我国失业保险基金结余问题及缓解对策

韩艳林

关  键  词：失业保险;失业保险基金结余;工资替代

中图分类号：F842.6      文献标识码：A       文章编号：2096-2517（2019）04-0063-10

DOI：10.16620/j.cnki.jrjy.2019.04.007

一、引言及文献回顾

失业保险是我国社会保险体系的重要一环，其“保生活”“促就业”“防失业”的“三位一体”功能对于缓解我国就业问题具有十分重要的作用。但是在我国失业保险不断发展的过程中出现了一个不容忽视的问题，即失业保险基金结余问题。截至2017年底， 我国失业保险基金结余已达5552.4亿元①。要想进一步发挥好我国失业保险“三位一体”的功能， 缓解经济下行所带来的就业难和失业多等问题，应该以解决失业保险基金结余问题作为突破口去促进我国失业保险的发展。

当下，许多专家学者对失业保险基金结余问题进行了研究并提出了许多具有建设性的意见。唐珊（2018）认为，解决失业保险基金结余较大的问题应从扩大失业保险覆盖人群、提高保险给付水平以及构建灵活的缴费率变更机制三方面去努力[1]。赵丽萍（2018）则从严格限制申请条件的同时简化申请程序、增强失业保险基金支出促进就业功能来分析解决失业保险基金结余的问题[2]。李晨光等（2016） 通过多元回归分析方法对影响失业保险基金结余的因素进行了分析，发现城镇登记失业率对于失业保险基金结余的影响最为显著，并提出了相应的对策[3]。梁书毓等（2016）则是基于基金平衡的视角，在降低费率的背景下通过模型预测确定失业保险的保障水平[4]。董芳等（2015）基于线性协整与面板协整的实证检验对失业保险基金支出促进就业的功能进行了研究[5]。曾玉竹（2018）则是通过分析失业保险的制度设计和制度实施对失业保险基

金结余较多的因素进行分析并提出解决对策[6]。陈丰元（2011）认为应对失业保险基金结余问题要加强劳动技能培训和就业信息网络的建设，这一建议可行性较高且符合我国现阶段的实际[7]。孙洁（2010） 认为应充分使用失业保险基金结余去保障灵活就业群体、 大学生群体和农民工群体等人群的利益[8]。杨斌等（2016）对瑞典、德国、英国、日本、智利五个国家的失业保险模式进行了分析，对失业保险的筹集以及使用做了更加透彻的分析[9]。杜选等（2015）对美国、英国和德国的就业制度和失业保险制度进行了研究，同时借鉴三个国家的就业服务与失业保险制度的经验，为我国就业服务和失业保险制度的发展提出建设性建议[10]。Feldstein等（2007）对失业保险储蓄账户进行了分析，认为失业保险储蓄账户能够很好地解决失业保险待遇过高所带来的负效应[11]。Olivier等（2008）认为失业保险与就业保护有紧密的联系，失业保险能够很好地保障就业水平，从而减少失业的发生[12]。

通过对国内外文献回顾发现，国内学者对于失业保险制度的研究着眼于两方面：第一是对失业保险“三位一体”功能的研究，第二是关于失业保险基金结余的研究，这两方面的研究没能将失业保险功能的发挥与失业保险基金结余充分结合起来。国外学者对失业保险的研究大概有三种观点： 第一，失业保险会造成失业率的上升。 根据工作搜寻理论，失业保险会通过延长失业者寻找工作的时间进而提高社会的失业率。第二，因为西方发达国家的失业保险金工资替代率较高，失业保险常常形成“养懒汉”现象，所以西方学者更加注重解决失业保险“养懒汉”的问题。第三，许多国外学者认为失业保险与就业保护、 就业服务等就业政策有紧密的联系，能够促进社会就业率的提升。由此可以看出，我国与西方国家在失业保险基金的使用上既存在相同之处，也存在不同之处。相同之处体现在，无论国内国外，对于失业保险金的使用除了维持失业者的正常生活，还会充分利用失业保险金去促进本国就业率的提升。 不同之处则体现在失业保险金的筹集、领取以及失业保险待遇的差别性。对于筹集而言，我国的就业人群更加复杂，由于就业者参保意识与工作种类的限制， 失业保险覆盖范围有限;对于领取而言， 我国失业保险领取环节较为复杂，部分失业群体考虑到领取成本的问题，往往会放弃失业保险的领取;对于失业保险待遇而言，我国失业保险待遇水平较低，我们研究的重点应该落实在失业保险待遇水平的提高上。 反观许多发达国家，国民参保意识高，失业保险的待遇水平高，同时每个国家的失业保险政策设计都有其自身的特点，政策执行效率较高。诸如英国的“工作引导计划”、德国的失业保险划分等。因此，为缓解失业保险基金结余问题，要立足于我国失业保险基金结余形成的特殊原因，同时借鉴发达国家对于失业保险金的筹集以及使用的手段，更好地促进我国失业保险基金结余问题得以缓解，提升我国失业保险基金的使用效率，促進失业保险制度不断完善。

