农村社会治理法治化的困境

张娟娟

[摘要]指明了农村社会治理法治化的困境有农村社会治理法治目标模糊，农村社会治理法治化的主体结构单一及缺乏正当法律程序。分析了农村社会治理法治化困境的原因有传统观念的深远影响和现实行政绩效考察的体制压力。

[关键词]农村;社会治理;法治化;基层

[中图分类号]F320.3[文献标识码]A

1 农村社会治理法治化的困境

目前，我国农村社会治理法治化的困境有农村社会治理法治目标模糊，农村社会治理法治化的主体结构单一以及农村社会治理法治化缺乏正当法律程序。

1.1 农村社会治理法治目标模糊

我国农民在新中国成立之前，长期受封建等级观念的熏陶，大部分时间都在考虑自己需要履行哪些义务，很少考虑自己享有哪些权利。因此，当出现纠纷时，他们很难首选用法律武器维护自己的合法权益，足以可见农民的法治观念有待提升。若想使法治意识深入人心，基层政府就必须在农村治理法治化上下功夫。但从目前状况来看，当前基层政府自身对农村社会治理的法治目标也不是很清楚。其表现如下：一是基层政府自身尚不清楚其在法治化过程中权力行使的范围和需要履行的义务，在具体工作中也没有时刻把法治目标放在心上;二是一些地方的基层政府自身的法律信仰仍存在一定不足，长此以往，基层政府的权威与公信力必定会在一定程度上有所丧失，农民也会逐渐对基层政府产生不信任感。

1.2 农村社会治理法治化的主体结构单一

农村社会治理的主体包括基层政府、村民自治组织、农村社会组织和村民等。目前，农村社会治理主体单一化的限制难以突破，多元化的目标难以实现。

1.2.1 农村基层自治组织的自治职能受到限制。村民委员会是由村民民主选举产生的群众性自治组织。在新时期工作中，村民委员会与乡镇政府在地位上应是平等的，工作上应是互帮互助的，只有这样基层群众自治工作才能顺利开展。而现实工作中，乡镇政府上有各级政府层层下达的行政命令，不自觉地会把部分工作布置给村委会，由于村委会的政绩考核由乡镇政府主导，因此，村委会也不敢拒绝，久而久之村委会便成了乡镇政府的下属机构。此外，村委会只是群众性自治组织，乡镇政府是我国的基层国家行政机关，村民们普遍认为乡镇政府更有权威。长此以往就造成了乡镇政府理直气壮干涉村委会工作的局面，由此，便限制了村委会自治组织职能的发挥，剥夺了村民自治的权利，也阻碍了人民群众实现当家作主的进程。

1.2.2 村支部与村委会在工作中的矛盾依然存在。改革开放四十年来我国农村的面貌焕然一新，这一切主要归功于村党支部和村委会的村干部等人员的努力奋斗。多年来，虽然村干部等相关基层工作人员不断尝试改善工作方法，改变工作内容和形式，但是仍然有一些问题影响着农村治理的法治化水平。一方面，村委会的职能绝大部分被村党支部剥离了，村委会形同虚设，实施村民自治以来，农村社会治理中村党支部党务和村务两手抓等以党代政的现象依然时有发生，这便导致村委会难以发挥其功能;另一方面，村委会没有心甘情愿接受村党支部的领导，村党支部的领导职能与作用被弱化。当前村委会拒绝接受村党支部领导的局面主要出现在还未实现“一肩挑”的某些基层街道办事处所辖的村居。一旦村委会脱离党支部的领导，那么党的政策有效落实可能就成为空谈，这很可能影响村内事务的正常管理和村民自治权利的有效行使。

1.2.3 农村社会组织力量薄弱。在农村社会治理法治化的进程中，农村社会组织有不可替代的作用。农村法治化治理主要靠农村经济型社会组织、农村服务型社会组织和农村社会维权型组织发挥作用。农业合作社等农村经济型社会组织是指為农村经济提供服务或者与农村经济活动有关的一类农村社会组织。养老院、舞蹈队、幼儿园等农村服务型组织主要为村民提供养老、娱乐、教育等服务。村民调解委员会等农村社会维权型组织的存在主要是为了调解矛盾纠纷，维护村民的合法权益。一直以来，农村社会组织发展速度缓慢，不能满足农民需求。究其原因，一是很多村民只关注自己怎么赚更多钱，很少有人会去关心村集体的管理事业;二是随着我国城镇化进程的推进，大量的青壮年劳动力涌向城市，绝大多数留守老人和儿童几乎没有能力参与村内事务的管理;三是当前很多农村社会组织的发展还处于起步阶段，存在数量缺少、类型单一，规模偏小、专业化程度不够及内部管理机制不健全等问题。上述原因的存在都影响着农村社会组织的发展，使其难以在农村社会治理中发挥应有的作用。

1.3 农村社会治理法治化缺乏正当法律程序

行使法治要求实现正当程序。基层政府在农村也应按照正当法律程序进行治理。然而，由于法律的滞后和空白，再加上长期以来受“重实体轻程序”观念的熏陶，基层政府工作人员在农村社会治理过程中的行为存在一定的随意性，不太符合正当程序的要求。

