论晚清省财政的形成及其限度*——以浙江为例的考察

徐 杨

在晚清财政史的研究中，中央与直省的财政关系一直是一个受到广泛关注而又众说纷纭的论题。而这个极具争议性的论题又支撑起一个更为宏大的论题，即晚清是否存在“督抚专权”。早在上世纪三四十年代，吴廷燮、罗尔纲、彭雨新等人就相继撰文讨论，其主要观点在于咸同以降，清廷的财权逐渐下移，构成了各省督抚专权的重要内容。后世的诸多论著或承袭之，或申论之。八十年代以后，刘广京、何汉威、陈锋、岩井茂树等人对此问题又有了新的看法，或发起挑战，或重新评价。本文将在前人研究的基础之上，结合近代浙江财政状况，对省财政的形成及其限度作一较长时段的考察，以期为相关问题作进一步的厘清(1)相关研究参见彭雨新：《清末中央与各省财政关系》，《社会科学杂志》1937年第1期；何烈：《清咸、同时期的财政》，国立编译馆1981年；罗尔纲：《湘军兵志》，中华书局1984年版；刘广京：《晚清督抚权力问题商榷》，《中国近代现代史论集》第6编，台湾商务印书馆1985年版；汪林茂：《清咸、同间筹饷制度的变化与财权下移》，《杭州大学学报》1991年第2期；陈锋：《清代中央财政与地方财政的调整》，《历史研究》1997年第5期；何汉威：《清季中央与各省财政关系的反思》，《中研院历史语言研究所集刊》2001年第72本第3分；岩井茂树：《中国近代财政史研究》，社会科学文献出版社2011年版；刘增合：《“财”与“政”：清季财政改制研究》，三联书店2014年版。。

一、清代中前期的“省财政”

在各类清代政书中，有关财政收支的叙述中通常会有“京师”与“直省”的表述，并无“中央财政”、“省财政”或“地方财政”的分野。例如，成书于乾隆年间的《清朝文献通考》即有载：“直省经费之额，各省州县田赋除输布政使司转输户部外，存库以待经费者，是曰存留。”(2)张廷玉等：《清朝文献通考·国用》卷40，商务印书馆1936年版，第5227页。以今人的眼光视之，“直省经费”很容易被理解成“省财政”。那么，这里的“直省经费”是否等同于“省财政”？事实上，这个问题仍然值得商榷。

清末进士顾家相在《浙江通志·厘金门稿》中写道：“泰西国家税与地方税为二，中国向无区别，未立定名，民间所输，纤悉必以报部。春秋拨册某项动支某款，由部预定，藩司奉行而已，不敢专擅。”(3)顾家相：《浙江通志·厘金门稿》卷中，第8-9页。民国时期的会计学家杨汝梅也持类似观点：“吾国财政制度，在前清时代，采行政分权用人集权主义，各省长官，对于该省财政收支，均有便宜行事之权，而掌理财权之官吏，中央得以命令，随时任免调遣之。各省财政以藩司总其成，而以运使关道分司其事；年认定额，解款中央之需。其时，地方收支，仍属国家收支。事前有估册，事后有报销，无所谓国家地方之分。”(4)杨汝梅：《国民政府财政概况论》，中华书局1938年版，第290页。再如，民国时期专注于省行政制度研究的施养成，认为在法律上，帝制时代的中国从未有中央与地方之分，遑论地方财政的形成，“地方收入之确立始于民国二年”(5)施养成：《中国省行政制度》，上海人民出版社2015年版，第277页。。财政学家贾士毅则从地方自治的角度出发，阐释地方财政的确立：

我国向无地方财政之名，而地方财政之观念，随近代政治思潮而生。在昔政尚简易，地方事物仅有尚学、慈善两种，而其基金大率由捐募而成，或系士绅举办，然无划一之组织，地方自治之雏形未成，遑论地方财政。有清一季，国民远慕欧美地方政绩，渴望民治之念甚切。清廷筹备立宪，于省议会设谘议局，并颁布府厅州县地方自治章程及城乡地方自治章程，始具地方自治之雏形。迨武昌起义，民治之说益盛。二年春，财政部始颁划分国家税、地方税法草案及国家费目、地方费目标准案。虽其范围甚狭，而地方之权舆实基于此。(6)贾士毅：《民国续财政史》，商务印书馆1934年版，第1—2页。

在贾氏看来，地方财政是与地方自治联系在一起的。换言之，清末虽有地方自治的倡议，但只具雏形而已，省财政亦未成型。与施养成的观点相同，他同样认为1913年的国地税划分是地方财政形成的标志。

目前学界主流的观点大致分为两种：一种观点认为，清代并没有严格意义上的中央财政与地方财政的分野，但有以“起运”、“留存”为标志的中央财政与地方财政(7)陈锋：《清代中央财政与地方财政的调整》，《历史研究》1997年第5期。。另一种观点则认为清代前期和中期尚不存在所谓“地方”财政或“省级”财政，而到了清末新政时期，制度层面上的“行省”财政机构开始出现。新政改革使得自太平天国以来一省之内，财政性的骈枝机构被逐步裁撤归并，将财权集中于藩司，进而初步形成后人较为熟悉的省级财政机构(8)刘增合：《“财”与“政”：清季财政改制研究》，三联书店2014年版，第348页。。虽然这个问题仍存在争议，但至少有一点是肯定的，即清代的财政体制在太平天国以后发生了重大的转变。因此，要探究省财政的相关问题之前，须对此前中央与省之间的财政关系作一简单梳理。

从制度上来看，清代中前期的财权是高度集中于中央的。“中国向来入款，同为民财，同归国用，历代从未区分。”(9)《度支部尚书载泽等试办全国预算拟暂行章程并主管预算各衙门事项折(附清单三)》，故宫博物院明清档案部编《清末筹备立宪档案史料》下册，中华书局1979年版，第1044页。各省所收赋税，留在本省支用的部分称为“存留”，其余所剩银两解交户部或者其他省份，称为“起运”。“起运”银两中，解往中央的称为“京饷”，解往别省的称为“协饷”。“存留”与“起运”的数额均由中央确定，户部通过“春秋拨”制度来加以控制。各省“每年于春秋二季将实在存库银两造具春秋拨册报部，户部核明数目，除存留本省支用及协饷之外，悉数解部充饷”。同时，清代还有类似预决算的制度。每年冬季，各省以上年的用度为基础对下一年的财政支出做出估算，“督抚各将次年一岁应需俸饷预估册报听部按数拨给，凡拨协饷银，先尽临近省分，再及次省分”。这一制度称为“冬估”(10)同治《户部则例》卷11，第19页。。类似于财政决算的则是奏销制度。各省赋税的征收、支用、拨款、储藏都须向中央造册报告，由户部审核。如有“不符款项，户部即据原题指驳令该督抚转饬查明”。各省上报奏销册有一定的期限，视各省距京的路程远近而定，但最迟不超过次年六月。