二、失业保险基金筹集和使用现状

（一）失业保险覆盖面不断扩大，但发放人数却在减少

如图1所示， 在2008—2017年的10年间，我国参加失业保险的人数不断增加，从2008年的12  399.8万人增长至2017年的18  784.2万人，失业保险覆盖人群有所扩大。但失业保险金的发放人数却在减少， 从2008年的516.7万人减少到2017年的220.2万人。

据统计， 我国2017年的经济活动人口已经达到了80  686万人， 就业人员则达到77  640万人①。由统计数据可知，2017年参加失业保险总人数占就业人员的比例仅为24.2%，不难看出，现阶段我国失业保险覆盖率仍然较低，仍有相当一部分人没能参与到失业保险体系中来。对于没有参与失业保险的就业群体，要着重考虑两类人，即农民工群体和灵活就业群体，这两类群体才是没有参加失业保险的大部分。鉴于灵活就业人员规模较大且类型复杂，总人数统计存在很大困难，本文仅以农民工为例对失业保险覆盖面做进一步的分析。

如表1所示，2017年，我国农民工群体人数已经达到了28  652万人， 而2017年我国失业保险总参保人数仅为18  784.2万人，尚不如整个农民工群体的人数多，由此可看出失业保险覆盖比率较低的现状。从农民工的参保率来看，虽然这一群体每年的参保率都在提升， 但是直至2017年我国农民工参保率才达到17.1%，农民工参与失业保险的比例仍然较低。 对于农民工群体而言，他们的就业稳定性本来就较差， 常常面临失业问题。如此低的失业保险覆盖比例很难使农民工的就业权益得到充分的保障，农民工就业质量堪忧。

（二）失业保险政策制定不断完善促使失业保险基金筹集和使用趋于合理

1.失业保险条例的出台

1999年1月22日我国发布并实施了《失业保险条例》。《失业保险条例》 对于失业保险的领取条件做了严格的规定，同时还规定了城镇企业事业单位和職工缴纳失业保险的比例分别为本单位工资总额的百分之二和职工本人工资的百分之一，此外还规定了失业保险的待遇水平是低于当地最低工资，高于城市居民最低生活保障的标准。在《失业保险条例》的规定下，失业者确实得到了一定程度的保障，但也存在失业保险领取环节复杂、失业保险待遇水平低等问题，这恰恰在一定程度上导致了失业保险基金结余。

2.失业保险功能拓展政策的发展

2006年发布的《关于适当扩大失业保险基金支出范围试点有关问题的通知》（劳社部〔2006〕5号）要求自2006年1月起在北京、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东7省（市）开展适当扩大失业保险基金支出范围试点，试点地区的失业保险基金可用于国发〔2005〕36号文件规定的职业培训补贴、职业介绍补贴、社会保险补贴、岗位补贴和小额担保贷款贴息支出。失业保险基金支出范围试点的运行使失业保险基金得到充分运用，失业保险支出更加科学， 这在一定程度上促进了社会就业率的提升。但由于试点的运行处于起步阶段，还没有将失业保险基金支出范围的扩展应用到全国。2008年发布的《关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》（人社部发〔2008〕117号）提出了阶段性的“援企稳岗”功能以及在一定期限内降低失业保险费率。“援企稳岗”功能的发挥能够在一定程度上降低企业的经营成本，同时在一定程度上起到预防失业的作用，在此，“援企稳岗”功能得到了阶段性的实施。降低失业保险费率在一定程度上也可以降低企业成本、缓解失业保险基金结余问题。2008年以及2011年发布的《就业促进法》和《社会保险法》分别强调了失业保险“保生活”“促就业”“防失业” 的功能以及从法律的角度深化了失业保

