征地范围缩小，公共利益明确，宅基地改革力度不大

政府对城市建设用地的独家卖方垄断被打破，征收不再是获得土地的唯一途径。

根据新土地管理法，允许入市的仅是集体经营性建设用地，且设置了严格的限制条件。

新法虽然加强了政府在征地前与农民的沟通协商，但农民反对征地的理由仍须是政府的征地补偿方案违法：“如果方案合理合法，不能说因为我（农民）不愿意就不让你（政府）征地。”

南方周末记者 谭畅

发自北京、河北定州

南方周末实习生 张昆昆

张洊维 任淼琳

共167人参与了投票，其中赞成163票、反对1票、弃权3票。2019年8月26日上午，全国人大常委会表决通过了土地管理法修正案。

消息传来，李进永发现自己所在的工作群里“沸腾”了，“有人说，（新法）里面吸收了好多咱们定州的试点经验，大家发了一溜的大拇指。”

李进永是河北省定州市自然资源和规划局副局长。2015年，定州市被中央列为农村土地改革试点地之一，进行土地征收制度改革。

定州的主要做法是对征地流程进行规范——变“喊话”为“对话”。“补偿安置方案是在有征地意向时就与农民充分协商的，如果实在协商不下来就不报批，农民不签完协议就不征地。”李进永称，这一征地程序有效解决了“批而未征”现象，最大限度减少了因征地引发的矛盾。

经验最终被新土地管理法吸收。“以前只要求征地必发公告，现在规定了征地的前置条件，等大多数老百姓没有意见再开始征地。”农业农村部经济研究中心研究员廖洪乐对南方周末记者表示，这次修法是将实践中行之有效的方法予以确认。

“整个（修法）不仅过程缓慢，而且阻力非常大。”廖洪乐说，虽然有人因新法“改革力度不够大”而感到失落，但他还算满意：“我们国家的土地改革是渐进的改革，没实践好的不敢形成法律。”

“血的教训”

土地管理法上一次全面修订是在1998年。当时通过的土地管理法因征地补偿价格低、征地程序不完善等，一直被诟病不利于保障农民利益，也被业内人士称为“计划经济最后堡垒”。

次年，原国土资源部就认识到“现行征地制度不适应市场经济需要”，成立了相关课题组，并启动改革试点。可以说，这20年间，围绕农村土地制度尤其是征地制度的改革试点从未停歇。

2004年，宪法修正案通过，土地管理法于同年作出适宪性修改，在规定“国家为公共利益需要可以征地”后加了几个关键的字——“并给予补偿”。

随后，立法者开始酝酿更细化的修订方案。但草案在2012年提请全国人大常委会审议后，因各方难以达成共识而搁置。

十八大之后，土地制度改革重启。2015年，全国人大常委会授权国务院在33个县（市、区），突破土地管理法等法律中的相关条款，进行农村“三块地”改革试点。其中，开展宅基地和集体经营性建设用地入市这两项改革的试点各有15处，而进行土地征收制度改革的地方一开始只有3处：内蒙古和林格尔县、河北定州市、山东禹城市。

“之所以选定州，和我们这里以前发生过一次拆迁血案有关，现在提起来都伤心。”定州一位科级官员叶非（化名）在接受南方周末记者采访时，主动谈及2005年发生的定州“6·11”案件，当时为建设国华定州电厂灰场，承包方组织三百余人持械袭击不满被征地的村民，震惊全国。

事发后，定州政府反思了多年，认为问题主要出在征地程序不合理上。

过去征地，主要是市里向省政府打报告。省里同意之后，市里才对老百姓说，然后让老百姓签字，支付老百姓的征地款。“如果老百姓不同意，或者价格谈不拢，市里能不能换个地方征呢？不行，因为省里已经批了。”叶非说，这种审批与协商环节倒置的现象，因不违背现行土地管理法规定，在过去20年间为各地方政府普遍采用。

李进永介绍，定州被纳入试点后，对征地程序进行了“颠覆式重构”，把大量“批后工作”放到“批前来做”，探索出了一套工作流程：整个征地过程须包含一次社会稳定风险评估，两轮协商（土地征收协议协商、补偿安置标准协商），三次公告（征地预公告、补偿安置公告、批后公告），同时由国土部门代表市政府与乡镇政府、被征地村集体、农户签订四方协议。

