破除条块壁垒深化工程咨询供给侧改革

本刊记者 李动

一直以来，我国工程咨询领域都是按照专业条块进行划分，“碎片化咨询”问题较为突出，本应相互协调联动的各环节相互割裂，不仅导致资源的浪费，同时还会引发责任不清、投资失控甚至是质量问题。

为了进一步推进建筑业高质量发展，推动我国工程咨询行业走向海外与国际接轨，国家相关部委出台了系列政策鼓励发展全过程工程咨询服务。今年3月，国家发展改革委、住房城乡建设部联合印发《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》，全过程工程咨询再次被推到建筑业深化改革的前沿。

碎片化咨询 阻碍行业发展

建国初期，我国工程建设沿袭“苏联模式”，包括调研筹划在内的所有工作由建设主管部门全权负责，仅有少数特殊项目由勘察设计单位承担。这一阶段的工程咨询尚处于萌芽期。

我国真正意义上的工程咨询行业肇始于上世纪八十年代。1982年，可行性研究正式纳入工程建设基本程序中，中央及各地方相继成立工程咨询公司，“先评估、后决策”的制度在政府重大项目中推行。

进入二十世纪九十年代，工程咨询行业正式确立并开始大规模、规范化发展，工程招投标制度和建设监理制度的逐步推行和完善，工程监理、造价咨询、技术顾问等各种不同专业的中介服务组织应运而生，中国的工程咨询市场日益扩大。但同时，工程咨询行业的市场化程度较低，主要承接的仍然是一些政策强制性业务。

新千年以来，随着改革开放的深入推进和经济的快速腾飞，我国建筑业迅猛发展并成为国民经济支柱产业之一，工程咨询行业也随之而繁荣，市场化程度不断加深，相关企业遍地开花。但与此同时，规模大、综合实力强的咨询企业数量较少，行业集中度低，国际竞争力弱。

在我国工程咨询行业发展过程中，监理制曾体现出全过程项目管理的某些特点，即所谓“三控制、两管理、一协调”，其初衷是希望在一定程度上代行“业主自管”职能。然而在实际实施过程中，一方面由于没有坚持国际通行的以设计为主导，使得监理企业技术含量及权威性不足；另一方面由于后来推行造价咨询、招标代理制度，使监理的投资控制和项目管理职能被削弱，逐步导致监理形同虚设，演变成甲方的“质量员”“安全员”，设计院也只是“画图工”，造成了工程咨询服务的制度性分割。

正是由于在传统的建设模式中，建筑项目中的设计、施工、监理等阶段相互分隔，建设意图由各家“分体式”表述，整个过程缺少全产业链的整体把控，信息流被切断，使得工程项目从源头上就存在大量的“错、漏、碰、缺”，必然造成后期变更增多、工期延误、建筑品质降低等各种弊端。而且由于多主体参与致使权责不清，导致出现问题相互推诿。由此可见，这种“碎片化咨询服务”模式已经不能适应时代发展的需求。

随着我国经济进入增速换挡期，建筑业亟待转型升级，加之“一带一路”战略的持续推进，工程咨询必须要跟上改革的步伐，由传统模式向全过程工程咨询服务模式转型，在制度、组织实施方式等方面逐步与国际主流标准接轨，增强国际竞争力，从而推动工程咨询企业走出去，分享“一带一路”战略机遇与成果。

政策推动 试点探索全过程工程咨询

全过程工程咨询是指从事工程咨询服务的企业受建设单位委托，在授权范围内对工程建设全过程提供专业化咨询和服务的活动，具体包括为建设方提供从项目立项、可行性研究、招投标代理、勘察设计、项目管理、施工监理到交工后评估的全过程集约化咨询服务。

相较于传统条块化分散咨询模式，全过程工程咨询以高度整合的服务内容在节约投资成本的同时也有助于缩短项目工期，提高服务质量和项目品质，有效地规避了风险，更是国家政策导向。近年来，国家相关部门相继推出政策引导发展全过程工程咨询服务，其中在工程造价这一环节首先得到应用推广。

早在2003年，建设部发布的《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》中，就已经提出了未来要走向工程总承包道路并提及开展对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务的思路。

2013年12月，住建部发布《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》，提出“国家推广工程造价咨询制度，对建筑工程项目实行全过程造价管理”，首次从国家规章层面推行建设项目全过程造价管理。

2017年9月，住建部印发《住房城乡建设部关于加强和改善工程造价监管的意见》，强调“积极培育具有全过程工程咨询能力的工程造价咨询企业”，全过程工程造价管理成为行业趋势，有利于建设项目全生命周期的成本控制，也对工程造价咨询企业提出更高要求。