险保生活的功能。2012年党的十八大报告强调了失业保险促进就业的功能，体现了我国对于这一功能的重视。2013年党的十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，将失业保险的预防失业以及促进就业功能通过文件形式给予确认，这有利于我国失业保险金的科学使用。2014年发布的《关于失业保险支持企业稳定岗位有关问题的通知》（人社部发〔2014〕76号）确立了以“稳岗补贴”作为预防失业工作的主要抓手，再次提到了关于“稳岗补贴”的使用，使失业保险的拓展功能得到进一步发挥，从而促进失业保险金的充分使用。2015年《国务院关于进一步做好 新形势下就业创业工作的意见》（国发〔2015〕23号）提出全面推行“稳岗补贴”政策，将“稳岗补贴” 的使用范围进一步扩大到除兼并重组企业、化解产能过剩企业、淘汰落后产能企业之外的任何符合条件的企业，使得“稳岗补贴”功能得到充分发挥。2015年和2016年的《政府工作报告》分别强调了将稳岗位、防失业作为重点工作以及发挥失业保险促进就业的功能，充分发挥失业保险基金结余对于落实和完善失业保险功能拓展项目的重要作用，这使得失业保险基金结余的使用更加科学合理。2017年发布的《国务院关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》（国发〔2017〕28号）和《关于失业保险支持参保职工提升职业技能有关问题的通知》（人社部发〔2017〕40号）强调通过利用失业保险基金进一步落实技能提升补贴政策，同时要注重失业保险基金对于稳定就业和预防失业的重大作用，失业保险基金的使用得到了不断重视①。2019年4月30日，李克强总理主持国务院常务会议， 确定使用1000亿元失业保险基金结余实施职业技能提升行动的措施，提升劳动者的素质以及就业创业能力②。在这之前，尽管国家十分重视对失业保险基金结余的使用，但支出资金运用数量有限， 此次失业保险基金结余支出数额进一步提高，有利于通过失业保险制度促进就业。

3.失业保险费率的降低

2015年，国务院决定将失业保险费率由3%降为2%;2016年，全国31个省份以及新疆建设兵团已将失业保险费率降至1%～1.5%③。2019年，《国务院办公厅关于印发降低社会保险费率综合方案的通知》（国办发〔2019〕13号）提出，自2019年5月1日起，实施失业保险总费率1%的省，延长阶段性降低失业保险费率的期限至2020年4月30日④。失业保险费率的下调，使得企业经营成本降低的同时，还在失业保险收入方面缓解了失业保险基金结余问题。

4.失业保险待遇的提升

2017年《人力资源社会保障部财政部关于调整失业保险金标准的指导意见》（人社部发〔2017〕71号）提出要逐步将失业保险金标准提高到最低工资的90%⑤。这一调整使得失业保险金的待遇得到提升，既保障了失业人员的日常生活，又能够充分使用失业保险基金结余， 缓解失业保险基金结余问题。2018年《人力资源社会保障部 财政部关于使用失业保险基金支持脱贫攻坚的通知》（人社部发〔2018〕35号）指出，要重点提高贫困地区失业保险金待遇标准并放宽领取失业保险金待遇的条件⑥。 这一通知的出台使失业保险制度更加合理，也能更充分地使用失业保险基金结余。

在不断出台的国家政策下，我国失业保险制度得到了长足的发展。然而，任何制度的发展都要经过不断地改进与提升，失业保险制度也不例外。 当前我国失业保险制度仍然存在一些问题，诸如失业保险转移接续问题、失业登记制度、失业保险缴纳年限的规定以及失业保险功能拓展尚在试点之中，

