居委会层面要考虑的更深层次问题。对Y小区来说，偶尔的居民参与并不算难，如何保障社区居民的全程实质化参与就不那么简单，这既包括参与前期的方案制定、中期的监督落实，也包括后期社区设施维护修理等一系列事宜。因此，Y小区的居民参与并不是单个居民零星、碎片化的无组织参与，而是根据随机抽样、自愿参与和协商参与的原则成立社区居民议事会，由议事会成员按规则、有步骤参与社区营造。议事会成员选举产生后的第一次集体行动是社区的实地走访，每两名议事会成员配备一名学生志愿者，在外来精英团队带领下，走遍社区的每一个角落，在这个过程中，议事会成员即时的意见及其整改构想都被志愿者及时记录下来。实地走访后，在第一次居民议事大会上，40名议事会成员都要上台发言，提出自己对社区改造的意见建议。外来精英在整合居民整体诉求的基础上形成社区改造的初步方案并提交第二次居民议事大会，由议事会成员表决通过整改方案后由居委会提交所在街道具体实施。在自下而上的居民参与过程中，居民议事会既是居民表达意愿的平台，又是建立长效参与机制的组织化依托。街道层面的赋权、居委会的有效协调与居民议事会的作用发挥，使得居民的实质化参与得以保障。

(3)外来精英：何以调和。社会精英作为政府部门与社区居民接洽的中介者，比社区居民拥有更多的专业知识和社会资本，且能有效缝合社区居民与政府部门之间的嫌隙，并对社区居民的需求进行有效整合，可以在吸收社区居民真实意愿的基础上形成整改方案。有学者认为目标导向的精英“搅动”固然产生了暂时的行动力及空间后果，但精英介入显然打破了既有社区制度的稳定性，风险成本高于采购社会服务的收益。[20]但在Y小区的社区营造过程中，并非外来精英引导居民制定方案或单方面决定最终方案，也非表面参与社区营造过程或为政府部门制定的改造方案提供论证，而是在“自下而上居民参与”过程中积极发挥调和、斡旋作用。受街道层面邀请，外来精英通过多次走访调查了解社区基本情况，并在走访过程中通过观察、交流等方式了解居民的迫切需求，并在此过程中与社区居民建立良好的互动关系，为后期的矛盾调和、长效机制的建设等奠定良好的基础。外来精英前期充分走访勘查了解社区概况；之后在第一次居民议事大会上，从管理角度出发，对方案的制定提出专业性意见；在充分整合居民意见的基础上形成改造的整体轮廓，并将初步设计方案提交第二次居民议事大会进行表决，以决定最终的改造方案。与此同时，外来精英的介入也可以对街道、社区层面的工作形成压力、带来动力，以敦促其更好完成社区改造工作。

2.自上而下推动落实。制定的方案最后要靠推动落实才能展现其可操作性，发挥其功效性。在这个过程中，政府部门由于掌握公共资源的分配权，从而在方案的实施过程中占据主导性地位，发挥关键性作用，自上而下推动社区营造方案的具体落实。Y小区在社区营造过程中发挥区域化党建的引领作用，借助外来精英的推动，通过有效整合社区内居委会、各级党组织、监督维护小组、居民议事会等各层面的力量，自上而下推动社区营造方案落到实处。

(1)区域化党建引领与社区党组织的有效参与。《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出，城乡社区治理要“把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的主线……推动街道(乡镇)党(工)委把工作重心转移到基层党组织建设上来，转移到做好公共服务、公共管理、公共安全工作上来，转移到为经济社会发展提供良好公共环境上来。”[21]在Y小区的社区营造过程中，各级党组织都发挥了积极的带头作用。首先是区域化党建的政治引领作用，党对一切工作的领导自始至终贯穿在整个营造过程中，在街道党工委的领导下，有效整合党委、政府组织、居委会、社区居民、社区精英、外来精英等各层面的力量，通过汇民意、集民智，从社区居民的实际需求出发，制定社区营造的顶层规划方案。其次，发挥社区内各级党组织的力量。居委会党支部、家庭小党校、党小组等党的基层组织都在方案的形成过程中提出了建设性的改造意见，并积极监督方案的贯彻落实。最后，社区党员在社区营造方案的前期制定、中期建设监督以及后期的长效维护过程中，都发挥着重要的带头、表率作用。通过积极发挥区域化党建的政治引领作用，配合以社区内各级党组织的有效参与、党员的表率作用，自上而下推动社区营造的有序开展。

