规划编制角度下可持续发展指标体系的构建

■ 中国建筑设计研究院有限公司绿色设计研究中心规划部 李博

可持续发展是绿色生态建设的基本目标之一。 从具有代表性的英国BREEAM Communities 与美国LEED-Neighborhood，再到近期颁布的LEED for Cities，立足于本国国情，评价对象从建筑延伸至组成城市的基本单元“社区”，再扩展至城区，将国际指标体系推向更加完善的标准平台。根源于可持续理论的内涵丰富性，这些指标体系都是从设计编制、社会治理到政策管理一体化的评价及指导体系。而城市规划是集规划、决策及实施于一体的连续统一体，规划编制本身的科学性是其推进的重要前提。在城市规划方案全过程前期，作为规划编制操作主体的城市规划编制人员，往往需要更直接准确的抓手，对规划进行全面深入编制与设计，对规划编制成果质量进行目标导向与实施导向层面的评估与指导，这就需要在巨系统中精简提炼出一套适合规划编制人员操作的科学性的指标体系，为规划编制阶段的评价实施保障提供强有力的技术依据。

1.编制角度的现行指标体系特点

1.1 编制评价理论共识

经典的“三段式”分法将规划评价的整体流程划分为事前评价、过程中的评价、事后评价三阶段。事前评价：针对规划方案制定的评价，预测并评价方案可能对未来产生的影响和已经达到的目的；过程中的评价：与规划实施同步进行，管控规划项目的实施进展、防止实施出现偏移；事后评价：规划实施完成后进行的评价活动，对规划效应与影响进行测量[1]。整理并确立可持续城市指标体系在规划编制人员可操作层面的原则立意，可参考“三段式”分法，编制评价等同于事前评价，确立规划方案的目标性是否满足预期要求，以及对符合目标导向的规划设计手法进行引导。

构建编制角度的指标体系需从两个方面进行诠释：一是设计属性，体现了规划设计人员的实操性，明确可规划设计是指标选取的重要标准，而非社会属性或文化属性；二是时段属性，明确指标描述内容定位在整体规划项目方案的前端，即实施前决策评价，对规划编制成果进行评价、保证编制技术质量、体现时段性。

限于国内体制机制的不成熟与规划评估起步较晚的弊端，国内现行规划评估体系主要是实施效果的评估，对于绿色生态指标体系的制定多存在规划编制评估与规划实施评估同台出现的情况。在我国，具有代表性的可持续指标体系包含实践经验的生态城指标体系，以及在其基础上加以提炼完善的绿色生态城区规划技术标准与导则。下文将从指标分类原则与共性指标属性两个层面对属性及分类进行判研与提炼，增加编制评价体系内指标的辨识度。

1.2 现有指标分类原则判研

图1 分类原则属性参考

指标建立的内生动力是以追求经济、社会、环境三系统平衡的综合目标（图1），自然—经济—社会复合生态系统，是人与自然和谐共生的一种形态，要求自然环境生态、经济产业合理与社会和谐进步，包含了空间布局、能源消耗、经济模式、环境改善、行为管理等诸多方面，是低碳经济发展模式和生态化发展理念互相融合而成的新型城市发展形态，共同满足未来城市综合发展愿景。

在环境需求与政策引导的双重助推下，我国的“生态城”实践已成为世界生态城市建设的典型代表之一，其指标体系已经成为指导规划和建设的重要评价标准，具有重要的指导意义。笔者选取了4个有代表性的生态城与评价标准示范体系，对其分类原则从自然、经济与社会三个考量角度进行了分类判研（表1），结果表明，大部分的分类原则涵盖了两类或三类分类标准内容，各类别所含原则的复合性较高，体现人类社会、经济与自然间复合生态关系的可持续发展。

表1 国内典型可持续指标体系原则特点分析

从编制角度服务宗旨来看，自然环境生态是规划编制的内容，经济产业合理是规划编制的衍生，社会和谐进步是规划编制评价的保障，故编制角度的内容具有较强的针对性，主要集中于自然环境生态这一系统之中，并以此为基础进行提炼与提升，以提高规划对可持续城市建设的指导性。

1.3 生态城共性指标属性判研

选取国内主要生态城的典型共性指标进行统一分析，对其在整个项目全过程中的时段属性进行逐一判研，结果表明，编制评价阶段的指标占有量为43%，在进一步的研究中，这些编制评价指标将是核心研究对象，是提高整体规划编制质量的抓手，其科学性需进一步提升；其余大部分指标为实施评价性质，即在方案落实、项目实际运营后，才得以判断其合理性与达标性的评价指标，是对规划实施效果的检讨，是受多种制度政策以及人文影响的综合性指标，而规划编制人员无法直接对其进行控制引导。（表2）

表2 国内典型共有指标属性判研

2.编制角度的目标建立

编制角度属于规划设计工作的基本角度，其建立的意义在于形成完整的规划决策目标并具备优化的条件，可以帮助规划编制人员更好地理解规划问题，指导规划实践发挥更好的功效，并且为实现这一目标，需要对规划编制活动作出相应的精准引导，在指标体系建立上形成闭环，实现科学有利的规划价值。

图2 编制角度指标体系实现步骤

总的来说，要体现规划目标和行动将如何产生以及产生怎样的作用，究其本源，就要站在“人类事务”的角度，探寻“到底发生了什么、能够达到什么样的效果”，并由此形成相应的解释框架。 “目标需求”与“设计导向”如何建立联系？指导原则是二者之间不可或缺的桥梁，也是实现科学化和实证化的重要途径。（图2）