不尽完善。除此之外，还存在着失业保险基金大量结余的现象等，这些问题有待于国家政策进一步的完善， 促进失业保险制度的发展。

（三）失业保险基金收支增长速度远低于失业保险基金结余额的增长

失业保险收支数字能直接表现出失业保险基金筹集和使用情况。由图2可以看出，我国2008—2017年的10年间， 失业保险收支规模均有了很大程度的增长。从失业保险总收入来看，在2016年之前，收入增长较为平稳， 仅2009年低于前一年的失业保险收入， 直至2016年失业保险收入出现新的拐点。失业保险收入的变化向我們释放了两方面的信息：第一，我国的失业保险制度不断完善，失业保险覆盖规模不断加大， 失业保险金收入增长明显。第二，后期出现的失业保险收入减少，在一定程度上是因为近些年来对于失业保险缴费率方面的优惠。

从失业保险总支出来看，10年间，我国失业保险支出规模不断加大， 仅2017年的失业保险支出有所减少，但支出数额仍然较大。自从1999年实施《失业保险条例以来》，我国失业保险的功能不断完善，逐渐形成了“保生活、促就业、防失业”的“三位一体”功能，这使我国失业保险支出金额稳定增长的同时基金使用质量也得到了不断提高，失业保险制度在很大程度上惠及了诸多失业人群。

从失业保险基金结余来看，10年间，失业保险基金结余额不断提升，直至2017年，失业保险基金结余额已达5552.4亿元。 从失业保险收支差额的发展情况看，10年间的失业保险收入均高于失业保险支出，随着失业保险制度的完善，失业保险收支之间的差额有了一定程度的缩小。相对于失业保险收支的差额而言，无疑失业保险基金结余额是较高的。 如何使用好这一相对较高的基金结余，一直是国家十分重视的问题。为了使基金结余控制在一定规模且使结余资金得到更好的运用，国家从两方面做出了努力。在收入方面，不断降低失业保险缴费率;在支出方面，国家不断加强失业保险“促就业”“防失业”的功能，扩大失业保险基金的支出。

随着国家政策的不断完善，失业保险问题得到了一定程度的解决。但是，必须要看到，现行的政策在实际生活中仍然存在着一些问题，这些现实中的问题导致了我国失业保险基金结余较多的现象依然明显。失业保险基金结余如果能够得到充分的利用，无疑会促进失业保险的发展;如果这部分资金不能得到有效的利用，则会使得失业保险制度的进一步完善陷入瓶颈。所以，要想进一步发挥失业保险的功能，必须要以解决失业保险基金大量结余问题作为突破口，充分利用好我国失业保险金。

三、 失业保险基金筹集和使用中存在的问题

（一）就业人群具有复杂性，失业保险覆盖面较窄，支出少，造成失业保险基金结余较多

失业保险能够对失业人员的生活起到一定的保障作用，同时能够促进失业人员积极参与再就业，还能在一定程度上起到预防失业的作用。我国就业人群具有复杂性，既有企事业单位职工、农民工群体，又有灵活就业群体等。对于城镇职工而言，这一部分群体大都参加了失业保险。对于农民工而言，由于自身的参保意识低以及工作种类的限制，他们考虑更多的是薪资待遇，而往往会忽视加入到失业保险体系之中，从而导致这一群体参与失业保险的比例较低。如表1所示，2017年农民工参与失业保险的比例仅为17.1%。对于灵活就业这一群体，他们参与失业保险的比例也很低。郑秉文（2017）认为灵活就业人员的雇佣关系不是很稳定，这一群体也没有持续的就业记录，因此去界定就业和失业的状态也就成了难题[13]。除此之外，灵活就业人员的参保意识低、参保积极性不强也是灵活就业人员难以被失业保险所覆盖的原因之一。正是如此复杂的就业人群的存在，使得我国失业保险覆盖面较低。社会上没有参加失业保险的大部分失业人员在失业后享受不到失业保险待遇，因而失业保险金支出较少，这在一定程度上造成了失业保险基金结余较多的问题。杨斌等（2016）认为德国失业保险覆盖人群广，既包括缴纳失业保险的雇员也包括因收入水平较低无法保障家庭基本生活的就业者。德国的失业保险制度分为失业保险金Ⅰ和失业救济金Ⅱ两部分，对于领取失业保险金Ⅰ的群体，失业保险金由雇员、雇主和政府缴纳，对于领取失业救济金Ⅱ的群体，资金筹集则来源于财政[9]。我国也可以借鉴德国，将更多的人群纳入到失业保险之中， 在缓解失业保险基金结余问题的同时，保障更多群体的失业保险权益。