(2)外来精英的推动。在Y小区社区营造方案自上而下推动落实过程中，外来精英仍充分发挥其资源整合作用，调动其所拥有的社会资本，助推方案的实施。一方面，外来精英与政府部门积极合作，为方案的实施提供专业化建议。政府部门的顶层规划更多是从宏观角度出发，以全局视角看待方案决策问题，会存在忽略部分居民利益的可能，或对居民的切身利益难以有深切体会。外来精英的参与可以为方案的制定提供专业化视角，在充分整合社区居民意愿的基础上，将理论与实际需求相结合，提出兼具操作性与有效性的改造方案，从而在调和政府部门与社区居民利益的基础上，化解潜在矛盾，助推方案实施。另一方面，外来精英的身份容易使居民产生认同。身份认同之下的信任感以及随之而来的亲切感便于双方深度交流，从而在相互了解的基础上增进信任，实现居民对改造方案的认同，激发居民的公共性，增强居民凝聚力与归属感。同时，外来精英作为居民与政府部门沟通的纽带，可向居民传达公共资源的配置策略及方案实施进度，便于居民及时了解社区营造方案的整改情况，将方案的实施置于居民监督之下，从而保证方案落实的公正、透明、有效。外来精英在有效调和社区内潜在矛盾的同时，推动方案自上而下有效落实。

(3)监督维护小组参与。城市改造作为社会资源(土地、空间)和利益的再分配形式，它也必然成为权力和利益集团的博弈过程。[22]为避免实施方案的异化，保障社区居民的意志得到贯彻执行，在改造方案自上而下落实过程中，必须充分发挥社区居民的监督作用，确保社区改造方案落到实处。在Y小区的施工建设过程中，根据网格睦邻党建、家庭小党校、“三会一代理”制度等的指引，结合主要建设工程点的实际，选择附近居民议事会成员(包括党员代表、家庭小党校召集人、居民代表、楼组长、文化团队负责人、业委会成员等)组成数个“Y小区标准化样板居建设工程议事协商与民主监督小组”，主要负责工程建设过程中的居民意见收集与协调、工程建设过程中发生各种争端时的调停与协商、工程建设过程中的质量监控、工程建设秩序的志愿维护、工程建设效果的社会宣传等事务。[23]监督维护小组由议事会成员组成，经过前期的走访调查、方案制定等准备工作，对社区情况更为了解，对制定的实施方案更为清楚，能更好地胜任监督工作。监督维护小组成员既来源于社区居民，认识又高于一般的社区居民，其有效参与可以及时解决施工过程中遇到的问题，监督施工质量，减少实施效果与居民意愿之间的差距，满足社区居民的需求。

3.双向融合的社区营造。“自下而上居民参与”和“自上而下推动落实”并非两个孤立存在的阶段，而是相互嵌合的一个整体。首先，在自下而上居民参与的方案形成阶段，除社区居民参与外，街道各职能部门也深入基层，实地考察，并积极给出意见参考，使得最终方案的形成既征求了社区居民的需求，也融合了街道各职能部门以及驻区单位的意见，最终形成了一个整合各方意愿的综合性实施方案。其次，自上而下推动落实过程中，居民积极参与监督，处理施工与居民生活之间可能存在的矛盾，在党建引领下，配合以社区内居民的参与、监督，实现社区营造的有序开展。最后，双向融合的社区营造实践在承认区域化党建与政府部门的引领、主导作用的同时，又为社区居民有效参与社区事务提供对话平台，多方主体共同参与、共同努力，实现人员、组织、信息等的实时交流与互动，共同推动基层治理创新。