在全过程工程造价管理服务的基础上，全过程工程咨询的培育发展被提上议事日程。

2017年2月，国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》，提出“培育全过程工程咨询”，强调“政府投资工程应带头推行全过程工程咨询”。这是在建筑工程全产业链中首次明确提出“全过程工程咨询”这一概念，主旨是为了适应发展社会主义市场经济和建设项目市场国际化需要，是提高工程建设管理和咨询服务水平，保证工程质量和投资效益的重要举措。

2017年5月，住建部印发《住房城乡建设部关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》，选择北京、上海等8省（市）以及40家企业开展全过程工程咨询试点，试点期为两年，探索全过程工程咨询管理制度和组织模式，为全面开展全过程工程咨询积累经验。各省市也积极响应，相应出台开展全过程工程咨询的试点工作通知，对全过程工程咨询的范围、资质要求、委托方式、收费标准和制度完善都提出了要求。

全面推行 破解市场供需矛盾

2019年3月，国家发改委、住建部联合印发《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），在房屋建筑和市政基础设施领域推进全过程工程咨询服务，进一步完善工程建设组织模式，提高投资效益、工程建设质量和运营效率。

《指导意见》的推出，是在部分省市试点经验的基础上，对全过程工程咨询模式进行全面推广，从而深化工程领域咨询服务供给侧结构性改革，破解工程咨询市场供需矛盾。

《指导意见》提出，在项目决策和建设实施两个阶段，着力破除制度性障碍，重点培育发展投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询，为固定资产投资及工程建设活动提供高质量智力技术服务，推动高质量发展。

在项目决策阶段，鼓励投资者在投资决策环节委托工程咨询单位提供综合性咨询服务，统筹考虑影响项目可行性的各种因素，增强决策论证的协调性。投资决策综合性咨询应当充分发挥咨询工程师（投资）的作用，鼓励其作为综合性咨询项目负责人，提高统筹服务水平。

在工程建设阶段，鼓励建设单位委托咨询单位提供招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等全过程咨询服务，满足建设单位一体化服务需求，增强工程建设过程的协同性。设计单位在民用建筑中实施全过程咨询的，要充分发挥建筑师的主导作用。

《指导意见》坚持市场培育和政府引导相结合的原则，鼓励咨询单位根据市场需求，从投资决策、工程建设、运营等项目全生命周期角度，开展跨阶段咨询服务组合或同一阶段内不同类型咨询服务组合，发展多种形式的全过程工程咨询服务模式。

《指导意见》提出，要逐步减少投资决策环节和工程建设领域对从业单位和人员实施的资质资格许可事项，精简和取消强制性中介服务事项；政府管理重心从事前的资质资格证书核发转向事中事后监管，建立以政府监管、信用约束、行业自律为主要内容的管理体系。

《指导意见》的出台，实质上是希望通过市场竞争，倒逼牵头的工程咨询机构从专业的角度，建成从立项、建设、运营全周期综合服务能力，形成有全局观的咨询意见，对满足出资方的建设目的和建设效果作出全过程的思考和管控。

趋势已现 机遇挑战并存

全过程工程咨询是行业未来发展的大趋势，是我国工程咨询企业做大做强的必由之路，但其全面落地实施尚面临重重挑战。

虽然国家相关政策对全过程工程咨询的概念、范畴等进行了明确，但在实际操作过程中对其理解还存在诸多分歧和差异。有定义为项目建设期的，有定义为包含项目运营阶段的全生命周期的，还有认为是工程建设过程的多种服务手段相组合的。同时，由于长期以来工程咨询各专业之间的条块分隔，各分类之间形成了无形的障碍和隔阂，也导致各壁垒之内的利益保护思想。观念和思想上的不统一，导致各地对全过程工程咨询的范围和定位不同，操作上也存在差异。

除了观念上的阻碍外，在法律、制度和技术规范上，全过程工程资讯也缺乏系统的支撑。其原因就在于数十年的行业发展过程中，各专业条块都有各自不同的法律、制度和技术体系，相互之间存在冲突。因此，大力推行全过程工程咨询服务模式，就必须打通这些支撑体系之间的阻碍，减少法律、制度和技术规范引发的权责纠纷。

另外，我国工程咨询企业存在“多而小、专而散”的现象，具备全过程工程咨询能力的企业较少，相关人才也极为缺乏，这也限制了全过程工程咨询服务模式的进一步推广。

尽管面临重重阻碍，但全过程工程咨询是国家引导下的行业发展必然趋势。全过程工程咨询的培育绝非一朝一夕，工程咨询企业应做好充分准备，主动出击、把握机遇，实现跨越式转型发展。全行业也要齐心协力，共同推动全过程工程咨询的落地，从而实现建筑业的绿色高质量发展目标。