新时期治水理念下新疆水利规划编制对策研究

谢 蕾，李 江，彭 亮

（1.新疆水利水电规划设计管理局，新疆乌鲁木齐830000；2.新疆农业大学水利与土木工程学院，新疆乌鲁木齐830052）

水利规划是开发利用和保护水资源的总体安排,是水利前期工作的重要一环,主要任务是结合国家方针政策及要求,提出开发治理的主要措施和分期实施计划,并指导水利工程设计和管理。水利规划分综合水利规划和专业水利规划,又可分为流域规划、区域水利规划、水利工程规划、跨流域调水规划、水利风景区规划等［1］。

1 新疆境内已编制及审批的规划情况

1.1 新疆河流及水资源概况

据初步统计,新疆共有河流570条,其中年径流量10亿m3以上的18条,南疆、北疆各9条,年径流量占全疆年径流量的59.8%；年径流量介于10亿m3和1亿m3之间的河流有100条左右,其余约80%的河流年径流量小于1亿m3。从20世纪90年代以来,据不完全统计,新疆境内编制了150个各类水利规划,其中新疆全境的有4个,分别为《新疆水资源综合规划》《新疆水资源平衡论证报告》《新疆用水总量控制方案》《新疆水中长期供求规划》等,其他规划为地方或区域性水资源利用规划或专项规划。

1.2 新疆全境的水资源规划历程

1.2.1 新疆水资源综合规划

新疆维吾尔自治区水利厅编制完成的《新疆水资源综合规划》是新疆第一个全疆范围的水资源规划。规划编制工作从2002年启动至2011年结束共历经10 a时间,规划编制小组第一次对新疆用水量开展了摸底性调查,收集到新疆1980年、1985年、1990年、1995年、2000年等历史典型年的各行业用水量。规划提出新疆要从经济用水配置为主转变为经济与生态用水并重,要求实现全疆经济社会系统耗水、生态系统耗水对半的目标,改变用水结构以农业为主的局面。该规划是国家制定新疆“三条红线”用水总量控制方案的重要依据,预测2030年全疆需水量为526亿m3、人口为2 562万、灌溉面积为533万hm2。

1.2.2 论证报告及总量控制方案

国家2012年下发新疆维吾尔自治区“三条红线”用水总量控制方案：2020年为515亿 m3、2030年为526亿m3。而2012年全疆用水总量为590亿m3,已经超过2030年用水总量指标,为了减轻2020年新疆退地减水的压力,自治区水利厅组织编制了《新疆水资源平衡论证报告》并经国家发改委批复,将2020年用水总量由515亿m3提升到550亿m3,新疆用水总量变化趋势由先减后增转变为逐年递减,在一定程度上缓解了新疆退地减水的紧张局面。规划2030年用水总量维持526亿m3不变,灌溉面积达到533万hm2（高效节水面积420万hm2),比2012年退减面积100万hm2。在此基础上编制的《新疆用水总量控制方案》,将用水总量细化到各地（州)县（市)、新疆生产建设兵团师（市)团,该方案于2018年经自治区人民政府批准实施。

1.2.3 新疆水中长期供求规划

在《新疆水资源综合规划》及《新疆水资源平衡论证报告》基础上,2016年底新疆水利厅编制完成了《新疆水中长期供求规划》,该规划以“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”为指导思想,细化分解了全疆水资源合理配置方案,优化了全疆的供水安全保障体系布局,并提出了相应的工程措施和非工程措施。规划以2015年为现状年,远期2030年用水总量指标控制在526亿m3以内,全疆灌溉面积控制在549万hm2,高效节水面积发展到420万hm2。该规划的实施将提高新疆水资源安全保障能力,是指导今后一段时期内新疆水资源开发利用、节约保护和管理的基本依据。

1.3 各流域（区域）综合规划或水资源规划

1997年以来,新疆先后编制流域（综合)规划的流域主要有：玛纳斯河流域、博尔塔拉河和精河流域、额尔齐斯河流域、伊犁河流域、车尔臣河流域、叶尔羌河流域、额敏河流域、若羌河流域、渭干河流域、塔里木河流域、和田河流域、阿克苏河流域、白杨河流域等。较早编制的规划远期水平年为2020年,少数新编制规划的远期水平年为2040年,其余大部分规划近期、远期水平年分别为2020年和2030年；《塔里木河流域近期综合治理规划》《南疆水资源利用和水利工程建设规划》等规划,远期规划水平年也均为2030年,只有克孜勒苏柯尔克孜自治州和艾比湖流域生态环境保护规划水平年为2025年和2035年。克拉玛依市、乌鲁木齐市、克孜勒苏柯尔克孜自治州等编制了州（市)范围的水资源利用规划,白杨河流域、喀什噶尔河流域编制了水资源利用规划。据不完全统计,新疆累计编制了40余个流域规划。