清初，中央通过上述诸制度牢牢地掌控各省财政，各省不但每年须向户部定期提交各类财政报告，而且任何正项钱粮内的动支都须得到户部的允准方可支用。萧一山曾评价到：“清初财政之权，完全操于中国之户部，故地方虽征赋计入，而开支动帑，必先得户部之允许。”(11)萧一山：《清代通史》中卷，中华书局1985年版，第73页。日本学者岩井茂树对此也有一番类似的评述：

通过冬估、户部拨饷、春秋拨、奏销等财政制度的实施，外省正额钱粮的收支全部归由中央户部支配，地方官衙只是作为其代理对收支进行保管而已。也就是说，正额钱粮之内，地方上完全没有财政支配权。尽管地方财政衙门以及一般州县衙门之下附设有很多库，但是对于中央户部而言，如同操作户部自己的银库一样，地方上各库的正额钱粮收支都是置于户部的远程操控之下。(12)岩井茂树：《中国近代财政史研究》，社会科学文献出版社2011年版，第95页。

这种偏重京师、忽视外省的财政体制给各省造成了一个负面的后果，即外省严重缺乏行政经费。为此，雍正实施了以“火耗归公”及“养廉银”制度为核心的财政改革。这次改革的精神意指直省及其以下地方行政单位拥有自身的正式经费，而且这种经费应有明确的来源并免受中央政府的侵蚀。改革之后，各级地方官员有了“养廉银”用作官衙的行政开销，每个省都有专项收入作为公费以应付省里的公共开支(13)相关内容参见曾小萍《州县官的银两：18世纪中国的合理化财政改革》，中国人民大学出版社2005年版。。此外，各省还有了“留贮”银作为储备经费，以作调剂、机动之用。“雍正五年核准，嗣后直省田赋，户部于每年春拨时，将督抚册报实存应解京饷银内，酌留地方之远近大小，赋银存剩之多寡，预为留存已备该省不时之需。”(14)光绪《钦定大清会典事例》卷171，《户部·酌留分储备用银》。根据这一政策，在浙江每年所征田赋中，酌留三十万六千两藏于布政使司库，作为“留贮”经费(15)同治《户部则例》卷11，第4页。。

理论上，“存留”、“耗羡”以及“留贮”构成了省级财政的要素。彭雨新就认为，雍正时期确立的田赋附加制度与补助金制度的结合，形成了一个前所未有的地方财政体制(16)彭雨新：《清代田赋起运存留制度的演进》，《中国经济史研究》1992年第4期。。但若从可自由支配的角度看，这些经费还不能看作是完全意义上的省财政。“存留”经费的多寡每年都由户部确定，其用途有着明确的规定。官俸、役食、修葺、善举、祭祀乃至驻军兵饷等等都包含其内，并没有太大的挪用空间。而且，此类经费的使用也并非完全都是地方开销。曾小萍通过统计康熙六十一年(1722)山西省的地丁钱粮奏销册发现，超过84%的“存留”经费用在了主要关乎中央政府利益的支出上(17)曾小萍：《州县官的银两：18世纪中国的合理化财政改革》，第29页。。此外，“存留”经费时而被中央裁减，变“地方”财政为中央财政，成为清廷应急军需，解决中央财政困厄的重要手段。

在“耗羡”的部分，雍正推行“火耗归公”的意图是要保证各省拥有调配经费的灵活性，减少中央对地方财政的干预。这在某种程度上可视为省财政的自主性表现。但是，此后的“耗羡”动支却违背了这一原则，各省对于此项收入的自由支配权遭到破坏。乾隆执政时期，他将火耗收入在省与省之间进行协拨并最终将之纳入国库(18)曾小萍：《州县官的银两：18世纪中国的合理化财政改革》，第265页。。到了嘉庆五年，清廷对各省动用耗羡作了限制。“如数在三百两上下，准其咨部核明动用。数逾五百两以上，即令奏明请旨。如有擅行动用者，不准咨部请销，责令著落赔补。并饬令各该督抚，每年将动用余存及节年积存数目，造册报部。”(19)光绪《钦定大清会典事例》卷170，《户部·耗羡动支》。道咸时期的王庆云曾言：“夫今日之耗羡同于正供，军国之用取焉，官之养廉取焉，地方公费取焉，非前代进羡余以充私藏之可比。”(20)王庆云：《石渠余纪》卷3，文海出版社1980年版，第299页。“耗羡”失去了最初的灵活性，支配与审核的权力回归中央，也就变得与正项钱粮无异。

表1清代浙江省田赋起运、存留表 (单位：两)

注：嘉庆朝与光绪朝的数据中包含耗银。

资料来源：康熙《大清会典》卷24，《户部·赋役一》；雍正《大清会典》卷32，《户部·赋役二》；乾隆《钦定大清会典则例》卷36，《户部·赋役三》；嘉庆《钦定大清会典则例》卷142，《户部·田赋》；光绪《钦定大清会典则例》卷169、170，《户部·田赋》。

“留贮”经费作为一种储备金存于布政使司库，看上去与省财政最为接近。但是，各省对于“留贮”经费的动用仍然没有决定权。“其酌留之银，令该督抚等公同分储藩库，如有动用之处，该督抚题明，方准动用。户部仍于秋拨时，再为酌留。如有不行题请，私相动用者，将该督抚、布政司，照擅动钱两之例治罪。”(21)光绪《钦定大清会典事例》卷171，《户部·酌留分储备用银》。并且，自乾隆末年以后，数量有限的各省“留贮”银又被屡屡提用，“以致徒有虚额，而无实贮”(22)何烈：《清咸、同时期的财政》，国立编译馆1981年，第37页。。薛福成就认为各省督抚并无相应的财权：“凡有大寇患，兴大兵役，必特简任经略大臣、参赞大臣驰往督办，继乃有佩钦差大臣关防及会办帮办者，皆王公亲要之臣，勋绩久著，呼应素灵，吏部助之用人，户部为拨巨饷，萃天下全力以经营之总督巡抚不过承号令、备策应而已。”(23)薛福成：《叙疆臣建树之基》，载《薛福成选集》，上海人民出版社1987年版，第290页。

