十六年来“三农”政策发展研究

高广智

[摘要]中央一号文件已连续十六年聚焦“三农”工作，作为中共中央、国务院每年印发的第一份文件，有着极其重要的地位和作用。通过对其内容的分析并结合词温语象分析法可以发现十六年来我国“三农”政策发展历程、从满足基本需要到建设基础设施再到构建制度框架的趋势，未来侧重于制度完善和资金投入的发展方向。

[关键词]中央一号文件;“三农”政策;内容分析

[中图分类号]F592.3[文献标识码]A

1 引言

我国是一个农业大国，农村面积辽阔，农民人数众多，农业是国民经济的基础。“三农”问题在中国的改革开放初期曾是“重中之重”，中共中央在1982～1986年连续五年发布以农业、农村和农民为主题的中央一号文件，对农村改革和农业发展作出具体部署。时隔18年，2004年中共中央、国务院印发了《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，标志着中央一号文件再次回归农业。

从2004年至今，连续十五年发布以“三农”（农业、农村、农民）为主题的中央一号文件，强调了“三农”问题在中国的社会主义现代化时期“重中之重”的地位。2019年中共中央、国务院印发《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》，开启了乡村振兴战略引领下“三农”工作发展的新探索。对近十五年中央一号文件的分析可以清晰的发现我国对于“三农”政策发展历程、趋势，探索我国“三农”政策发展方向。

2 文献综述

近十六年的中央一号文件划分为三个时间段：十七大前、十七大到十八大和十八大以来。从1997年开始，农民收入增幅连续4年下降。1997～2003年，农民收入连续7年增长不到4%，不及城镇居民收入增量的五分之一。粮食主产区和多数农户收入持续徘徊甚至减收，农村各项社会事业也陷入低增长期。“有饭吃，缺钱花”，“吃饱了饭，看不起病，读不起书”，城乡发展严重失衡，农村社会矛盾日益突出，城乡居民收入在一度缩小后又进一步扩大。基于这样的社会环境，十七大以前中央一号文件以促进农民增加收入（2004）、提高农业综合生产能力（2005）、推进社会主義新农村建设（2006）、发展现代农业（2007）为主题。增产增收、解决农民生产生活面临的切实问题成为当时“三农”政策的重点。

党的十七大报告指出：“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。……要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”十七大以后的五年，中央一号文件聚焦加强农业基础建设（2008）、农民增收（2009）、统筹城乡发展（2010）、水利改革发展（2011）、农业科技创新和农产品供给保障能力（2012）。这一时期的“三农”政策更加关注农业农村发展的基础性、保障性工作，着力点更为具体明确。

党的十八大报告中指出：“城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，要加大统筹城乡发展力度。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果……把更多城市资源向农村调配，加快发展现代农业，把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，坚持和完善农村基本经营制度，发展新型农业经营体系……改革征地制度。”此时全国农民人均纯收入由2003年的2622元增加到2011年的6977元。党的十八大以来中央一号文件重点聚焦了发展现代农业增强农村发展活力（2013）、全面深化农村改革推动农业现代化（2014）、改革创新力度推动农业现代化（2015）、落实发展新理念推动农业现代化（2016）、以农业供给侧结构性改革培育农业农村发展新动能（2017）、乡村振兴（2018）等方面。如何推动农业现代化成为这一时期“三农”工作的重点。

3 研究对象

本文以新华社授权播发的中国共产党中央委员会和中华人民共和国国务院每年发出的第一份文件，即中央一号文件为资料。研究样本为2004年到2018年间的中央一号文件。研究对象则为样本中的文件文本标题。

4 研究方法

运用内容分析法，并借鉴香港大学钱钢教授的词温语象分析相结合的研究方法（结合历史经验及大量的测量分析，将词语的冷热分为三个等级：金、银、铜），提炼其中特性。依照近十六年中国历史发展历程并结合所得中央一号文件文本标题的词频分析结果，大体上可将这十六年分为三个阶段，即2004～2007年：十七大以前;2007～2012年：十七大至十八大时期; 2012年至今：十八大以来。词温标准确立为：金级（词频比重排名前3）;银级（词频比重排名4～9）;铜级（词频比重排名10名以外）。

5 研究目的

“中央一号文件”原指中共中央每年发的第一份文件，该文件在国家全年工作中具有纲领性和指导性的地位。一号文件中提到的问题是中央全年需要重点解决，也是当前国家亟需解决的问题，更从一个侧面反映出了解决这些问题的难度。2004～2018年又连续十五年发布以“三农”（农业、农村、农民）为主题的中央一号文件，强调了“三农”问题在中国的社会主义现代化时期“重中之重”的地位。我们试图通过内容分析的视角， 从中发现近十六年来我国“三农”工作发展的趋势， 寻求和预测新时代“三农”工作发展方向。