五、社区治理成效的原因：基于Y小区的思考

在全国开展“填补城市设施欠账，增加公共空间，改善出行条件，改造老旧小区”的过程中[24]，Y小区结合自身实际，创新性地提出适合自己的社区更新策略，借助“自下而上居民参与”和“自上而下推动落实”的双向融合改造模式，实现社区营造突破，取得基层治理实效。Y小区之所以治理能取得成效，原因是Y小区有效整合街道层面的权力、实现基层治理重心的下沉、注重建设社区层面志愿公约及长效维护机制、培育共同体意识。

(一)街道层面的权力有效整合

Y小区的社区营造不是简单地进行公共空间改造，也不是单个社区的自然环境治理，而是在各要素有机整合之下的基层治理体系重构。要实现基层治理体系重构，首先需要对街道层面碎片化的权力进行有效整合，使街道层面各部门形成合力进入社区，借助街道层面权力，自上而下地推动落实，摆脱因权力分割带来的资源利用率低的局面，更好发挥街道层面的统筹作用。在Y小区社区营造的过程中，Z街道将各职能部门进行统合，在统筹各项资源调度、负责顶层规划设计、配合具体方案推进等方面形成合力以推进社区服务建设，为Y小区提供良好的社区营造环境及相应的配套资金支持。其次，街道层面通过重新找准自己的定位，逐渐调整与社区层面的关系，在做好顶层规划的基础上，将改造方案的制定权下放到社区，积极回应居民对美好生活的向往，将居民的需求作为改造工作的出发点和落脚点，并在改造方案形成后积极整合、调度既有资源以配合社区的改造工作，实现社区治理的创新。街道方面以Y小区作为样板居进行整体性治理，待取得成效后将获得的经验在更大范围内推广。通过整合街道层面碎片化的权力关系，推动基层治理体系的重构；通过确保居民主体地位，使其在社区营造过程中发挥更为积极的作用，实现社区营造与基层治理体系创新的有机结合。

(二)基层治理重心下沉

Y小区的社区营造以社区内居民的需求为导向，通过实现基层治理重心的下沉，将资源、人员等更多向基层倾斜，自上而下推动社区治理创新，满足社区居民的需求。旧有的基层治理模式下，居委会虽是社区居民自治组织，但居委会的实际功能以及由其功能所决定的结构都使居委会仍然像是一个行政组织。一方面，作为名义上的居民自治组织，居委会是社区中居民网络的中心，居委会具有代表居民自治的“象征权力”；另一方面，作为实际情形中街道办事处的“一条腿”，居委会又成了社区行政体系的最外围组织，具有履行政府职能的“实质权力”。[25]社区居委会的存在不是为民服务，而是以完成上级交办的工作为重点，基层治理重心仍集中在街道层面。为推动基层治理体系的重构，实现社区治理创新，街道层面将资源、人员等更多向社区层面倾斜，将部分权力下放社区，以社区居民为工作重心，实现基层治理重心的下沉。Y小区的社区营造通过将改造方案决定权、监督方案实施权、后期长效维护权等下放社区，以社区居委会为运作中心、以居民议事会为组织依托、以社区居民为治理实施主体，通过转变旧有的管理模式，积极回应社区居民的迫切需求，实现基层治理重心的下沉。