吸收了这一经验的新土地管理法规定，县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等公告至少30日，听取利害关系人的意见。如果多数被征地的村民认为征地补偿安置方案不合法，政府须组织召开听证会，视情况依法修改方案。相关前期工作完成后，地方政府方可申请征收土地。

看到试点经验上升为法律，李进永百感交集：“我们对法律的贡献来自血的教训。”

不过，廖洪乐提醒，新法虽然加强了政府在征地前与农民的沟通协商，但农民反对征地的理由仍须是政府的征地补偿方案违法：“如果方案合理合法，不能说因为我（农民）不愿意就不让你（政府）征地。”

取消“30倍上限”

什么样的征地补偿方案才是合理的？这是过去20年间，被征地农民与地方政府之间的最大分歧。

现行土地管理法第四十七条规定，政府按照被征用土地的原用途给予补偿，并设置了一个“30倍上限”：土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征用前三年平均年产值的30倍。

2012年，十一届全国人大常委会审议土地管理法修正案草案之前，时任国务院法制办主任宋大涵作草案说明时就表示这一法定补偿办法存在缺陷，“标准偏低且规定过死，被征地农民长远生计保障不足。”

看到了补偿办法存在的缺陷，2012年的草案删除了“按原用途补偿”及“30倍上限”，改为“应当依照合法、公正、公开的原则制定严格的程序，给予公平补偿”。公平补偿也是大多数市场经济国家土地征收补偿的基本原则。

遗憾的是，那次修法出师未捷。“大家都不满意，因为它只是把征地补偿标准提高了。但（土地管理）不只是提高征地标准的问题，而是应该用市场化的手段来配置资源。”廖洪乐说。

法律虽然未修，但近几年，有些地方的实践已经走在前面。

定州试点期间，政府每征一亩地，除了一次性补偿外，再给予农民每亩约2万元的增值收益补贴。被征地农民可在城乡居民养老保险和城镇职工养老保险之间自主选择，享受每亩2万元的参保补贴。在有条件的村，探索实行留地、留物业的方式，让农民分享土地增值收益。

此次新修订的土地管理法首次明确，土地征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。“按用途补偿”退出历史舞台，改为由省级政府通过制定区片综合地价确定征地补偿标准，并至少每三年调整或重新公布一次。

“原来说每五年调整一次，有的常委会委员提出五年太长，能不能每年调整一次，最后折衷成三年。”清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明是全国人大财经委委员，列席了此次人大常委会的审议。他告诉南方周末记者，有委员发言时强调，调整和公布区片综合地价应该同时进行，防止地方政府持续以重新公布代替调整地价，但该意见未被采纳。

新法规定，制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素。

“区片综合地价应该会大大超出过去按农业用途定价的补偿标准，但区片综合地价该怎么形成，全由政府确定还是由第三方评估，这在实施当中还存在一些疑问。”蔡继明表示。

“开的口子不大”

相比2012年的草案，这一轮修法动作更大，突破的障碍更多。一个例证是，现行土地管理法第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。但在新法中，这条被整体删去，廖洪乐将之称为“根本性改革”。

这意味着，政府对城市建设用地的独家卖方垄断被打破，征收不再是获得土地的唯一途径。今后，农村集体经营性建设用地的性质不一定要变更为国有土地，只要程序合法，也可以进入土地市场流转，农民理论上可以从中获得更多收益。

据廖洪乐研究，在土地增值收益的分配中，政府所得与农民所得的平均比例在1995年是2.5：1，到2005年已扩大至9.7：1。

在一些经济发达地区，二者差距更为悬殊。在东部沿海某省份，2005年时，政府征收水田后出让用于商业开发，所得与农民补偿比例是48.5：1；如果征收的是集体建设用地或未利用的荒地，比例可达到98：1或197：1。

最终通过的新土地管理法打破了“政府垄断”，或许能在一定程度上保障农民利益。但集体土地入市并未完全放开，根据新土地管理法，允许入市的仅是集体经营性建设用地，且设置了严格的限制条件。

“宅基地显然不在这个（放开的）范围内。”蔡继明表示，农村宅基地占农村建设用地的70%以上，而集体经营性建设用地只占14%，所以新法只是为农地入市开了个小口子，“但总比没有强。”