1.4 流域或区域专业水利规划

1.4.1 已批复的防洪规划及中小河流规划

2000年以来,新疆编制了38个流域或河道防洪规划、41个市（县)城市防洪规划,这些规划为防洪工程的实施提供了依据。在防洪规划的基础上,2009年自治区水利厅编制了《新疆重点地区中小河流近期治理建设规划报告》,包含新疆223条中小河流,并将中小河流流域面积范围从规定的200～3 000 km2放宽到200～10 000 km2。2016年根据水利部的要求,新疆水利厅组织编制了《新疆加快灾后水利薄弱环节建设实施方案（2016—2019年)》,对中小河流治理等内容进行了新增、梳理和排序。但新疆中小河流众多,仍有部分河流未纳入治理规划,且已纳入规划的河流受资金限制,治理工程建设力度不足,部分治理工程标准偏低。2016年8月新疆阿勒泰地区大青河和昌吉州阜康白杨河均发生历史特大洪水,两河入库最大洪峰流量均超过水库原设计校核洪峰流量,经事后洪水调查,主要为上游暴雨型洪水与堰塞湖溃坝型洪水叠加形成,加之对前期设计洪水估算不足,导致洪水灾害发生［2］。

1.4.2 已批复的水电规划情况

受国家鼓励开发水电等清洁能源的影响,中国国电集团公司、中国华能集团有限公司、新华水力发电有限公司等大企业纷纷投资开发新疆水能资源,2008年至2015年新疆编制并批复了24个水电规划,见表1。这些规划的批复支撑了哈巴河、玛纳斯河、克孜河、开都河、木扎提河、玉龙喀什河、库玛拉克河、克孜河等水电站的建设,一批水电项目陆续兴建,如布伦口水电站、小石峡水电站等。

表1 1997—2018年新疆编制的各类规划数量

2 对水资源开发利用量等系列的变化趋势分析

2.1 对地表水资源量系列的变化趋势分析

根据1956—2000年系列统计,新疆年均水资源总量为832.7亿m3,其中年均地表水资源量为788.7亿m3,比2001—2012年全疆年均地表水资源量875.6亿m3少86.9亿m3。按1956—2012年水文系列计算,多年平均地表水资源量为806.9亿m3,水资源总量853.5亿m3,比1956—2000年系列总量增加20.8亿m3,其中：南疆增加13.8亿m3,北疆增加6.5亿m3,东疆增加0.5亿m3。

近20 a来新疆遇丰水年,掩盖了水资源配置方面存在的问题和矛盾,使得扩大灌溉面积导致的水资源供需矛盾不突出,但该现象是暂时的、难以持续的,随着枯水期天然来水的减少,将给经济社会发展及生态环境保护带来风险［3-4］。

2.2 利用系列的趋势分析

2017年,全疆用水总量为551.1亿m3,其中：农业用水量513.7亿m3,占93.2%；城乡生活、工业、河道外生态用水量分别占2.6%、2.4%和1.8%。新疆用水结构中,农业用水量占总用水量的比重为全国最高,其中：南疆为96.0%,北疆为89.3%,东疆为88.2%。

根据2011年全国第一次水利普查,新疆用水总量为615亿m3,比当年的新疆水资源公报用水量523亿m3增加了92亿m3。原因可能与近年新疆来水偏丰及无序开垦土地有直接关系,特别是农业用水情况复杂、涉及部门多、统计难度大,水资源公报主要采用典型调查或现行灌溉定额与实灌面积数据进行估算,成果难以复核,且历年数据变化不大,统计精度亟待提高；而水利普查采取用水大户直接填写调查表、一般用水户则根据典型用水户调查汇总成果的方法,对各县（市)的水利工程及用水情况摸底调查,并最终通过水量汇总平衡分析得出全口径经济社会用水量。