“目标需求”是项目设计过程中对终极目标的斟酌与考量，确保其具有可靠性与可信性，其建立在对广泛信息渠道的收集整理以了解现实境况、对内在问题与外在环境有充分理解与思考的基础之上。“设计导向”是具有强操作性的谨慎的实验行动方案，要对可持续城市进行全方位的描述，要体现用地、交通与设施运行明晰的辩查，区分主次、做出取舍、提炼重点、稳步执行，其制定过程需要再三确定规划措施是否符合目标需求的意图、在城市发展过程中到底能起到什么样的作用、有哪些影响。

3.编制角度的构建思路

3.1 独立命题全面描述

传统规划编制中，城市快速发展过程中产生的一系列关于人口增长、环境污染、水源短缺等各种人与自然矛盾的城市病，成为规划要解决的主要问题。生态指标同样产生于这种大背景下，指标形式也顺理成章地以技术和理念的形式作出表达，生态理念以技术形式作为画龙点睛之笔呈现；随着生态城市研究的逐步深入，对绿色生态可持续的理解不再局限于传统的规划应用，未来生态城市应作为一个独立命题而存在，即聚焦当下城市的必然发展方向，为人们提供安全、健康、适用和高效的城市环境，并且与自然和谐共生。“绿色生态可持续”从技术手段转变为发展目标以及需求目标出发，以“高效、低耗、低影响”的原则实现全方位考量与系统性落实。

3.2 从目标需求到设计导向

由可持续发展城市的目标需求，经过分解需求、提炼原则、实践六大行动策略，对规划编制进行引导。（图3）。

图3 可持续城市运行分类原则架构扩展

3.2.1 目标需求解决的问题

（1）发展需求：在保证城市安全的大前提下，城市发展需要在生态能够承载的合理规模下以有序的方式推进，生态缓冲空间的位置和数量均可对城市发展建设产生决定性影响，建设区内部的三维绿量在均衡度与连通度上需要保持平衡；城市建设需要在总量限制下选择扩张还是更新更利于城市发展，并在此基础上进行动态评估，确保城市整体始终处于不断自我完善的过程，土地的开发建设应确保功能的协调并对周边环境产生积极影响。

（2）交通需求：保证车辆畅行、拥堵有限度，在空间和时间上科学配置土地开发和交通设施建设的时序，路网容量满足城市人口需求且路网结构合理，做到能够满足应急性交通疏散与削峰填谷的要求，满足在尽可能短的时间内达到目的地的要求。

（3）资源能源运行供给方面：水、能源的用量在生态承载范围内满足人均需求，碳排放与废弃物的排放不对环境产生过量的污染等。

3.2.2 规划策略的设计指标需要解决的问题

（1）多元格局：多中心的城市格局是发展高效可持续城市形态的基本要求，每个中心都需要有独特的主导功能及相应配套功能形成不同等级的硬核，为满足交通便利、就业居住平衡等要求，多中心及内部硬核在尺度、距离、连通度方面要有合理规模取值，每个中心在基础设施及功能上都应满足其自给自足的独立性。

（2）疏密适度：集中与高密度是城市高效运行的前提条件。适当的密度代替城市扩张，在高密度周边应该配置高质量的景观生态用地，疏密结合的同时满足生活及生态生产需求。“舒”表现为中心之间的生态隔离与缓冲、中心内部的生态均匀与共享；“密”强调功能核心区以小尺度的土地混合利用为前提，引导高效开发。

（3）缓冲隔离：本研究以是否在安全防护隔离设施外设置兼具景观功能和不影响人员财产安全的临时活动功能的疏散过渡空间为依据，将缓冲隔离空间分为城市隔离类和空间缓冲类，强调中心之间需建有硬隔离与软隔离将其进行隔离与划分，并保证这些隔离缓冲的强度与尺度。

（4）复合交通：复合式交通强调交通引导城市发展，交通枢纽与城市硬核耦合，适当的交通网络布局可以缩短交通运行时间，根据土地利用形态和出行总量，因地制宜制定城市交通发展战略，组成适应性强、机动灵活的现代交通体系，建设公交先行、步行友好、合理停车的便利城区。

（5）循环利用：加强水资源的再生回用，降低管网漏损率；针对建筑的拆除与改造，提高再生建筑比例，充分利用既有建筑进行更新改造；完善技术，通过多种手段对废弃物进行回收利用和资源化处理。

（6）减少排放：通过多种方式对水、固废与能源进行无害化处理，减少污染排放量，减轻对城市环境的影响。

4.结语与思考

可持续城市是一个庞大复杂而又高度统一的集合体，对其指标系统的构建也是一项复杂的大工程，将庞大的指标体系分解再聚焦，有助于提高指标的可操作性与科学性。本文聚焦于规划编制角度，以操作主体与评价时段为提炼方式，构建了适用于规划编制人员操作的指标体系思路，在规划实施过程前对规划成果的需求进行判断评价与策略设计指导，将对规划科学性的考量前置，有利于提高从编制到运行的整体适用性与合理性。一方面可以简化原本“大而全”的多学科构建体系；另一方面从技术角度丰富了对可持续理念的释义。

在后续分级指标设置中，本研究试图探索基于“底线思维、本地诉求、精细考量”等思路的具体指标选取，符合我国未来可持续城市建设要求，以资源环境承载能力为上限，在人口规模与建设规模双控的大背景下，促进发展方式转变和城市功能的优化调整，注重人的行为方式对城市空间的塑造，运用超前性、创新性技术策略，从多类型、多层面、多处度协同推进，以其进一步完善城市建设与评估的标准。