综上所述，无论是“存留”、“耗羡”还是“留贮”，都受到了中央政府的严格管控，直省缺乏对这些财政资源进行自主动支的权力。因此，这种高度集权的财政体制下并没有真正意义上的“省财政”。

二、“省财政”形成的时限

清代高度集权的财政体制在太平天国运动之后产生了重大的变化。这场战乱对财政体制产生的影响，学界已作了诸多考证与阐释，此处不再赘言。从省财政的角度来看，有两种变化增强了各省财政的自主性：一是各种经制外的、临时性的财政机构建立，此类机构由督抚直接掌控，分割了布政使司的财政职能；二是以厘金为代表的非正项赋税的征收，各省有了新的财源，不列销册的外销款项扩大，户部对各省财政的控制大不如前。

内战过后，军需局、善后局、报销局等局所或承继战争期间的功能，改头换面，继续运作；或因时事所需，由疆臣设立因应实务。以浙江为例，同治元年，原先驻衢州的牙厘总局随着杭州的克复而迁入省城，在全省八府设分局，继续征收厘金(24)顾家相：《浙江通志·厘金门稿》卷中，第7页。。同治三年，左宗棠设立赈抚局，“收养难民，掩埋尸骼”，“招商开市”以应付善后事宜(25)左宗棠：《进驻省垣设局赈抚筹办情形片》，载《左宗棠全集》奏稿1，岳麓书社2009年版，第350页。。同治四年，赈抚局又改为善后局，负责事宜：整修各处府衙、兵营、城墙、学宫、漕仓、义仓、监狱、织造匠局、书院、育婴堂；开浚西湖水利大小各工程等(26)马新贻：《缕陈善后局经办事宜现归并军需局片》，载《马端敏公(新贻)奏议》卷1，文海出版社1984年版，第625页。。同年，马新贻因各州县未完成田赋的交代，“计积至数十起之多”，故设立清查局，“督算勒清”(27)马新贻：《各属交代酌拟设局调省勒限清结折》，载《马端敏公(新贻)奏议》卷1，第40页。。到了光宣年间，防军支应局、采访局、刊书局、牛痘局、督审局、军装局、农工矿局、储药局、电报局、义渡局、洋务局、契税局、房捐局、筹防海塘捐局、学务公所、调查局、警务公所、劝业公所等先后设立，以应对日渐繁复的政务(28)刘秉璋：《奏议复开源节流疏》，载《刘尚书(秉璋)奏议》卷3，文海出版社1968年版，第261页；张曾敭：《谨将防军善后项下支放例不准销各款通年银数清褶》，载《张曾敭档案十一》，虞和平主编《近代史所藏清代名人稿本抄本·第一辑》第99册，大象出版社2011年版，第184—194页；《省城各署局处所职员一览表》，《浙江官报》1910年第13、14、16期。值得注意的是，在晚清，有些局所是在清廷的指示下设立。如1908年，浙抚冯汝骙遵照宪政编查馆的饬令，设立调查局，内设法制、统计两科，“为立宪之预备”。参见《浙省官厅会议设立调查局》，《现世史》1908年第2期，第19页。。这些“经制”外的机构分割了原有职官的职能，在某种程度上可视为督抚权力的一种延伸(29)晚清局所的发展变化大致经历了三个阶段：咸同年间的局所以财政和军事类为主，同光新政时则以洋务、军工类为主，清末新政时巡警、商务、实业等各类局所层出不穷。参见关晓红《晚清局所与清末政体变革》，《近代史研究》2011年第5期。。就财政而言，除去经制财源外，几乎所有筹饷、征榷、支放、军需等事务，多数由新设局所承担(30)刘增合：《“财”与“政”：清季财政改制研究》，第352页。。其中尤以厘局最为典型。

浙江的厘局原名牙厘总局，隶属于军粮台，为左宗棠大军筹集粮饷。因兼办捐输，改称捐输牙厘总局，后又称厘捐局。当善后局并入后，厘捐局兼发军饷，则称厘饷局。光绪三十二年，巡抚张曾敭因厘饷局与防军支应局存在着紧密的业务关系，又奏请将两局合并，改称浙江全省厘饷收支总局。“自厘金拨款增繁，防饷骤形短绌。厘局主入而不知待用之急，征拨每至稽咽；支应主出而不知来路之艰，支销未能撙节，自非变通裁并无以振掣全纲。”(31)中国第一历史档案馆编：《光绪朝硃批奏折》第75辑，中华书局1996年版，第68页。在厘局人事上，供职人员多为候补官员，其中有不少人原为幕友、佐杂，通过捐纳获得候补资格。“至卡有大小，以收数多寡为衡，最大者委候补知府，而候补同知、通判、知州、知县次之，佐贰又次之。其初委佐贰较多，后以调剂州县班，乃多用厅县，而佐贰派充司事。”(32)顾家相：《浙江通志·厘金门稿》卷上，第8页。厘局人员的委任并没有成文法的规定，大都是比照旧例办理。依惯例，督抚奏调、差委厘局人员还需征得清廷的同意，但清廷甚少对局所的人事进行干预，由“各大吏择人而任”。这种官员的任用方式与吏部、督抚存在互动关系的常规铨选制度显然有所差异。因此，督抚在厘局的人事任免上拥有实质上的巨大话语权。

厘局名称的一系列变化，反映了其财政职能在不断地增加。理论上，布政司“掌一省之政事，钱谷之出纳”，一切财政事务皆归其掌理(33)《清朝通典》卷34，商务印书馆1936年版，第2309页。。而在行政编制上，浙江的厘局也由藩司督办。但实际上，厘局却另有一套自成体系的办事机构，并不隶属藩司衙门。“省局归藩司督办，或用道员为会办、提调，主一局之事以候补知府为之，而禀命于藩司。文牍由文案委员拟稿，提调覆阅，藩司画诺，与藩署幕友划分权限，间有司局会详。”(34)顾家相：《浙江通志·厘金门稿》卷上，第8页。虽然藩司仍然监管着厘金事务，但毕竟出现了“经制”外的财税机构，厘局连同军需、善后等局所一起，突破了原来的财政体制。这一点连度支部也不得不承认：

