行政机关负责人出庭应诉问题研究

2019-09-17林步朗蔡丹丰

经济研究导刊 2019年22期

林步朗蔡丹丰

摘要：行政机关负责人出庭应诉制度是新修正的行政诉讼法的一大亮点，这是一项符合中国国情的制度安排。该制度经过近三年的司法实践，发挥了其优越性，既有效地化解了行政争议，又能促使行政机关依法行政。但在实施过程中暴露了不少弊端，如出庭应诉过于形式化、负责人不能出庭应诉的理由缺失、应出庭而不出庭的法律责任模糊等，在实际操作中还有很多具体问题需要细化。对此提出一些完善建议，如明确出庭应诉的具体要求，负责人不能出庭应诉的理由和相应的责任追究机制，为制度的完善尽一份力。

关键词：行政诉讼;行政机关负责人;出庭应诉

中图分类号：D915 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2019）22-0196-03

一、行政机关负责人出庭应诉制度概述

行政机关负责人出庭应诉是行政相对人认为自身的合法权益受到行政机关侵害而向法院起诉，按照法院及相关法律的要求，行政机关负责人作为被告到庭参加诉讼活动的一项制度。作为新实行的制度，我们有必要对该制度涉及的相关概念进行界定。

1.行政机关负责人的概念。原被告双方在行政诉讼中是首先要确定下来的，原告是启动行政诉讼的一方，所以较好确定，但对于行政机关负责人如何确定是此制度的基础内容。我国行政机关实行首长负责制，行政首长决定机关的日常行政事务，对政府及其相关部门的工作负责任，是单位的最高领导人。而最新的《行政诉讼法司法解释》将其概括为正职、副职负责人和其他参与分管的负责人，这一规定一定程度上扩大了负责人的范围。从行政机关的实际工作出发，行政机关负责人出庭不应当是唯一确定的，所以进行了一定范围的延伸，从本质上区分了行政机关负责人和行政首长。虽然对概念进行了扩充，很大程度上会发生机关内部人员因逃避相关的法律义务而争相推诿的情况，从而不利于机构的运行。但从逻辑角度上看，如果还包含了主持工作和分管的负责人，当行政机关的一把手在因为一些突发事由而不能出庭参加诉讼时，那么主持工作的负责人以及分管负责人就可以成为最佳的选择，如此才能保证将该制度落地实行，使行政诉讼被告不出庭成为历史。

2.出庭应诉的内涵。原被告的法律地位在本质应当是平等的，都是应法院的要求出庭参加诉讼，但作为被告的行政机关经常倚仗着自己的地位与权力，无视法律义务不出庭，所以告官不见官的现象经常发生。而“应当出庭应诉”则体现了法律对行政机关应诉的要求，是法律对其赋予的义务。既然是义务，就不能不履行。行政机关负责人要积极落实法律的相关规定，不可无视法律的规定，要参加到解决纠纷的过程中来。当然“出庭应诉”并非简单的到庭即可，在实践中很多负责人完成任务式地人来到法庭上，但是基本不出声，形同虚设。新行政诉讼法对“出庭应诉”赋予了更深的法律内涵，指出既要出庭更要应诉，“出庭”即是要求负责人要按照法院规定的时间和地点来到法庭上，保证老百姓能够见到官。“应诉”则使得对被告机关在法庭上的要求更为规范，被告负责人在庭前对法院寄来的相关法律文件要予以接收并仔细查看，不可敷衍了事，事前就要认真做好准备工作，提交相应的手续材料，例如负责人的职务说明及律师的授权委托书等等。到庭上应服从法庭纪律，按要求提交证据，勇于进行答辩，做到回答问题有理有据。如此才能提高诉讼效率，使双方的矛盾得到化解，重新在人民心目中樹立良好的政府形象。

二、行政机关负责人出庭应诉制度存在的问题

1.应出庭案件类型的规定过于笼统。一直以来对于应出庭案件类型的理论争议有较大冲突，之前的行政诉讼法及其司法解释对于应出庭案件类型没有规定，在实践操作中，法院难以把握。一方面，行政机关负责人该不该出庭每一个行政诉讼案件;另一方面，行政机关负责人经常以各种理由拒绝出庭，这样对制度的顺利实施产生诸多不便。最新的行诉解释对一些应出庭的案件类型加以了规定，例如涉及重大公共利益案件、社会高度关注案件、可能引发群体性事件案件和人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，机关负责人应当出庭。虽然司法解释对案件的类型有了新的规定，但还是存在着许多的不足。首先，缺乏实际的可操作性。何为“重大公共利益”中的“重大”？如何理解“社会高度关注”和“群体性事件”？上述的这些概念较为宽泛，那么法官在实践操作中拥有的自由裁量权就会过大，行政机关也会抓住法律漏洞来逃避相关的法律义务。其次，缺失一定的合理性。对于上述列举的这些案件在实践中发生的概率极其低下，使得一些确实需要行政负责人出庭的案件由于法律没有规定而被行政机关加以利用，也将导致行政负责人出庭案件的比例有所下降，达不到要求。