根据数理统计方法,2011年之前20 a的用水总量平均约为500亿m3,2011—2017年的平均用水量为581亿m3。可以看出,2011年前的系列与其后的系列不连续,2011年成为一个拐点,其之前的新疆用水量呈增加趋势,其后则呈减小趋势。实行最严格水资源管理制度以来,新疆用水总量呈逐年下降趋势,2012年公布的新疆用水总量为590亿m3,逐渐下降为2015年的577亿 m3、2016年的 565.4亿 m3和 2017年的551亿m3。全疆用水总量2017年比2012年减少了39亿m3,其中：北疆地区从212.6亿m3下降到201.0亿m3,减少了11.6亿m3；南疆地区减少了12.4亿m3；东疆用水量25.0亿m3基本保持不变。

3 存在的问题

（1)多年平均径流量的时间空间不均衡一定程度上掩盖了水资源供需矛盾。水资源量是规划的家底数据,在编制规划中起到举足轻重的作用。实测水文系列的增加使系列样本更具代表性,同时样本均值相应会有所修正。新疆2000—2012年系列地表水资源量为876.5亿 m3,比1956—2000年系列增大了87亿m3,因此丰水期径流量的增大在一定程度上掩盖了新疆水资源供需矛盾。据统计,2017年北疆与东疆地表水开发利用量为160.6亿m3,不超“三条红线”地表水控制指标,但除伊犁河、额尔齐斯河两河之外,其他中小河流水资源总量为163.2亿m3,现状用水量为140.5亿m3,其中地表水开发利用率高达87%,与伊犁河、额尔齐斯河两河31%的地表水开发利用率形成鲜明对比。伊犁河、额尔齐斯河两河水资源总量占北疆与东疆水资源比重较大,一定程度上掩盖了中小河流引水量较大的事实。

（2)现状年为2011年及其之前年份的规划,经济社会需水量预测基数及增长速度较前人关于新疆水资源开发利用、用水结构演变、水资源合理配置等研究成果小,基本上以新疆水资源公报的用水量为基础［5-6］,未考虑2011年用水量突变对新疆水资源开发利用的影响。2011年新疆用水量为615亿m3,是新疆水资源公报编制以来的最大值,远远超过当年水资源公报用水量523亿m3。因此现状水平年为2011年及以前的规划,其现状年用水量应小于当年新疆实际用水量,据此推测此类规划预测需水量指标也偏小。如新疆水资源综合规划,其现状年为2007年,按上述分析,则规划预测2030年的需水量526亿m3亦偏小。

（3)综合规划中灌溉面积底数不清。各类综合规划中灌区规划成果存在较大问题,如伊犁河南岸干渠扬水灌区实际面积与规划差别较大；南疆叶尔羌河灌区、喀什噶尔河灌区现状灌溉面积的底数不清,从单项工程论证等方面,验证规划面积与实际有较大出入。在用水量一定的情况下,面积与灌溉定额成反比,如根据2017年南疆现状灌溉面积288万hm2推算,用水定额为11 370 m3/hm2,超过北疆现状灌溉定额7 100 m3/hm2的60%,显然不合理。但从目前来看,灌溉面积的确定仍缺少依据,虽然依靠卫星影像在一定程度上可以解译,但并不完全准确。

（4)规划对供水安全、生态保护关注不够。新疆编制的许多流域规划、水资源综合规划、流域环境影响评价等专项规划,虽然包含了水安全与水生态保护和管理等内容,但总体上对水生态系统的整体性考虑不足。有部分编制较早的流域水资源规划,按照分水比例分水,大水大分、小水小分,基本将河流径流量分光用尽。在水资源配置时未考虑流域尺度、河流廊道尺度与河段尺度的生态基流与敏感生态需水［7］,特别典型的为玛纳斯河流域规划。还有早期编制的水电规划多推荐库坝结合的开发方式,以获得更多的发电量,但目前的环境保护部门更倾向于保护河道,防止过多影响河道下游生境,对长引水式水电开发持否定态度,要求对原规划推荐开发方式进行优化和调整。随着国务院机构改革及自然资源部的组建,一场围绕空间规划改革与“多规合一”的探讨拉开大幕,即原水利规划与目前提出的空间规划、“多规合一”差距较大,各类规划之间自成体系,国民经济和社会发展规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划缺乏有机融合。