国初定制，各省设布政使，掌一省钱谷之出纳，以达户部，职掌本自分明。自咸丰军兴以后，筹捐筹饷，事属创行，于是厘金、军需、善后，支应、报销、等类皆另行设局派员管理。迨举办新政，名目益繁，始但取便于一时，积久遂成为故事，虽或兼派藩司综理，而署衔画诺，徒拥虚名，责任既分，事权益紊，且多一局所即多一分糜费，于事体则为骈拇，于财用则为漏卮。近数十年来，各省财政之纷糅，大都由此。(35)《度支部奏各省财政统归藩司综核折》，载商务印书馆编译所编纂《大清新法令》第5册，商务印书馆2011年版，第379页。

对于此种变数，咸同以来一直被人所诟病，但清廷并未下决心或者也无力加以彻底整顿。朝旨反复饬令的“一律认真整顿”和“删减归并”也总是实现不了(36)杨国强：《太平天国的起落和清代国家权力下移》，《中华文史论丛》第57辑，上海古籍出版社1998年版，第125页。。直至光宣之际，借新政之机，度支部才督促各省整合各类财政机构，以强化藩司的实权，并借此集中财权于中央。度支部拟将“各省出纳款目，除盐粮关各司道经营各项按月造册送藩司或度支使查核外，其余关涉财政一切局所，均次第裁撤，统归藩司或度支使经营，所有款项由司库存车分别支领”(37)《度支部奏各省财政统归藩司综核折》，第379页。。浙江财政监理官电告度支部浙省厘局“积弊莫甚于该局”，建议裁并(38)《浙江厘饷局之归并》，《顺天时报》1910年3月25日。。在此背景下，浙江巡抚增韫回奏称：“浙省经管财政局所，迭经裁并，只存厘饷收支局，系经管厘捐之收入与防饷等款之支出，起酒捐、膏捐及代办各省赈捐，均附隶该局，并不另设。”(39)《浙江巡抚增韫奏裁撤厘饷收支等局归并藩司接管折》，《政治官报》1910年第958期，第12页。刘增合将厘饷收支局理解为厘饷局、收支局两个局所，有误。厘饷局与收支局在光绪三十二年经浙抚张曾敭奏请已归并，此处应是厘饷收支局并入藩司衙门。参见刘增合《由脱序到整合：清末外省财政机构的变动》，《近代史研究》2008年第5期。遂将厘饷收支局并入藩司，在藩司衙门内设总务、厘税、田赋、审计、俸饷、销算六科，实行分科治事(40)《藩司颜详拟本署分科治事章程》，《浙江官报》1910年第9期，第49页。。这种改制在某种程度上整合各省财政的制度架构，藩司的职权有所增强。但在布政使日益成为督抚僚属的情况下，布政使的权重并不意味着中央政府财权集中的实现。同治朝以降，原先对户部负责的布政使从过去由中央直接任命，变为大多由督抚荐任，罕能过问督抚创建的财政机构，无法有效地为户部起协调省财政地作用；反之，他们常屈从于督抚的压力，甚至与之勾结，隐藏省内财政收支实况，对此中央只能迁就现实，提不出切实地整顿办法(41)何汉威：《清季中央与各省财政关系的反思》，《中研院历史语言研究所集刊》2001年第72本第3分，第608—609页。。

由于厘金是战争时期新增的税赋，清廷无法也无力对其收支进行监管，全凭疆臣自为。“推而至于各省，或办或不办，或办之有效，或竟无效，一听督抚之自为经理，均无一定之程式。”(42)郭嵩焘：《详陈厘捐源流利弊疏》，载贺长龄、盛康编《清朝经世文正续编》，广陵书社2011年版，第7页。直到同治十二年(1873)，浙江才第一次办理奏销案，将同治三年四月至十一年十二月间，共八年零八个月的厘金收支呈报清廷。此后，浙江厘金每半年奏销一次(43)罗玉东：《中国厘金史》，商务印书馆1936年版，第263页。。但是，这种奏销却名不副实。厘金不同于田赋等正项，年无定额，收支多少皆由各省自行上报。“再厘捐一项，取之即毫无弊端，用之岂漫无节制。钱粮正供，俱有定额，而挪移侵吞，尚有流弊，况乎抽厘本无定数。”(44)王书瑞：《请及时防弊疏》，载贺长龄、盛康编《清朝经世文正续编》，第9页。对此，户部屡屡饬令各省将厘金的实际收支详情报部。例如，光绪二十三年，户部曾抱怨“各省厘税实收之数，竟数倍于报部之数”，奏请清廷饬令各省督抚一面裁减依靠厘金的外销项目，一面将各种厘金和杂税从实报部。同时申明既往不咎，“并准将外销最要之款，切实声明，臣部量予留支，使无窘于公用”(45)朱寿朋：《光绪朝东华录》，中华书局1958年版，第4015页。。但是，在各省督抚有意无意的抵制下，这样的饬令往往无济于事。尽管户部一再申明不会收缴盈余厘金，但督抚们仍然担心一旦全盘托出，即失去了对财源的控制权，以至于无法有效因应地方行政。有鉴于此，太常寺卿袁昶提议户部仿效雍正时期允许各省留存部分耗羡的前例，督抚只须向户部报告厘金征收总数后，即可将此款存留于省库，并可在必要时加以动用。同时，户部不把这些外销之款列于“春秋拨册”内(46)袁昶：《遵议整顿厘金疏》，《皇朝道咸同光奏议》卷37，文海出版社1966年版，第7—8页。。但直到光宣之际，度支部仍然无法真正了解各省财政实情：“各直省款项，内销则报部尽属虚文，外销则部中无从查考，局势涣散，情意暌隔……然外省于财用实数，每隐匿不令部知，故部中常疑其相欺，而内不信外。而部中于外省款项，每令其据实报明，声言决不提用，及至报出，往往食言，故外省常畏其相诳，而外不信内也。此不信之弊也。由不信，故不通，因不通，弥不信，而欲统一、分明难矣。”(47)《会议政务处覆奏度支部清理财政办法折》，《清末筹备立宪档案史料》下册，第1022页。这种上下猜疑的氛围使得中央与各省之间的财政关系涣散无度，更使得制度建设困难重重。