一是从具体法律条文来看，在农村正在实施的诸多涉农法律中，几乎没有程序性规范，这就导致基层政府工作人员在运用法律时滥用自由裁量权。二是从法律法规的制定过程来看，几乎很少有农民能参与涉农法律的制定过程，也就没有表述自身权益机会。三是从监督层面来看，当前十分欠缺对基层政府行为进行监督的程序规定，具体来说主要缺乏监督主体、对象、程序、范围和形式等相关规定。此外，各部门在工作过程中行使权力，承担责任和发挥功能方面存在交叉，一定程度上影响了监督工作的开展，使基层政府行为的规范化运行受到了限制。

2 农村社会治理法治化困境的原因

2.1 传统观念的深远影响

2.1.1 轻法轻诉观念的影响。大多数农村群众根本不了解法律的作用和价值。他们认为法律知识对自己来说派不上用场，也没有必要学习法律知识。因为他们想着只要自己管好自己，不干违法犯罪的事，不害别人就行了。群众在发生矛盾纠纷时习惯找人说和，能花钱解决就花钱解决，实在没有办法时会去上访，很少有人直接采取用法律手段维护合法权益。例如，关于遗产继承，有的村民理所当然的认为遗产就是为儿子留的，女儿或父母压根不应该争遗产，很多时候遗产继承人的女儿及父母不知道自己的继承权被剥夺了，即使知道了也不会采取法律手段解决，一般是大闹。

2.1.2 重人情轻法律观念的影响。中国农村是一个“熟人”社会。人与人之间除了熟悉的家族内部关系就是邻里关系。而法律的有效实施需要一定的社会环境，陌生人社会或法理社会较为理想。在农村，村民们之间发生纠纷时若采用法律手段解决，势必会影响人们之间的感情，一桩官司的结束有可能使本来关系融洽的村民变得老死不相往来。除此以外，诉讼双方还得承受来自他人的眼光及议论，并且赢得官司的人得到的好处不一定比失去的多。综上，以上因素都是村民们在采取法律手段维护自身权益之前要考虑的。

2.1.3 重等级观念轻权利义务观念的影响。一是 “长幼有序，尊卑有别”的封建等级观念已经植根于农村群众的意识层面，它不仅抑制了我国现代法治社会建设进程中人人平等观念的形成，还造成了人们对权力的过分推崇。依法治国实施至今，还有很多村民在打官司时不太相信法律会给自己一个公道，因此绞尽脑汁地从法院找关系打听熟人。一方面是想法院给自己一个公道;另一方面是通过熟人使自己能多获得利益或少承担责任，由此便导致了权力寻租造成的个人权利被侵犯，也势必会导致贪污腐败的产生。二是对个体权利的忽视阻碍了现代权利意识和法治观念的形成。我国历史上存在的“重农抑商”的经济指导思想限制了工商业的发展，也阻碍了我国商品经济的发展，进一步抑制了自由与民主的权利意识的发展，因为自由与民主的权利意识是随着商品经济发展而产生的。商品经济越发达，其在意识层面上就越体现出个体对自由与民主的追求和向往。但是，由于农村群众长期以来习惯于履行义务，以及自由与民主权利意识至今也未得到很好发展，因此，个体不关心自由与民主权利意识的发展。这就导致目前社会人们的权利意识和法治观念也未完全树立。由此，造成了人们既不注重行使自己的权利，也不注重维护自己的权益。

2.2 现实行政绩效考察的体制压力

基层政府是农村社会治理的重要主体。长期以来，在行政绩效考察中，各级政府最重视经济发展，相对来说不太重视法治建设的成果。因为，经济发展看得见效果且容易衡量，而法治建设长期投入也不一定能见成效。所以，实践中大多数基层政府都对经济发展格外上心，通过各种手段招商引资，提升经济增速，而对农村社会治理法治化的进程没有放在心上。

法治建设能为经济发展保驾护航，历史一再证明，实践中只注重经济发展，一味地忽视法治建设可能引发社会矛盾。现实状况下，基层政府在具体工作中经常出现违反法律的現象。例如，在征地或拆迁中经常出现违法补偿或强拆的现象，由此导致民众的过激行为出现;又例如，对企业违法排污睁一只眼闭一只眼造成受害民众的激愤;再例如，为了一味维稳，不了解上访户的难处就进行非法截访或者进行无理补偿导致上访不断。以上行为的出现，追根究底，与基层政府面临经济发展作为考核硬性指标的压力密不可分，由此也导致基层政府在农村治理过程中逐渐忽视法治建设。

除此以外，现行的行政绩效考察机制容易形成“压力型体制”，在此机制下，基层政府为了完成上级政府的考核指标，一味追求经济效益最大化，进而将考核压力转嫁到农村及农民身上。长此以往，基层政府将逐渐忽视农村群众的真实需求，导致矛盾的产生，不利于农村社会治理，也阻碍了法治化的实现。

[参考文献]

[1] 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[Z].北京：人民出版社，2014.

[2] 刘绍妮.对农村基层法治化治理的调查思考[J].法制与社会，2015（35）.

[3] 郭世松.农村社会治理法治化问题研究[J].中共郑州市委党校学报，2015（3）.

[4] 徐汉明.推进国家与社会治理法治化[J].法学，2014（11）.

[5] 曾媛媛.社会治理法治化路径分析—以基层治理为视角[J].法制博览，2016（2）.

[6] 刘晓琳.农村社会治理法治化困境研究[D].曲阜：曲阜师范大学，2016.

[7] 颜开.基层政府农村治理行为法治化问题研究[D].镇江：江苏大学，2017.