基于乡村振兴战略视角下的PPP模式在田园综合体项目中的应用研究

蒋慧芳　秦秋燕

[摘要]以乡村振兴战略为视角，针对广西的田园综合体建设问题，从PPP融资模式的角度出发，对广西田园综合体的建设发展进行研究探讨。在分析广西田园综合体建设现状及存在问题的基础上，探讨广西田园综合体建设引入PPP模式的必要性，并结合区情提出广西田园综合体PPP融资模式的建议，以期为广西乡村振兴发展提供决策参考。

[关键词]田园综合体;PPP模式;广西

[中图分类号]F830[文献标识码]A

乡村振兴战略旨在推进以人为核心的城镇化，打造一个产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的新型农村。而田园综合体是解决“三农”问题的重要平台。广西已有多个田园综合体试点项目和PPP项目处于建设中，根据现有PPP项目的经验，在田园综合體中引入PPP融资模式解决融资难、融资贵的困境，使公益性与经济性得到双赢。

1 广西田园综合体建设现状及存在问题

广西是我国田园综合体建设试点的十八个省份之一，2017年12月自治区人民政府办公厅印发了《关于印发广西田园综合体创建方案的通知》（桂政办发〔2017〕183号），全面开启田园综合体筹备工作。从2018年起，在全区确立5个自治区级田园综合体项目，项目建设期为3年，自治区每年给予各个项目1000万元的补助资金支持。同时，建立10～20个市级田园综合体备选项目库。据统计，目前为止广西田园综合体有1个国家级项目（南宁西乡塘区“美丽南方”），5个自治区级试点项目及11个备选项目。广西地处于云贵高原东南边沿，山多地少，为亚热带季风气候，蕴藏着大量动植物资源，水果种类繁多且产量较高，农业发达;广西历史悠久，有12个民族聚居，有着灿烂的民族文化艺术，并形成独特的民族文化代表;广西旅游资源独具特色，自然地理环境得天独厚，独特的自然景观吸引广大游客慕名前来，非常适合田园综合体即农业+文旅+社区的综合发展模式。与此同时，广西田园综合体的建设尚处在初级阶段，其发展面临着许多挑战。

1.1 地方政府财政压力大，社会资本参与不充分

现在，广西田园综合体项目正全面开展各类基础设施建设和公共服务设施建设，但此类投入资金大、建设运营周期长，对于政府财政资金、新型经营主体自筹资金、金融机构融资等方面的需求比较大，自治区给予各个项目的资金支持，远小于田园综合体建设的资金需求。田园综合体项目具有前期投入资金大且资金回收期较长的特征，会给政府部门造成财政资金紧张、产生地方债务问题。与此同时，正由于田园综合体前期投入资金大、资金回收期长、投资风险大等原因，社会资本处于观望状态，参与田园综合体项目的投资积极性不高。

1.2 建设运营不协调，一二三产业发展不均衡

试点项目涉及的建设主体、运营主体和管理维护主体较多，建设资金和运营管护资金渠道不同，存在着对其管理难度大，接轨不同步，建设运营不协调等问题。田园综合体项目在建设经营性设施获得经济回报的同时，也建设公益性农村基础设施，比如道路交通、给排水、消防、照明等。有的田园综合体项目没有包含配套基础设施的建设和运营维修，经营性设施独木难支，难以实现田园综合体项目的成功运作。此外，有的园区内产业发展模式较为简单，软件配套不太成熟，科技含量还不高，一二三产业发展不均衡。以广西南宁“美丽南方”为例，美丽南方园区的企业主要做的是一三产业的融合，没有将农业产业链做长做精，没有农产品的加工增值。

2 广西田园综合体建设引入PPP模式的必要性

PPP模式是政府部门与非公共部门结成的一种合作伙伴关系，能达到公益性与经济性、效益性共赢的目的，具有公共部门与非公共部门优势互补的作用。因此通过引入PPP模式参与田园综合体建设、管理与运营，一方面可以建设和改善农村基础设施，推动农村经济的发展;另一方面，有助于减轻政府的财政负担，防范债务危机，更好地推进国家城镇化的进程。此外，从广西目前获批的田园综合体试点项目中，涉及PPP融资的只有灵山县龙武庄园田园综合体，可根据这一项目现有的成果基础之上进行复制推广。为了撬动更多的社会资本介入，将农村的要素禀赋比较优势与社会资本在资金、管理、运营等方面的优势与经验结合起来，更好推动田园综合体项目的发展，引入PPP模式的必要性不言而喻。