如果我们将“省财政”定义为外省拥有可自由支配的财政资源并有相应的制度安排，那么在咸同之前，清代并不存在所谓的“省财政”。太平天国运动之后，随着厘金等非正项赋税的征收以及局所等经制外财政机构的设立，外省有了“省财政”的雏形。但是，厘金等新增税收更多的是一种对旧有财政的破坏，在没有制度建设的情况下，还不能断言省财政的完全形成。这种实践层面上的“省财政”并没有制度合法性。这种制度的缺失与法律上的模糊，使得民国时人常有“前清无国地财政之分”之感。至清末新政时期，清政府才开始以建立预算制度、划分国地税为着力点，构建新的财政体制。在朝臣们看来，建立预算制度，可使“出纳有章程，收支有确数，显以示理财之纲要，隐以定行政之方针，用能取信国民，重为法典，立宪国之财政所以整理得宜者，实预算确定之效也”；划分国地税可使得“疆臣无拮据之虑，出纳造报确实；部臣有统核之权，如是则各省财政可壹”(48)《度支部奏试办预算谨陈大概情形折》，《政治官报》第866期，第12页；赵炳麟：《请统一财政疏》，载《赵柏岩集》第3册，广西师范大学出版社2013年版，第33—34页。。光绪三十四年(1908)，清廷颁布了自本年至光绪四十二年(1916)间各省筹备宪政的详细清单。拟于1910年试办各省预算决算，厘订地方税章程；1911年颁布地方税章程，厘订国家税章程；1912年颁布国家税章程(49)《宪政编查馆资政院会奏宪法大纲暨议院法选举法要领及逐年筹备事宜折(附清单二)》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第63—64页。。然而，辛亥的枪声很快就打断了清廷这一财政整理计划， 直至清室覆灭，名实相符的“省财政”体制都未曾建立。

三、“省财政”的限度

持清末“内轻外重”说者，通常都会将厘金等新增赋税的征收视为各省财政独立的标志之一。例如,何烈就认为，各省自得厘金之后，财权始大，各省财政逐渐取向独立；中央对于地方财政控制逐渐放松，各省视厘金和一切税收如私产，非中央所能过问(50)何烈：《清咸、同时期的财政》，国立编译馆1981年版，第243页。。再如汪林茂认为地方督抚通过建立厘金局、粮饷局、筹饷局等机构，亲自委派各局总办，掌握了自筹饷源的收支，形成了地方财政(51)汪林茂：《清咸、同间筹饷制度的变化与财权下移》，《杭州大学学报》1991年第2期。。而上文所列举的非“经制”财政机构的分立、非正项的厘金等赋税的征收都在某种程度上佐证了这一观点。但是，各省是否真的能够对财源予取予求，实现财政上的自主性？换言之，清廷是否真的无法获取各省的新增财源？答案是否定的。

对于清末中央与各省之财政关系，罗玉东曾这样论述：“户部对于地方财政，毫无正确观念，每遇划策筹款，常恃臆度，所拟之计画，往往不切实际，而遭督抚之痛驳。由此可见，中央筹款之难，大部应归咎于地方当局之把持财源。光绪末年，中央采用摊派之法筹款，即无非欲利用官吏保持禄位之心，使其不敢把持财源，敷衍廷命。”(52)罗玉东；《光绪朝补救财政之方策》，《中国近代经济史研究集刊》1935年第2期，第266页。尽管罗氏仍然认为各省当局把持财源，但他也指出了一点，即朝廷可以通过摊派的方式获得财源。当解协饷制度逐渐败坏，失去控制财源的效能后，清廷只好改弦更辙，对各省的财政政策由“拨”的原则向“摊”的原则转变，以定额、硬性的摊派取代酌拨。“拨”的原则是按各省有余或不足以指拨，而“摊”的原则不问各省收支盈亏，仅大致视各省财力以摊派各省定额解款或协款。在前一情形下，各省若无盈余则不负解协之责；在后一情形下，一经摊定，各省应即上缴(53)彭雨新：《清末中央与各省财政关系》，《社会科学杂志》第9卷第1期(1947年6月)。。

在清廷的硬性摊派下，自同治朝以来的历任浙江巡抚屡屡上奏陈述财政之艰困。同治七年，李瀚章奏：“至于每年用款，如本省年例应支各项以及留防勇丁薪粮、海塘善后经费，加以奉拨京饷、甘饷、黔饷、滇饷、天津饷均属刻不可缓之款，每年竭以正赋、罄以厘捐，终属不敷接济，以致拨饷未能清解，放款更难清给，竭蹷情形，已可概见。且本省各营兵饷已奉议准加增，每年又须添用银四五十万，筹划尤非易易，此用款十分支绌之实在情形也。”(54)李瀚章：《织务银两势难悉数解济折》，载《合肥李勤恪公(瀚章)政书》卷3，文海出版社1966年版，第310—311页。光绪六年，谭钟麟亦奏：“本省所支之款，多系定额，各省协饷待用孔殷，勉力筹措，万难支撑。兹就光绪五年通省一岁收数而计，地丁厘金三百四十余万，盐课盐厘六十余万，海关税钞六十余万两。而奉拨京协各饷并海关分成提解，粮漕经费以及本省应支必不可缓之款共需八百一十余万，实不敷银二百七八十万余。本省绿营兵饷勇粮制造之类尚可零星点缀，其余奉部指拨之款皆急于星火，员檄频催，在各省望饷甚殷，视为有著，而浙省则东挪西借，力有未逮，积欠已成巨款，固不暇计，即当年应解之数，亦万不能如额。”(55)谭钟麟：《历陈库款支绌情形折》，载《谭文勤公(钟麟)奏稿》卷7，文海出版社1969年版，第398—400页。光绪十二年，刘秉璋又奏浙江已无力认解各处协饷：“伏查浙省欠解各处协饷至千余万，更何从得有赢余，想各省支绌情形大略亦相仿。臣既忝抚此邦出入款目款目，通盘筹计，若明知欠解于后，姑且认解于今，将认解之名居于当躬，欠解之咎贻诸后任，又或减他处协款移充认解京饷，此等弥缝之术，难逃洞鉴。”(56)刘秉璋：《遵旨筹措专款解部备用疏》，载《刘尚书(秉璋)奏议》卷4，第390—391页。刘氏还建议清廷不应搜括太尽，而应藏富于省，否则一旦有事，则无力应对。“今即不能藏富于民，亦当稍稍藏富于各行省。若户部搜括太尽，竭泽而渔，各省藩、运、粮诸库扫地无余，设有水旱之灾，劝捐请帑均非咄嗟可办，待其集有成效，而灾黎之流离饿殍不知凡几……又况通商以来，外洋环伺，时起风波，万一海疆有事，各省库无储蓄，势必纷纷争借洋债，所借愈多，洋商居奇利息转重。其所出之息无非取给于国帑，封疆之吏非能于库款之外，别有丝毫弥补之法，剜肉医疮，势且日趋窘乏。”(57)刘秉璋：《请旨饬部通盘筹计务令各省库储稍留有余片》，载《刘尚书(秉璋)奏议》卷4，第387页。