6 结果与分析

6.1 十七大以前（2004～2007年）：增收增产时期

2004～2007年这三年间共有四个样本文件，其中包含30余个副标题，112个小标题。达到金级的词语包括：“改革”（18）、“新农村”（17）、“粮食”（11）、“基础设施”（11）、“科技”（11）、“产业”（11）。银级词语包括：“党”（9）、“土地”（7）、“经济”（5）、“权利”（5）等。铜级词语包括：“金融”（4）、“三农”（4）、“经营”（4）、“贫困”（4）、“收入”（4）、“水利”（4）、“文化教育”（4）、“培训”（4）、“市场”（4）、“农业结构”（3）、“权益”（3）、“技术”（2）、“特色”（2）、“投资”（2）、“城乡”（1）等。

由图1可见，从2004年到党的十七大以前改革仍为“三农”工作的重中之重，推动新农村建设、提高粮食供给和基础设施建设水平仍摆在优先的位置，科技和产业的作用越来越受重视。

6.2 十七大到十八大（2008～2012年）：基础设施建设时期

2008年到2012年共有五个样本文件，其中包含30余个副标题，160余个小标题。达到金级的词语包括：“发展”（32）、“水利”（24）、“基础设施”（18）。银级词语包括：“科技”（16）、“服务”（15）、“改革”（15）、“农产品”（14）、“基础”（13）“市场”（10）。铜级词语有：“经营”（8）、“资源（8）”、“城乡”（7）、“土地”（6）、“党”（6）、“产业”（11）“治理”（5）、“生态”（5）、“金融”（5）、“脱贫”（4）、“菜篮子”（4）、“三农”（3）等。

由图2可见，十七大以来的五年着重从基础设施建设的角度来推进“三农”工作。在增收和发展的前提下增加农产品供给，而不仅仅局限于粮食供给。把基础设施建设作为重中之重，特别是在2011年还专门聚焦于水利建设，如此微观的视角在近十五年来还是第一次。

6.3 十八大以来（2012年至今）：制度化和现代化时期

2012年以来共有六个样本文件，其中包含40余個副标题，200个小标题。达到金级的词语包括：“制度”（26）、“改革”（25）、“现代农业”（23）。银级词语包括：“农产品”（17）、“服务”（16）、“党”（12）、“经营”（11）、“产业”（11）。铜级词语有：“治理”（10）、“生态”（9）、“市场”（9）、“脱贫”（9）、“金融”（8）、“乡村振兴”（7）、“三农”（7）、“土地”（6）、“粮食”（6）、“收入”（6）等。

由图3可见，党的十八大以来“三农”工作更加注重从全局角度把握农村工作大局，用制度创新和完善提高农村治理能力和治理体系现代化。这一时期着重提高现代农业的生产经营效率，加快农产品供给侧结构性改革，从制度设计层面努力将现代的经营、管理和服务模式引入农村。生态文明工作首次与脱贫攻坚、市场化等工作摆在同等重要的位置。

7 总结与讨论

7.1 十六年来“三农”政策的发展趋势

十六年来我国社会的基本矛盾从人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾转化为人民对美好生活的需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。随着社会主要矛盾运动的变化，三农政策也与时俱进的变化和发展。结合对样本的分析，选取其中在三个时期连续出现的部分金银两级词汇进行分析。

由图4可见，十六年来“三农”政策对于经营、市场和党建逐渐提高重视，十八大以前着重发展的基础设施，随着时间的推移着力点也逐渐转移至全局性、制度性的改革上来。从微观到宏观，从具体措施到全局安排，从满足基本需要到建设基础设施再到构建制度框架是十五年来“三农”政策的发展趋势。

7.2 未来“三农”政策的发展方向

2018年中央一号文件着眼于乡村振兴战略，这是基于农村基本生活得到满足，基础设施较为完善，农产品供给侧稳步调整的“三农”工作整体形势而提出的。通过对十五年来中央一号文件的分析，制度完善和资金投入将是未来“三农”政策的两个重点。未来“三农”工作的可能更侧重于“三农”相关制度完善，特别是政治制度、组织制度、人才制度层面。“三农”投资也将是“三农”工作的发力方向，资金短缺难以保障“三农”工作达到预期的效果，近些年来部分“三农”工作政策与实践效果出现较大偏差的一个重要原因是资金投入不足。

7.3 研究存在的问题

由于诸多方面限制，本研究未能涵盖其他国家机关有关部门对于“三农”工作的政策文件，所以本研究的结论不能推至特殊地域范围来看待。本研究选取的目标样本数量和涉及面有限，不能全面反映全国各地“三农”工作的具体情况。

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