蔡继明相信，农村集体土地入市是改革的大方向。虽然这次“开的口子不大，里面积的水也不多”，但市场的力量未来会把口子冲大。

廖洪乐分析，这次修法，宅基地制度改动不大有两方面原因：一则是宅基地的管理体制发生了变化，原来归国土部管，2018年划归农业农村部管辖。而这次修法是由国土部门主导。

“另外也是试点效果还没那么明显。宅基地牵涉到千家万户，政府也比较谨慎，需要有十足的把握。”廖洪乐说。

争议“成片开发”

为彻底消除强制征地引发的悲剧，社会各界已多年呼吁要打破政府垄断，限制政府征地的范围。北京大学法学院教授姜明安在十年前就建议，农村土地转化成建设用地可以有两个途径：一是通过征收转化，这一途径仅用于公共利益。另一途径是通过市场交易，这一途径主要用于商业利益，但也可用于公共利益。

要实现这一设想，除了必须突破现行土地管理法第四十三条，还须对“公共利益”进行合理限定——但这一步迟到了20年。

中国人民大学农业与农村发展学院副教授张清勇研究发现，1997年，原国家土地管理局向国务院提交过土地管理法修订草案的送审稿，并在报告中提到，现行土地征用制度是在高度集中的计划经济体制时期形成的，随着投资主体多元化，单一国家投资的建设项目越来越少，再沿用过去的做法易形成大量非国家建设动用国家征地权，不利于保护农民利益。

报告中写道：“这次修改土地管理法应当对土地征用制度作重大变革。一是界定土地征用范围，将征地限定在社会公共利益范围内。”据此，当时的送审稿第四十条规定，国家为了四项公共利益的需要，可以征用农民集体所有的土地，包括国家机关用地和军事用地，城市基础设施用地和公共事业用地，能源、交通、水利等基础设施用地，法律法规规定的其他用地。

张清勇走访过当时的立法参与者，得知上述意见遭到了“产业部门的反对”。最终，1998年修订的土地管理法，完全删除了送审稿中罗列的公共利益的范围，只模糊规定了“国家为公共利益需要可以征地”。

1998年以后，原国土资源部又主导过两轮改革试点，第一轮基本不涉及缩小征地范围的内容。2010年开始的第二轮虽开始触及，但未取得成效。曾任国土资源部党组成员的甘藏春2014年撰文称，“可以认为，本轮以缩小征地范围为主要目的的征地制度改革探索，未得到试点城市的支持和认同。也可以认为，城市政府及土地管理部门，对缩小征地范围基本没有积极性。”

直到此次修法，征地范围才明确缩小。规定六类涉及公共利益的情形可以征地：因军事外交、政府组织实施的基础设施建设、公益事业、扶贫搬迁、保障性安居工程，以及成片开发建设等确需要征地的。

全国人大常委会审议时，对是否要将“成片开发”视为公共利益产生了很大争议。蔡继明告诉南方周末记者，一审、二审期间，一些委员提出成片开发的未必都是公共利益需要，担心地方政府以成片开发为名、行房地产开发之实。

实际上，这一概念的提出也是基于试点地区遇到的难题。

“上面对试点提出了要求，要缩小征地范围，谨慎使用征地权。那么作为定州来讲，城市需要发展，不征地就没有发展空间。”李进永介绍，定州确定用列举法界定“公共利益”后，除了一些无争议的范围，他们还考虑到定州的实际情况，提出在城市规划区范围内组织的建设也属于公共利益。

原国土部（2018年重组为自然资源部）专家去了定州好几次，最后在当地提出概念的基础上加了四个字——成片开发。

“我们也是这个意思，因为按照城市规划进行的开发肯定是成片开发。”李进永还告诉南方周末记者，就定州情况而言，缩小征地范围并不等于缩小征地规模：“没有一定的（征地）量怎么试点？我们四年征地1.4万亩，没有明显减量。”

全国人大常委会对修正案草案进行三审时，又对“成片开发”做了一些限制，“包括要纳入国民经济和社会发展年度计划，要符合国务院自然资源主管部门规定的标准等等。”蔡继明说，“最后大家也就勉强同意了，没有人再去追究。”