巡抚们一再申明浙省财政困顿，究竟是朝廷摊派、罗掘得太多，还是疆臣们混淆视听、故意欺瞒，还需要切实的财政数据加以说明。在清末浙江的岁入中，“厘捐最钜，田赋次之，盐茶课税、正杂各款杂收又次之，官业最少”(58)刘锦藻：《清朝续文献通考·国用·用额》卷68，商务印书馆1936年版，第8239页。。就厘金这一最大税收的支出状况来看，清廷仍能从浙江获取巨额财源。

由于现存清代财政档册不完整，加之清廷与各省相互猜疑，有关厘金的收支数据杂乱纷呈。根据光绪朝户部主事刘岳云所编《光绪会计表》，浙江一年厘金多则211万两，少则199万两(59)刘岳云：《光绪会计表》卷2，载国家图书馆古籍部编《国家图书馆藏近代统计资料丛刊》第14册，北京燕山出版社2007年版，第376页。。根据刑部主事李希圣所编《光绪会计录》，浙江一年的厘金收入约为192万两(60)李希圣：《光绪会计录》，载《国家图书馆藏近代统计资料丛刊》第15册，第128页。。上述两组统计数据的依据都是户部档册，而顾家相根据部分厘局造送藩司清折估算收入。据其统计，浙江在光绪十七年、十八年、二十六年、二十七年、三十年的厘金收入分别为187、172、192、228、191万两(61)顾家相：《浙江通志·厘金门稿》卷中，第10—12页。。罗玉东在此基础上，结合新增资料，统计了同治三年至光绪三十三年的浙江厘金收入，从160余万两至230余万两不等，年均约203万两(62)罗玉东：《中国厘金史》下，509页。。近年来，周育民又根据新数据、新材料，重新考订了晚清厘金历年全国总收入，其中浙江省在同治、光绪两朝年均收入约201万两(63)内含百货厘金年均约190万两，茶厘约11万两，盐厘与鸦片厘金因数据缺漏严重，未计算入内。周育民：《晚清厘金历年全国总收入的再估计》，第11—18页。。因此，光绪朝浙江每年的厘金收入大致在200万两左右。但厘金的开支大部分是国用，而非省用。据罗玉东的统计，从1875年至1907年浙江省厘金的支出中，国用款年均约185万两，几乎都占当年厘金支出的八成以上。其中，有20年的厘金支出中，国用款占九成以上(64)在罗玉东的划分中，解款、皇室费用、国家行政费、铁路经费、归还外债、协款、海防经费、军费为国用款；本省行政费、藩库款及其他开支为省用款。参见罗玉东《中国厘金史》下，第510—511页。。

随着光绪朝后期对外赔款及外债的增多，这种趋势愈演愈烈。光绪二十四年，户部向英德两国借债，以包括浙东五府货厘在内的东南各省七处厘金作抵(65)顾家相：《浙江通志·厘金门稿》卷下，第1页。。由此，浙江每年厘金的三至五成被抵作英德续借款者(66)何汉威：《清季中央与各省财政关系的反思》，第622页。。以光绪三十年为例，该年厘金共收银946348两，洋1403618元，钱256609千文，折合银约208万两。在支出部分，归还英德等外债100余万两。另有军费支出85余万两，外债与军费两项就占去了当年厘金总额的将近九成(67)顾家相：《浙江通志·厘金门稿》卷中，第15—24页。不只浙江如此，其他省份的厘金也是国用大大超过省用。罗玉东统计了同治至光绪十五年间江苏、浙江、福建、湖北、江西、湖南、广东、安徽、山西、陕西、河南十一省的厘金支出情况，每年的国用款比例少则82%以上，多则93%以上。参见罗玉东《中国厘金史》下，第489页。。

在疆臣们看来，浙江财政的艰困主要原因就是清廷对厘金的任意调拨。彼时，浙江的财政收入以厘金为大宗，“京协各饷、防兵口粮、海塘工用，此数大端取给于厘金者十之六七”(68)李瀚章：《奏复裁并厘卡折》，载《合肥李勤恪公(瀚章)政书》卷3，第317页。。而清廷大量调拨厘金，无异于釜底抽薪。“追溯浙省财计艰窘之故，盖皆此拨补厘金年亏巨款以致之。若仍隐忍不言，匪特将来积亏靡有底止，即目前应解要饷，坐误堪虞；若仅循案转催各省，案牍徒烦，于事何济？应请再行电催各省，俟复齐后，实短若干，奏请饬部另行设法……凡此财计支绌，实由协拨之成虚，户部统筹全局，应不使浙省独抱向隅。”(69)《谕折汇存》，光绪三十二年七月十九日，第14—16页，转引自何汉威《清季中央与各省财政关系的反思》。

不只厘金，海关税的支出也大致如此，七成以上为国用款。依据汤象龙的统计，浙海关自1861至1910年共支出3740余万两，国用款2756万余两，占总数的73%。瓯海关自1877至1910年共支出107余万两，国用款77万余两，占总数72%。杭州关自1896至1910年共支出760余万两，其中国用款587万余两，占总数的77%(70)国用项包括各类协饷、赔款、外债、皇室经费、中央政费等。参见汤象龙《中国近代海关税收和分配统计》，中华书局1992年版，第384—406页。。