（二）失业保险供求不匹配，导致失业保险支出有限

现阶段参加失业保险的人员，往往是工作较为稳定、保险意识较高的群体。而那些工作灵活性较强、工作缺乏稳定性的就业人群却很少能够参加到失业保险中来。 以国有企事业单位的员工为例，他们失业的风险小、几率低，虽然这一群体缴纳了失业保险，但是由于工作稳定性的原因，这一群体很少有人需要享受失业保险待遇。另外，灵活就业群体的就业环境不够稳定， 却很少缴纳失业保险，自然当他们失业之后也享受不到失业保险的待遇[14]。由此可以看出，对于失业保险有需求的群体，例如农民工和灵活就业人员，由于这两类群体的工作种类限制、缴纳和领取失业保险意识较低、对失业保险认识不足等原因，往往没能缴纳失业保险。即使这两类群体中有的人缴纳了失业保险，由于失业保险申领程序复杂、待遇水平较低等问题，他们更愿意去寻找工作而不是领取失业保险，所以这两部分群体往往得不到失业保险的保障。对于参加失业保险的群体，存在一部分人不断缴纳保险费却并不真正需要失业保险来应对其失业问题，而另一部分人需要失业保险保险却又难以领取到失业保险金，这样就形成了失业保险基金大量结余问题。

（三）失业保险金工资替代率低，形成失业保险金基金沉淀

由表2可知，在2008—2017年间，我国失业保险金工资替代率维持在10%左右①，这一替代率对于保障失业人群的基本生活水平十分有限。在国际上，失业保险金的工资替代率一般达到职工工资的50%以上，保障水平较高。例如，杨斌等（2016）指出美国的失业保险金工资替代率为50%～70%[9]，杜选等（2015）指出瑞典的失业保险金工资替代率依照领取期限有所差别，在领取的前200天，失业保险金工资替代率为80%，随着领取时间的延长，失业保险金工资替代率依然能够达到60%[10]。 由此可见，从支出的总量上看，我国的失业保险金工资替代率明显偏低。由于较高的失业保险金工资替代率

的影响， 发达国家的失业者不急于寻找工作，所以失业者的失业期往往较长，失业保险金支出也必然较多。我国由于失业保险金工资替代率较低的原因会让失业者由于成本衡量转而放弃失业保险金的领取，这具体体现在偏低的失业保险待遇很难较好地保障失业者的基本生活， 同时申领程序又十分复杂，所以相比较领取失业保险金而言，失业者更愿意积极寻找工作。因此，由于失业保险金工资替代率所影响的结余，一方面体现在由于替代率低导致失业保险金发放的金额少，另一方面则体现在部分农民工或灵活就业群体对于失业保险领取的主动放弃。从现阶段失业保险支出的结构上看，失业保险支出大多用来保障失业人员的基本生活，而对于“促就业”“防失业”部分的资金支出较少，失业保险支出项目少，也造成了失业保险基金的结余。

尽管当下在积极试点失业保险的拓展功能，例如“援企稳岗”补贴、贷款贴息等，但是这些试点并未在全国普遍实行， 所以除了试点以外的地区，失业保险待遇水平仍然较低。另外还要考虑到试点地区对于功能拓展的项目资金使用效率是否高效。杜蓉（2017）以兰州市“稳岗补贴”为例，分析了该项政策所存在的问题，诸如对于申报“稳岗补贴”时没有明确的资金使用计划，许多企业职员增减变动情况和申报人数不一致等问题[15]，这在一定程度上造成了失业保险基金资源浪费的现象，失业保险基金使用低效。由此可见，失业保险试点地区失业保险功能拓展项目的实施也存在一定的问题，这也在一定程度上降低该地区失业保险的待遇。