2.1 田园综合体PPP 项目具有相关的政策支持

田园综合体是适应农业供给侧结构改革，实现中国农村现代化、新型城镇化的新模式，得到了国家政策的大力支持。2017年5月31日，农业部办公厅印发《关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》，大力扶持休闲农业发展和引导社会各类资本投资休闲农业和乡村旅游。此外，2017年12月13日，广西壮族自治区人民政府办公厅印发《广西田园综合体创建方案的通知》中明确指出鼓励社会资本参与田园综合体建设，创新融资模式，大力推行“民办公助”、“先建后补”、“以奖代补”等方式，发挥财政资金引导作用，扩大市场化融资规模，实现投资平台和乡村双赢。

2.2 田园综合体PPP项目具备良好的运作条件

首先，田园综合体项目经营性较强，在项目中采用BOO（建设-拥有-运营）方式，有利于吸引有运营能力的社会资本，同时，因为田园综合体项目包含了一部分的农村基础设施建设，因此还需要采用BOT（建设-运营-移交）方式，这样田园综合体的PPP模式可包括 “BOO+BOT”方式。此方式可以将公共服务项目转化为政府和社会资本合作项目，减轻地方政府的财政压力和债务负担。其次，PPP模式已在我国公共设施和基础设施方面广泛应用并且汇聚了丰厚的经验。截至2019年1月31日，据全国PPP综合信息平台项目管理库统计，广西壮族自治区PPP入库项目共计178个，入库项目金额达2511.08亿元，其中市政工程、交通运输、生态建设和环境保护三项占比超过70%，且广西南宁那考河污水处理项目是国内首个在污水治理中引入PPP模式的项目，在处理公有资本和社会资本融合等方面已具有相当重要的借鉴意义。

3 广西田园综合体PPP融资模式建议

3.1 提高土地利用质量，凸显民族特色

广西山多地少，土地资源稀缺，因此要立足资源禀赋和基础条件，进行合理的规划。根据当地情况，如地理环境、气候条件、农业基础、自然人文景观等确定田园综合体的功能定位，合理进行设计规划，最大限度地利用土地资源，提高土地利用质量。同时要注重突出当地民族特色，广西拥有12个世代居住民族和44个其他民族成分，是全国少数民族人口最多的省区，构成了“大杂居、小聚居”的多民族分布格局。各民族都有不同的文化和风俗，田园综合体的文旅产业应结合当地的民族文化，开展一些民风民俗体验活动，如体验穿戴民族服饰、观赏民族歌舞表演、品尝民族特色美食等。注重保护和发扬自身的文化底蕴，在田园综合体的规划中融入民族元素，体现民俗风情，使田园综合体的运营得到更多的收益。

3.2 设置考核机制，加强风险管理

田园综合体作为一种经营性项目或准经营性项目，如何设定项目的回报率可能成为一个颇有争议的问题，因此需要在公共利益和社会资本收益之间寻找平衡，以便确定社会资本的合理收益率。此问题可以通过量化考核净资产收益率等指标确定一个合理收益率区间，同时增强政府审计以确保合理实现项目分成机制;通过对项目经营状况的考核，政府可适当削减或取消当年的可行性缺口补助。此外，由于田园综合体 PPP 项目具备投资数额巨大、建设运营持续时间长、内部结构繁杂、牵涉因素众多等缺点，政府部门和社会资本应对PPP项目风险问题重点进行探讨和协商，针对各方的成本、收益和风险进行评估，建立有效的风险分担机制，明确各方的权利和义务。

[参考文献]

[1] 张莹.用PPP投资助力田园综合体建设[J].当代农村财经，2018（02）：13-14.

[2] 王明利.PPP融资模式对田园综合体的应用及其风险防控[J].吉林金融研究，2018（06）：50-54.

[3] 中华人民共和国农业部办公厅.关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知[Z].2017-05-31

[4] 广西壮族自治区人民政府办公厅.广西田园综合体创建方案的通知[Z]. 2017-12-13