2.出庭应诉过于形式化。虽然行政机关负责人出庭应诉制度已经实行了近三年，但是在司法实务中很少看到行政机关的正职或副职负责人出庭参加诉讼活动，大多数情况下出庭都是一些底下的工作人员。即使有个别负责人出庭，但他们也不出声，在庭审过程中采取消极的态度，不开口说话，全程由受委托的律师发言，不按时提交证据，不积极进行答辩，事后对于法院的生效判决也不去贯彻执行，全程就像一个旁听人员，因此很难有效地解决诉讼争议。随着近几年法治政府的倡导，部分地区已然认识到负责人出庭是法治社会的要求，所以行政机关负责人必须打破“不出声”“不积极”的应诉状态，要做到主动配合法院与行政相对人进行沟通，对其疑惑进行解答，对自身做出的行政行为提供合法依据，不可违反法律的规定执法，做一个让群众信服的政府。

3.负责人不能出庭应诉的理由缺失。最新的行诉解释规定行政负责人有正当理由也是可以不能出庭的，但需要向人民法院提交情况说明，并加盖行政机关印章或者由机关主要负责人签字认可。此司法解释对行政诉讼法的规定予以了补充，提交情况说明加盖印章或签字认可使得制度更为规范，更具有可操作性。但何为“正当理由”？行诉解释并没有做出规定，这样就会使得一些行政负责人为了逃避其作为被告出庭的法律义务，以最常见的公务繁忙作为躲避出庭的理由，那样又架空了整个制度设计，同样偏离了立法的目的。所以，应明确不能出庭应诉的情形和理由，避免那些为逃避而使用此例外做“文章”，为制度的良好运行提供更好的空间。

4.应出庭而不出庭的法律责任模糊。当行政负责人以及工作人员应当出庭却不出庭时，人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法做出处理。《行政诉讼法》的第66条对行政机关被告不出庭应诉的责任进行了规定，即人民法院可以采取公告和司法建议这两项措施。总体来说，笔者认为，负责人应出庭而不出庭的法律责任规定较为模糊。首先，笔者认为，公告只是一种程度较为轻微的批评，对行政机关的威慑力也不够大，行政机关可能并不太放在心上。其次，司法建议也只是一种建议，到底如何实施，还是由行政机关的内部来决定，司法机关无权介入直接对其处罚，最终会由于缺乏有效的约束机制而使行政诉讼法的立法价值无法实现。

三、行政机关负责人出庭应诉制度的完善

1.明确出庭应诉的案件类型。制度实施快三年了，各地对负责人应出庭应诉案件类型的界定存在混乱。新行政诉讼法司法解释规定了四类案件行政机关负责人应当出庭，这无疑是一种进步，使得制度在实施中有规范可依。但在笔者看来，此规定既缺乏实际的可操作性，也存在着不合理之处。一方面，何为“重大公共利益”中的“重大”？如何理解“社会高度关注”和“群体性事件”？上述的这些概念较为宽泛，实践中就只能由法官来自由裁量，权力过大将使得制度流于形式。另一方面，只规定了这四类案件行政负责人需要出庭，而且这些案件在实践中发生的概率极其低，使得一些确实需要行政负责人出庭的案件由于法律没有规定而被行政机关钻了空子，也将导致行政负责人出庭案件的比例有所下降，达不到要求。笔者认为，针对我国目前的现状，对于哪些案件需要负责人出庭应诉，应该采用概括加列举的形式。“重大公共利益”是涉及到不特定多数主体享有的、具有一定发展性的重大利益。像房屋征收、河道污染、行政收费等涉及到人民群众生产生活的都可归为重大公共利益的案件。“社会高度关注”是指在社会上的反响很大，被群众广泛知悉，以及受到新闻媒体普遍报道的案件，例如重大安全的责任事故或者资源环境保护等案件。“群体性事件”是指那些为了一定目的而聚众实施违反法律、侵犯国家或他人合法权益的非法集结活动，主要是征地、拆迁、行政收费、环境污染等涉及重大民生问题，涉及的人数也较多。行政负责人在处理这类事件时应当更为慎重，及时出庭解决纠纷。这些列举能让法官合法合理地裁量，防止自由裁量权过大。笔者认为，除了司法解释规定的那四类案件需负责人出庭，还有像年内反复出现的同类行政诉讼案件、涉案标的金额较大的案件以及一些致使公民死亡或丧失劳动力而引发的行政赔偿案件等都应当由行政负责人出庭。这样能提高负责人的出庭率，也使制度更为合理。