（四）失业保险统筹层次较低，引起失保险基金被动结余

跨地区工作的劳动者在失业后更应受到失业保险的保障，来帮助他们度过失业的困难期，发挥失业保险“保生活”“促就业”“防失业”的“三位一体”功能，但现实却是往往相反。现阶段我国失业保险的统筹层次是市级统筹，统筹层次较低。当失业人员失业之后， 失业保险关系很难实现跨市转移。比如某人在保定市缴纳了几个月的失业保险后失业，之后在北京市找到工作。但由于北京市的失业保险待遇水平高， 失业保险关系很难转移到北京市。如果某人在北京市再次失业，那么缴纳的失业保险期限一般要从北京市缴纳的时间算起。在保定市缴纳的失业保险期限很难与北京市的缴纳期限合并到一起计算的事实，造成了劳动者本应该享受的失业保险金权益没有充分得到保护的现象， 从而导致本该发放的失业保险金积累下来。此时的失业保险金积累不是失业人员主动放弃，而是由于统筹层次的影响而被动放弃，由此形成了失业保险基金的被动结余。

四、 完善失业保险基金筹集和有效使用的建议

（一）将失业风险较大群体纳入到失业保险体系中，同时确保失业保险基金平稳运营

当前我國失业保险覆盖面仍然有限，依然有很多就业人群尚未覆盖进失业保险体系中。将更多失业风险较大的人群纳入到失业保险体系中，在体现社会公平的同时，还能够较为合理地解决失业保险

基金的结余问题。为此，可以从以下几个方面做出努力：

第一，提高农民工失业保险参与率。现阶段农民工的失业保险参与率较低，然而这一群体所面临的失业风险却又较高。当没有参加失业保险的农民工失业之后，他们则失去了基本的生活来源，此时的失业保险金对于他们来说尤为重要。应该通过提高农民工的失业保险参保意识以及对失业保险的领取意识， 使农民工的失业保险权益得到保障。让农民工参与到失业保险中来， 充分发挥失业保险“三位一体”的功能，使得农民工的生活得到基本的保障，同时促进农民工再就业。

第二，尽快落实灵活就业人员参与失业保险的制度。美国失业保险覆盖人群包括家庭佣工，覆盖范围较广。在我国，家庭佣工作为灵活就业人员，其失业保险权益很难得到保障。灵活就业人员参保意识不强且群体定义较为困难，同时，他们的就业机会和收入又极其不稳定，这一群体更需要失业保险对其应有的就业权益进行保障。将更多的灵活就业人员加入到失业保险体系之中，能够在很大程度上保障灵活就业人员基本生活，提高这一群体应对就业市场风险的能力。

第三，确保失业保险基金平稳运营。在保持现有参加失业保险人员数量稳定的基础上，将一些没有参加失业保险的事业单位纳入到失业保险体系中。随着失业保险覆盖面的扩大以及将更多的高失业风险人群纳入到失业保险体系中，这必然会增加失业保险基金的支出。 现阶段失业保险基金结余较大，资金支出压力小。然而，由于失业保险对于我国社会保险体系的重要性，必须要从长期去考虑失业保险基金的运行问题，要保证失业保险基金长期稳定的运营，因此这就需要有较为稳定的失业保险收入源， 避免未来可能出现的基金结余不足问题。所以，将一些没有参加失业保险的事业单位纳入到失业保险体系中是极其有必要的。

（二）促进企事业单位失业保险缴纳费率灵活化，注重公平和效率原则

在一定程度上，固定的失业保险缴费率对于不同的企业来说缺乏一定的公平性。首先对于国有企业以及事业单位来说，这些企业解雇职工的可能性很小，职工的失业保险风险也较低，但是他们仍然按照固定的比例去缴纳失业保险费。其次对于失业风险较大的企业来说，这些企业的职工会面临较大的失业风险，然而这些企业缴纳的失业保险费率与失业风险较小的单位缴纳的费率却相同，甚至还会有企业选择不参加失业保险，这更加造成了失业保险制度的不公平现象。由此我国应该针对解雇人员较少、 失业风险较小的企业给予一定的缴费率优惠，减轻企业负担，鼓励企业发展，促进企业效率提升。而对于解雇人员频繁、失业风险较大的企业适当提升缴费率， 起到一定程度的预防失业的作用。同时，还要尽快将那些失业风险较大且没有参加失业保险的企业或者经济组织纳入到失业保险体系中来。减少失业风险较小企业的缴费额，加大对失业风险较大企业的资金支出，充分利用失业保险基金来发挥失业保险“三位一体”功能，引导失业保险金合理流动，体现社会公平。