(三)志愿公约及长效机制建设

奥尔森在《集体行动的逻辑》一书中提到，除非对集团成员进行选择性激励或强迫他们这么做，不然的话，如果一个大集团中的成员有理性地寻求使他们的自我利益最大化，他们不会采取行动以增进他们的共同目标或集团目标。[26]社区作为一个“大集团”，在日常的生活中，如何避免社区居民的“搭便车”行为，避免陷入“集体行动的困境”，培养社区居民的志愿公约精神就显得尤为重要。在此次社区营造的准备阶段，街道、居委会和外来精英等方面深知：改造的过程固然重要，但后期的维护对于改造成效的持续更为重要。因此在前期的现场走访过程中，在与社区居民广泛交流并了解其改造意愿的基础上，通过不断调和不同居民间改造意愿的冲突，提升居民参与的积极性，进而动员居民自愿参与到社区的后期维护中。居民自愿参与到社区公共服务设施的后期维护，实现由中期的监督小组到后期志愿维护小组的自动转化，积极参加如休憩点的自愿维护、中心花园遛狗功能区的志愿管理、宅间自治花园与晾晒区的认领、小区矛盾纠纷的调解与化解、社区公共活动室的协调与维护等活动中，主动承担起自己家门前的设施维护任务。由少成多、自下而上，不断推及，形成志愿公约并推动社区长效机制的建设。但在后期的具体实施过程中，应将具体的维护任务落实到个人，并进行制度化建设，从而建立一套自愿参与、相互协商、主动维护的长效机制。

(四)社区共同体建设

社区营造的目的不仅是社区环境的改善，而是在社区营造的过程中通过更新社区居民的观念，重新唤醒社区居民的公共意识，自下而上，培养社区居民的公共理性精神和公共责任精神，推动社区共同体建设。简·雅各布斯在《美国大城市的死与生》一书中提到，城市的街区自治是非常重要的，这种自治方式既可以是正式的，也可以是非正式的。社区必须发展一个互相关联但保持差异的网络，以保持街区自治的顺利运转。这种网络是城市不可替换的社会资本，对于城市社区发展至关重要，而街区自治的前提是社区精神的培养。[27]当前我国基层社区普遍存在公共精神缺失的现象，社区内居民“一盘散沙”，人心涣散，各自为战。Y小区由三个自然小区构成，社区面积大，居民构成复杂，不同楼组居民之间的利益分歧、管理者与居民之间的利益博弈、少数侵占公共空间者与多数人的利益矛盾等问题在社区内不同程度地存在着，居民各自为战，为满足自己需求不惜牺牲集体利益。因此在改造过程中，将社区文化注入营造过程，通过修复和完善原有的社区网络，重新唤醒居民的共同体意识显得尤为重要。街道、居委会和外来精英借助此次公共空间更新，充分动员社区精英，在推进公共空间改造的同时，实现社区居民的观念更新，并在此过程中通过公共意识的唤醒、社区文化宣传等方式激发社区居民的公共精神，逐渐培养社区居民的共同体意识。居民不再是原子化的个人，而是社区共同体的一部分，通过全体居民的积极参与，推动社区共同体的建设，实现社区的有机更新。

六、结论与讨论

一个自然、开放、交往的公共空间，是方便居民见面谈心、便民办事的活动场所，也是Y小区社区营造的最终目的。户外空间生活和公共活动对公共空间有着一定的要求：为必要性的户外活动、自发的娱乐性活动和社会性活动提供合适的条件[28]，便利、舒适的公共空间通过为居民提供小憩、交往与聆听的场所，在给社区居民带来稳定感的同时增强社区的交往活力，培养社区居民的凝聚力与归属感，形成邻里之间相互关心、相互学习、相互协助的自治之风，主动、自觉参与到社区的活动中，增强居民之间、居民与自然之间的互动性。

本案例中社区营造的顺利推进反映出“自下而上居民参与”与“自上而下推动落实”的双向融合模式的有效性及基层治理创新的必要性。居民的有效参与既可以使方案的制定从居民的需求出发，满足最广大居民对社区改造的意愿，实现社区的有机更新；又可以基于志愿公约精神而主动参与到社区公共设施的后期维护中，促进社区管理维护长效机制建设，并在此过程中塑造社区共同体。以Y小区作为样板间建设，在社区营造的过程中形成具有自身特色的可借鉴的改造模式，进而在更大范围内推广运用，实现基层治理体系的重构与创新，从而推进基层治理体系和治理能力的现代化，以解决当前基层治理过程中存在的形式民主参与、公共精神缺失、部门权力分割等问题。作为回应当前基层治理困境的解决之道，Y小区的社区营造模式或许是一个值得探索的新模式。