从浙江财政的总支出来看，到了光绪朝中后期，大部分仍为国用款。据刘岳云的统计，浙江全年财政支出中，国用款项占到了将近八成，这还不包括部分京饷(如备荒经费、内库封储)和协饷(如贵州协饷、淮军军饷)(71)刘岳云：《光绪会计表》卷4，载《国家图书馆藏近代统计资料》第14册，第491—532。。又据李希圣的统计，由于增加了外债偿付，光绪十九年(1893年)浙江财政支出中国用款的比例接近九成(72)李希圣：《光绪会计录》卷3，载《国家图书馆藏近代统计资料》第15册，第71—200页。。目前学界比较认可清末清理财政时各省所出财政说明书上的数据。即使清廷清查出浙江不为户部所知的外销款项庞大，但依据《浙江财政说明书》所载财政支出数额，国用款仍达到了800多万两，占总支出的七成以上(73)浙江财政清理局编：《浙江财政说明书》，载《清末民国财政史料辑刊》第11册，北京图书馆出版社2007年版，第1—327页。。因此，巡抚们一再强调浙江财政之艰困，并非全然是欺君罔上、故意隐匿收入之举(74)周育民认为各省督抚的“哭穷”只是一种账面上的“危机”，反映了解协饷制度的瓦解，而不是地方财政的破产。参见周育民《晚清财政与社会变迁》，上海人民出版社2000年版，第294页。。清廷只作硬性摊派，从浙江抽调了大量税收，却又没有作出合理的财政安排来缓解浙江的财政困窘。

过往学者常将厘金的征收、外销款项的扩大视为清代财权下移的标志，更有学者认为中央集权财政瓦解后，省一级财政已经形成。例如，魏光奇认为，“这一时期，各省自立收支科，自定收支标准，经理大量的地方收支，并且纷纷设立自己的财政、税收、金融机构，从而使他们攫取的财权完全具备了地方一级财政的规模”(75)魏光奇：《清代后期中央集权财政体制的瓦解》，《近代史研究》1986年第1期。。其实，这个问题需要从不同层次进行思考。从新增赋税及其征收机构来看，地方督抚确能掌控相关局所，且对实收税款有一定的隐匿空间，外销款项持续扩大。岩井茂树就认为在中央政府财政管辖权之外，存在着事实上的省财政，厘金、海关税等“新增”收入的一部分被外省保留为发展的基础(76)岩井茂树：《中国近代财政史研究》，第143页。。但是，这一观点忽视了许多外销款项在性质上仍是国用款。因此，当熟稔“中央”与“地方”概念的民国时人去审视晚清“外销”款时，即能发现“外销”款的“地方”性质之淡。“咸同而后，国家多故，疆吏就地筹款，以应饷糈。所有新筹之款，不及奏销，自行核销，谓之外销。但该款用途，不尽属于地方政务，衡以今日地方税之性质，实多差异。”(77)杨汝梅：《国民政府财政概况论》(民国史料丛刊397)，第290页。贾士毅也认为“外销各款不尽为地方政务之用，核与今日地方税之性质，殊难强同”(78)贾士毅：《民国财政史》上册，商务印书馆1917年版，第128页。。

而从财税的分配来看，清廷又确能通过摊派等非制度性方式获取财源，各省的财政自主性极为有限。正因为清廷能够通过摊派等方式获取各省的财源，所以刘广京等人认为清廷“对各省之财权，事实上亦能控制”。在刘氏看来，尽管摊派制度缺点甚多，但这种制度却使得清廷的目的得以实现，即“各省之厘金关税中央亦得大量享用”(79)刘广京：《晚清督抚权力问题商榷》，载《经世思想与新兴企业》，联经出版事业公司1990年版，第285页。。这也构成了他质疑晚清“督抚专权”的重要论据之一。户部、吏部对各省督抚是否如期解足摊款都有备案，这成为了决定督抚任期长短的重要依据。在这种制度下，不仅传统的正项钱粮仍受中央政府控制，即使厘金等新增税收也主要由中央掌控。(80)邱涛：《咸同年间清廷与湘淮集团权力格局之变迁》，北京师范大学出版社2010年版，第330页。何汉威也强调了省财政缺乏独立性。他认为各省未能满足中央政府的财政需求，并不表示省当局存有离心的倾向，而是因为财力不容许而已，不能视为它们已具实力足以独立自主的证据。省当局没有独立于中央政府之外，也似没有受到中央有效的行政掌控(81)何汉威：《清季中央与各省财政关系的反思》，第679页。。笔者以为，就晚清浙江的情形论，“省财政”在事实层面上存在，但远称不上独立自主。

四、“财权下移”与直省职能

近年来，已有学者对“晚清财权下移”这一观点进行了反思。其反思路径之一就是将财权问题置于晚清政治格局变动的大背景下加以考察。如陈锋认为清代财权下移之局势的形成，既有督抚专权的意蕴，又有时势所迫的政策导向因素(82)陈锋：《清代财政政策与货币政策研究》，武汉大学出版社2008年版，第567页。。所谓“时势”，自然就包括了各省水涨船高的“经制”外支出。因此，笔者以为，在分析晚清财权问题时，应将其与直省政府职能的消长联系起来综合审视与评价。

勇饷为太平天国战后各省防军的军费开支。防军在咸同之前即存在，只是规模较小，战事结束即遣回原籍，无“防军”之名。在镇压太平天国的过程中，各地大规模招募勇营(以湘军、淮军为代表)，渐有取代绿营之势。浙江的防军主要是左宗棠入浙时所部湘、楚军。“同治初年，浙省全境荡平，湘楚各军立功最伟，事定留防，故名防勇。”(86)《浙江财政说明书》，载《清末民国财政史料辑刊》第12册，第262页。此后，浙江防军成为了一支拥两万余众的军队，其兵力已与绿营不相上下。光绪二十六(1900)，据浙江巡抚恽祖翼所奏，“浙省水陆防练各营数逾制兵”(87)《清史稿》卷448，第12529页。。从历任巡抚的奏报来看，防军俸饷用款主要来自藩库和厘捐总局，其中又以厘金为主。“盖自绿营腐败，改练防军，防军饷项虽出自厘金，无异绿营饷项出自田赋。”(88)《浙江财政说明书》，载《清末民国财政史料辑刊》第12册，第268页。从1875至1907年，浙江厘金中用于本省军费的，年均约93万两，占到厘金收入的四成至五成之间(89)罗玉东：《中国厘金史》下，第510—511页。。