2.明确出庭应诉的具体要求。行政诉讼法中虽然对行政负责人出庭应诉的义务加以了规定，但没有对具体的要求进行规定，导致负责人不到庭，在庭审中不出声，使该制度流于形式。所以应该颁布更加规范性的文本来对出庭应诉予以具体化，从而保障该制度的有效落实。在制定具体的规则时，应将制度与地方的具体情况相结合，而不是仅仅要求按照“按时出庭”“遵守法庭纪律”等宽泛的法律规定来履行义务，而是要真正参与到诉讼中来。笔者认为，可以从以下几方面来加以具体化。首先在庭前，应做到政府信息主动公开，在诉前就能接受人民群众的监督，而且对法院在开庭前寄来的相关法律文件要予以接收并仔细查看，事前就应该对案件的发展情况及涉及到的有关法律做到全面的了解，认真做好准备工作，提交相应的手续材料。其次在庭中，应当尊重法官和原告，不能以管理者自居，要积极参与应诉，对法官与原告的提问做出有实质性、针对性的回答，要勇于化解与原告之间的矛盾。最后在庭后，不干预法院做出判决，对法院的生效裁判严格予以执行，对于法院的司法建议要深入研究并将其落到实处。做到上述这些要求，诉讼效率才能大大提高，依法行政才能更加顺利地推进。

3.明确负责人不能出庭应诉的理由。行政机关负责人有正当理由的可以不出庭应诉，正当理由体现了以人为本的思想，使得法理之中又蕴含了一定的情理，当负责人确实在面对新情况不能出庭时可援引正当理由不出庭。但“正当理由”具体是什么，我国现行的行政诉讼法及及其他法律都没有对此作出详细的说明，导致其在实践中适用不统一。结合制度在地方上的实践，大多数都是由法院来裁量，最常见不出庭应诉的理由为公务繁忙，这樣使得一些行政负责人为了逃避法律的相关义务，经常以此理由拒绝出庭。因此，应当细化不出庭的理由，同时也应当将不出庭理由进行公布，使实体和程序相结合。笔者认为，正当理由主要包括事前安排好的外出考察、外出培训，新闻发布会、必须参加的市级及市级以上的会议等，这些都必须合法、明确、具体，而本部门的例会、自身的日常工作、临时决定的外出出差等都不能算是正当理由。法律的规定使其有章可循，再加上法院对其进行严格的审查，才不会使行政机关负责人有机可乘，如此既尊重了行政相对人的知情权，也能使制度发挥其应有的作用。

4.完善相关人员应出庭而不出庭的责任追究机制。一项制度最主要的是要有保障措施，即当制度被违反后，有相应的责任追究机制来追究。当然，我们可以制定一些作为检验依法行政水平的重要指标，把负责人出庭应诉的情况纳入到考核范围，这样也能督促他们依法行政。新行政诉讼法以及最新司法解释关于负责人应出庭而不出庭的责任规定仍然是模糊的，法律层面上的规定是法院可将不出庭的情况记录在案，记载到裁判文书上并可以建议有关机关对此做出处理。笔者认为，这些措施并没有实质性的对其进行规制。在问责机制上，由于原被告的法律地位是平等的，笔者认为也可以参考民事诉讼法中的拘传规定，对行政机关负责人无正当理由拒不到庭，可以采取拘传制度，这样的措施具有较强的可操作性，也能一定程度上提高法院的司法权威。此外，由于大多数行政人员都是公务员，笔者认为可以采用公务员处分的制裁措施，行政负责人不同程度地违反规定时适用程度不同的处分形式。这样可以倒逼行政负责人遵守法律规定，按时到庭，好好履行自身的义务。

参考文献：

[1] 张俊.行政首长出庭应诉的实证研究[D].苏州：苏州大学，2014.

[2] 宋宝安，于天琪.我国群体性事件的根源与影响[J].吉林大学社会科学学报，2010，（3）.

[3] 谢丽华.行政机关负责人出庭应诉制度研究[D].南宁：广西民族大学，2016.

[4] 贺欣.法院推动的司法创新实践及其意涵———以T市中级人民法院的行政诉讼为例[J].法学家，2012，（5）：6.

[5] 耿宝建.行政机关负责人出庭应诉指南[M].北京：法律出版社，2016：27.

[6] 梁凤云.行政机关负责人出庭应诉应注意什么[N].学习时报，2015-07-09.

[7] 江必新，梁凤云.行政诉讼法理论与实务[M].北京：北京：法律出版社，2016：68.

[8] 黄学贤.行政首长出庭应诉的机理分析与机制构建[J].法治研究，2012，（10）：20.

[9] 刘勋.行政机关负责人出庭不可随心所欲[N].法制日报，2016-08-18.

[10] 行政机关出庭应诉数量普遍很低无一城市应诉率得满分17城市0分[N].法制日报，2017-12-25.

[11] 信春鹰.中华人民共和国行政诉讼法释义[M].北京：法律出版社，2014：179.