婴幼儿照护应纳入公共服务体系

文丨胡薇

日前，国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，明确指出“3岁以下婴幼儿照护服务是生命全周期服务管理的重要内容，事关婴幼儿健康成长，事关千家万户。”首次从国家层面明确了婴幼儿照护的重要意义与国家责任，要求将婴幼儿照护服务纳入经济社会发展规划，并将以家庭、社区和照护服务机构为重点，展开全方位的政策扶持，标志着婴幼儿照护服务将全面纳入公共服务体系。

幼有所育，回应人民关切

20 世纪90年代以前，托儿所曾遍布中国大中城市的企事业单位和街道社区。但自改革开放以来，随着单位制的瓦解和社会福利体系的改革，特别是出生人口的大量减少，3 岁以下的托儿机构严重萎缩。教育部2005年《教育统计报告》显示，相比2000年，集体性托幼机构锐减70%，有研究显示，2006年～2016年，3 岁以下婴幼儿的入托率仅为4.8%。

托幼服务的匮乏随着中国人口政策的转变日益凸显。2016年，二孩生育政策正式放开，但公众的生育意愿却并未明显提振，“养育”已成为影响“生育”的关键原因。许多地方，如陕西省、南京市、上海市等地开始探索建立婴幼儿照护的公共服务体系，中央对此也高度重视。党的十九大报告提出，要“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接”和“幼有所育”的发展理念，2017年的中央经济工作会议也指出要着力解决好婴幼儿照护和儿童早期教育服务问题。本次《意见》则是中央层面首次对婴幼儿照护服务进行的全方位顶层设计，标志着我国儿童福利事业取得重大进展。

社会投资，明确国家责任

对国家来说，0～3 岁儿童发展具有巨大的社会效益和经济效益，因此世界各国普遍重视对儿童的早期投资。但是历史地看，儿童照顾到底应是谁的责任，却一直是个充满争议的问题，且受一国文化传统、经济实力和福利体制改革的深刻影响。20 世纪中期以来，儿童照顾越来越具有公共产品的性质，包括联合国《儿童权利公约》在内的多项国际公约均主张，国家应采取一切适当措施确保儿童得到保护和照料，英、美、韩、日等发达国家也普遍开始重视对儿童的早期投资，欧盟的“社会投资”计划甚至将对家庭和儿童的投资视为一项重要的社会政策。

在我国，儿童照顾也逐渐重回公共政策视野。党的十六大以来，儿童福利事业发展取得重大进展，党的十九大首次提出“幼有所育”的政策目标，中央在国务院常务会议等一些重要场合也多次提出要重视托育服务发展。对儿童照顾的重视并非仅仅出于公平理念的考虑，也是基于对国家长期发展的一项战略规划。研究表明，对儿童照顾的投资不仅可以提振生育意愿、提高女性劳动参与率，还可以为未来的社会发展提供优秀的人力资源储备，甚至可以配合延迟退休政策的推行、助力反贫困，实现经济社会的可持续发展。因此，《意见》的出台具有划时代的重要意义，它首次从中央层面明确了国家责任，表明婴幼儿照护将不再只是家庭的责任，也是全社会和国家的责任。

家庭为本，社会广泛参与

缓解儿童照顾的压力，需要构建以家庭为本、政府政策支持、社会广泛参与的照顾体系。近年来，卫生健康、教育等政府部门与妇联、计生协、工会等群团组织进行了许多有益的探索，市场对托育与学前教育的热度也开始上升，但由于缺乏顶层设计，进展一直较为缓慢。本次《意见》明确提出了“家庭为主，托育补充”的基本原则，认为家庭对婴幼儿照护应负主体责任，同时也强调了政府引导与社区、企事业单位、市场等社会力量的广泛参与。

婴幼儿照护政策首要是为家庭提供支持，如科学养育指导、落实产假亲职政策、探索弹性工作制、开展儿童早期教育等。政府可以通过政策制定、资源提供和规范监督等落实国家责任，如通过财税政策降低家庭养育成本，发展普惠性的照护服务减轻照顾负担，激发并监督社会力量积极参与儿童照顾事业等。市场和社会则是婴幼儿照护服务供给的重要力量，可提供多元化与多样化的服务。《意见》也提出要充分发挥市场在资源配置中的决定作用，鼓励营利与非营利照护服务机构共同发展，支持用人单位为职工提供福利性的照护服务等，政府对此应予以政策扶持，同时加强规范监管，着力避免伤害儿童利益的事件发生。

儿童优先，强化监管责任

联合国《儿童权利公约》曾指出“关于儿童的一切行为，不论是由公私社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行，均应以儿童的最大利益为一种首要考虑”，这即是儿童优先的原则，意味着社会的发展和制度的设计都应将“儿童优先”作为首要考虑。《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》也明确提出了儿童优先、儿童最大利益和儿童参与的原则。但是长期以来，我国的公共政策及服务规划却一直缺少“儿童视角”，并未充分考虑儿童的公共服务需求。近年来，一些公共服务设施开始重视相关规划，一些城市如南京、杭州、深圳、长沙等已开始探索“儿童友好型”城市建设，但从全国层面来看，仍未形成社会基本共识。本次《意见》明确指出，要“按照儿童优先的原则，最大限度地保护婴幼儿，确保婴幼儿的安全与健康。遵循婴幼儿成长特点和规律，促进婴幼儿在身体发育、动作、语言、认知、情感与社会性方面的全面发展”。

儿童的健康程度是衡量人类生活环境的健康程度和政府管理水平的最终标准。国家卫生健康委一直高度重视儿童健康工作，开展了大量有关儿童健康促进、早期教育和营养干预的行动。本次《意见》明确赋予了卫生健康部门关于婴幼儿照护服务的监管职责，即“负责组织制定婴幼儿照护服务的政策规范，协调相关部门做好对婴幼儿照护服务机构的监督管理，负责婴幼儿照护卫生保健和婴幼儿早期发展的业务指导”等。同时也提出了一些重要的监管要求，如“建立健全婴幼儿照护服务机构备案登记制度、信息公示制度和质量评估制度，对婴幼儿照护服务机构实施动态管理”“运用互联网等信息化手段对婴幼儿照护服务机构的服务过程加强监管”“依法逐步实行工作人员职业资格准入制度，对虐童等行为零容忍，对相关个人和直接管理人员实行终身禁入”等。据悉，国家卫生健康委正在会同有关部门研究制定相关规范，健全完善相关政策法规。