关局费即海关与厘局等新设局所的行政费用。上文已言及，同治朝以降，浙江省新增了牛痘局、农工矿局、储药局、电报局、洋务局、契税局、房捐局、筹防海塘捐局等诸多局所，承担了一系列财政与社会管理职能。到了光绪朝后期，这些机构所需的行政经费已经占到“常例”中官俸、养廉、公费等开支的六成以上。例如，1893年，俸食、公廉合计42万余两，关局经费即为27万余两(90)李希圣：《光绪会计录》卷3，第71—200页。。

洋款即偿还外债的支出。随着甲午战败，巨额的对日赔款成了清政府巨大的财政压力。清廷只能通过借贷外债来纾解财政困局。从1895年至1898年，清廷分三次向英德法俄借款，合计白银3亿两，均为长期借款。在长达三四十年的时间里，清政府须每年偿还外债2000余万两白银。而清廷将这种还款压力转嫁给了各省。根据户部的安排，浙江每年须筹集白银204万两以偿还外债(91)《浙江财政说明书》，载《清末民国财政史料辑刊》第13册，第51-53页。。而且，浙东五府厘金还被用作抵押，“按期交付汇丰银行”(92)顾家相：《浙江通志·厘金门稿》卷下，第1页。。辛丑条约签订以后，清政府每年须支付庚子赔款白银1880至3530余万两不等，这再次加剧了财政压力(93)汤象龙：《民国以前的赔款是如何偿付的？》，《中国近代经济史研究集刊》第3卷，商务印书馆1935年版，第274页。。为此，清廷除了紧缩财政，挪用款项抵偿赔款之外，就是将赔款按比例分摊给各省，由各省自行筹措。其中，浙江认筹每年140万两。如果再加上部分俸饷、东北边防经费改作赔款的款项，那么浙江省每年用于支付庚子赔款的数额达154万两。“浙省岁出各款，惟赔款最为大宗，计居百分之十。”(94)《浙江财政说明书》，《清末民国财政史料辑刊》第13册，第46页。

到了清末新政时期，清廷责令各省限期开办各项新政事务，浙江的新政经费陡增。举办警政、兴办学堂、编练新军、筹备地方自治等中央敕令推进的政务，均需巨大的财力支持。以1908年为例，警务经费为62.5万余两，咨议局等地方自治经费为16.5万余两，新军军费22万余两，学堂补助、派遣游学等教育经费34.6万余两，实业经费14.4万余两。该年开办新政的支出在150万两以上，加剧了本已严重的财政赤字。而在上一年，浙江财政赤字将近160万两，“因之各项新政，如练兵兴学等种种掣肘，时近更入不敷出”(95)《浙省财政调查表》，《东方杂志》1908年第8期，第39—40页。。1909年，巡抚增韫又致电两江总督端方，陈明该省赤字约银130万两，“以致岁计愈窘，挪动次年正项以应急需”(96)《浙藩财政之奇绌》，《顺天时报》1908年4月18日；《浙抚电陈财政困难情形》，《顺天时报》1909年2月11日。。

从一个长时段的角度来看，浙江省的财政支出不断扩大，固然有通货膨胀的因素，但其主因不可不谓是“新增”支出。而所谓的“新增”，也意味着政府的职能在不断增多。根据刘岳云的统计，到了光绪朝中后期，浙江省每年的经制支出约215万余两，而新增支出达416万余两，几乎是经制支出的2倍。

从现代财政支出的角度来看，嘉道时期的浙江财政支出以行政管理费和军费为主，社会文教与经济建设支出所占比例很小。亦说明政府的职能相对较少。同光以降，“新增”类目的增多，表明直省政府的职能逐步扩张。特别是到了清末新政时期，“教育费”、“实业费”、“交通费”等类目的设置，体现了社会文教与经济建设成为地方政府的重要职能。值得注意的是，直省政府实际上承担了许多本应属于中央政府的职能。以今人的眼光视之，防军、新军的军费、外债的偿还乃至对外赔款，都应由中央政府承担。但实际上，中央政府将这些职能转嫁给了直省政府。因此，所谓的“财权下移”，很大程度上是因应时局的不得已之举。

表2光绪朝中后期浙江省财政支出表 (单位：两)

资料来源：刘岳云：《光绪会计表》卷4，《国家图书馆藏近代统计资料》第14册，第491—532页。

结 语

在中国传统的政制理念中，只有内外相维，而无“国”、“省”之别。这一点反映在财政上就是清代中前期高度集权于中央的财政体制。天平天国运动之后，随着厘金的征收、局所的设立，直省在实践层面有了“省财政”的雏形。但是，在财政资源的分配上，清廷仍可通过种种手段汲取各省税收，使之用于关于中央政府利益的事务上，以浙江的个案来看，直省在财政上的限度十分局促。值得注意的是，咸同以来的财政新格局并没有完成相应的制度建构，终清一代都没有对财政资源作合理的调整与安排，构建名实相符的国省财政关系。

在近代中国向现代国家转型的大背景下，地方政府的职能亦在应因时局的过程中不断扩张。从某种程度上看，厘金的征收、外销款项的扩大是为了有力履行政府职能，而非直省政府攫取财权，疏离中央。甚至有学者认为，即使是截留的京饷也不能将之视为各省割据的资源：“就财权而论，频繁的截留与其说是省当局实力的反映，毋宁说是财力衰弱的明证。大多数情况下，督抚截留税款，乃形势所迫，别无抉择，他们的举措好像专擅自主，其实不然；他们截留的税款中，不少支出项目在概念上仍为中央用款，省当局并未将之作为割据的资源。”(97)何汉威：《清季中央与各省财政关系的反思》，第671页。从这个角度看，所谓的“财权下移”，不过是直省政府职能扩张过程中的“假象”。当“三千年未有之变局”赫然出现，清政府却无法及时对财政资源做出制度性安排，只能随波逐流，仓促应对。清政府及其此后的民国政府着力推行国地财政收支的划分，就是对自然生长的各省财权进行某种规范，并对省政府的职能进行重新定义。