4 对策与建议

（1)积极践行新时期治水理念,构建新疆水安全保障体系。从规划指导思想和规划依据角度分析,20多a前的规划与当前的要求显著不同,特别是生态环境保护、信息化、现代化等方面欠缺较多。新形势下制定规划应重点关注的是如何贯彻新时期发展理念、体现“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水方针,全面贯彻落实“水利工程补短板,水利行业强监管”总基调,加强水利信息化与现代化能力、水安全保障能力建设和水资源配置与优化、水工程建设与管控等。加快解决水利薄弱环节和突出问题,着力提升新疆水安全保障水平,其中：北疆应重点打造天山北坡经济带供水保障、改变以农业为主的用水结构［8-9］、重点湖泊及河流修复与保护,开展主要河流规划修编；东疆应重点围绕艾丁湖保护,开展外流域调水配置研究；南疆应重点围绕塔里木河流域生态环境保护,以满足生态调度为前提,开展主要河流规划修编,论证南疆增水的必要性与可行性,构建新疆水安全保障体系。

（2)结合规划时效,适时启动修编或中期评估工作。规划时效性是指在特定规划期内规划的指导作用和效果的发挥程度。鉴于发展目标和发展过程密不可分,在规划实施过程中应根据实际情况对规划方案进行合理调整,提高规划的可操作性。随着经济社会发展,在区域、流域或者城市群发展的转型时期,存在规划与发展实际不协调的问题。“十三五”已接近尾声,大部分规划的近期水平年2020年即将到来,且有部分编制较早的规划远期水平年为2020年,急需修编。特别要结合2011年中央1号文件和中央水利工作会议明确要求的实行最严格水资源管理制度,坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产,结合新一轮城市总体规划修编,考虑山区水库替代平原水库等。对于如何提高水利保障能力,需开展规划或项目群的中期评估、后评估等,评价其效果与效益,对于总结经验、分析存在的问题、预测剩余的规划和建设任务,提高规划的时效性,都具有十分重要的作用。还有一些内陆河流域规划是空白的,但水资源问题又比较突出,需要开展编制流域规划,以指导流域水资源开发利用及水利工程建设。

（3)统筹规划构筑水安全设施网络,切实保障供水安全和生态安全。确保供水安全必须妥善处理好一些不确定因素,如供水体制机制是否健全、气候变化所带来的不确定性等。这种不确定性往往意味着大规模、昂贵的水利基础设施并不一定是解决供水安全问题的最佳途径［10］。在不确定的条件下进行规划,需要考虑多种可能性,按已发布的相关指南计算河流生态基流,并参与水资源供需分析是保障供水安全和生态安全的重要措施。一般情况下,修建工程是编制或者修编规划的主要缘由,为论证工程需要达到一定规模,往往将流域水资源开发利用任务交由水库承担,改变了河流水文情势,因此需考虑对一些水电开发规划方案进行调整,优化电站调度运行方式,优先保障河道生态基流,减小水库对下游生态环境带来的不利影响。另外,可通过因地制宜规划城乡供水工程、农村饮水安全工程及河湖连通工程等构筑水安全基础设施网络体系,保障供水安全和生态安全。

（4)与“多规合一”空间信息管理平台对接,编制水生态空间管控规划。目前根据主体功能定位和“多规合一”空间规划的要求,新疆需要在统一数据和土地分类平台下,开展基于国土空间管控和生态功能区划的水生态空间管控规划的编制工作,从水生态系统完整性保护、水生态空间格局优化、水利基础设施网络体系合理布局等方面入手,围绕明确水生态空间范围与功能分类、确立用途管控水生态保护红线布局、识别管控指标体系、实施“一区一策”分级分类提出水生态空间用途管控措施4个层面,谋划水生态空间管控的任务,推进水生态空间格局优化,将其与城乡规划、国土规划、生态环境影响评价有机衔接,实现全域一盘棋、一张蓝图的目标［11-12］。同时,择机开展新疆水利现代化发展规划、水安全保障能力规划、河湖岸线保护等规划,与水生态空间管控规划共同为新疆经济社会发展和生态环境保护提供水资源保障。

5 结 语

做好流域水利规划体系建设不仅可以为水利工程建设立项提供基础,而且可以为加快推进流域水生态环境保护提供支撑。为增强规划的基础性、先导性、可操作性,并对涉水行业发挥引领与约束作用,应加强监测,调查新疆真实的用水量和灌溉面积数据,为科学规划提供必要资料。经过多年的水利工程建设,新疆逐渐进入后坝工时代,如何做好梯级水库联合调度、发挥山区水库替代平原水库功能及在流域调控和生态环境保护方面的积极作用,是将来规划的重点。目前应将南疆增水纳入西线调水总体规划中,以改变当前南疆水土资源严重不平衡的局面,充分利用环塔里木盆地得天独厚的光热土资源,为新疆各族人民造福。