（三）完善失业保险功能拓展项目，适当提升失业保险待遇水平

中国统计年鉴的数据显示，截至2017年，我国失业保险金工资替代率仅达到10%左右， 远低于国际一般的失业保险替代职工工资的水平。失业保险金工资替代率低既会影响失业群体的生活质量，也会使得原本就存在的失业保险基金结余的规模不断扩大。 鉴于我国现阶段失业保险基金结余较多， 可以考虑适当提高我国失业保险的待遇水平。需要注意的是， 提高失业保险待遇水平要适度，要防止出现西方国家失业保险“养懒汉”的情况，失业保险金工资替代率水平不能过高，以避免失业人员对失业保险形成依赖，降低失业人员再就业的积极性。确定合理的失业保险待遇水平，在保障失业人员的基本生活方面，既要考虑当地的最低生活标准，也要考虑失业人员失业前的工资标准，还要考虑物价对失业人员消费支出的影响。

提高失业保险待遇水平，还需要注重对于失业保险“促就业”“防失业”方面的支出。现今，许多发

达国家均十分重视失业保险功能的拓展问题。日本在《雇用保险法》中规定了就业补贴、再就业补贴以及常用就职准备补贴等项目，促进了本国就业水平的提升。英国则是通过“工作引导计划”向雇主提供临时性津贴，从而鼓励雇主招聘长期失业者。在借鉴西方国家经验的基础上，我国也开展了失业保险功能拓展的试点。但是现阶段试点运行仍存在一些问题，有待于进一步解决。我国要尽快完善试点地区对于失业保险功能拓展的政策，规范试点地区补贴资金使用， 提升补贴资金的使用效率，使失业保险的功能拓展更为可行，更具有普遍性，尽早落实失业保险功能拓展的项目，充分发挥失业保险的功能。同时，地方有关部门也应该在国家的允许范围内积极探索适合本地区发展的失业保险项目，促进失业保险基金的合理使用。

（四）建立失业保险调剂金制度，逐步提高失业保险统筹层次

现阶段我国失业保险的市级统筹使失业保险关系的转移接续较难，失业时领取失业保险金存在较大程度的限制，有些劳动者的就业权益没有得到充分的保障，也因此形成了失业保险基金的较大结余。为改善这一现状，有必要进一步提高失业保险统筹的层次。 由于各市的平均工资水平不尽相同，所以提高失业保险统筹层次这一举措实施起来将有一定的难度。本文建议我国可以建立失业保险调剂金制度，划拨失业保险基金结余的部分资金进入调剂金进行运营管理。调剂金的用途旨在补贴社会平均工资较高地区对于接纳外来市区和省份就业人员的失业保险关系，鼓励社会平均工资较高的地区保障外来就业人员的失业保险权益。通过调剂金制度的确立，促进失业保险金逐步从市级统筹到省级统筹， 最后实现全国统筹，实现循序渐进地提高失业保险的统筹层次。 失业保险的统筹层次提高， 必然会扩大失业保险的覆盖面，使失业保险的转移接续以及失业保险金的领取变得更加便捷高效， 促进失业保险基金结余得到充分使用，促进我国失业保险制度逐步完善。

五、结语

失业保险是我国社会保险的重要组成部分，是社会保障体系极为重要的一环。随着我国对于失业保险制度的重视程度不断加深，我国失业保险的保障水平不断得到提高，失业保险的功能也得到了一定程度的拓展。但是也要意识到，当下我国失业保险制度的发展仍然存在一些问题，失业保险制度有待于进一步完善。在失业保险制度不断发展的过程中， 出现了失业保险基金结余较多的现象。尽管失业保险基金结余较多，但是我国失业保险的保障水平却不是很理想。如何合理有效地使用这部分结余较大的资金呢？这显然成為了当下我国学者研究的重点。失业保险基金能否高效、合理地运用，影响着我国失业保险保障水平和保障功能的发挥。 因此，本文基于失业保险基金结余的视角去探讨如何更好地发挥失业保险“三位一体”功能。通过分析失业保险基金结余形成的原因并提出具有针对性的建议， 来解决我国现阶段失业保险基金结余较多的问题，促进失业保险基金合理、高效地使用，进而使得失业保险惠及更多的人群，实现失业保险应保尽保， 提升失业保险的保障水平，促进失业保险长效发展。

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