火力发电行业开展排污单位自行监测关键问题探讨

2019-09-17杨希刚

中国环境监测 2019年4期

杨希刚

1.东南大学，江苏南京 210096 2.国电科学技术研究院有限公司，江苏南京 210023

“十三五”乃至今后相当长一个时期内，中国固定污染源管理工作的核心是建立和完善排污许可制度[1-4]。排污单位自行监测作为排污许可制度的重要技术支撑和有效的微观政策工具[5]，不仅能够调整过去对固定污染源监管不到位的问题，还能够有效推动环保责权进一步清晰[6]。但短期内中国许多地方的环境监测和监管能力还难以一步到位，企业诚信和自律要求也难以有效控制，数据失真严重、证据不足、无法形成完整证据链等现实问题[7]，迫切需要企业在自行监测的实施方面提升自身能力[8]。这对于整个火电行业而言，既是一次从意识到制度和技术等全方位的挑战，也是树立企业绿色环保发展形象的良好契机。同时，中国排污许可制度明确建立排污许可申请、审批程序和定期报告、现场检查等相关监督管理规定[1-2]，若企业自行监测工作质量达不到国家要求，应及时解决有关问题，这在以往常常被忽略。

2017年第三季度，笔者以东北、华北、西北、华东、华中、西南和华南等7个区域共21家火力发电厂为样本，开展了自行监测工作的调查研究。依据排污许可制度和自行监测技术指南等规定，结合多年环保监测实践经验，对火力发电行业开展排污单位自行监测关键问题进行深入分析与研究，提出相关建议，为促进排污许可制的科学落实和长效监管提供支持。

1 火力发电行业开展自行监测总体情况

火力发电行业自2017年7月1日起正式实施新的排污许可制度，自行监测工作已全面展开[1-4]。当前中国基层环保力量仍然不足，在新排污许可证发放之后，无法对企业自行监测的活动做到全面监管。由于缺乏长期、有效的监督机制，自行监测未开展或活动开展不规范的现象未能及时纠正，对违法行为不予处罚或处罚太轻，这进一步削弱了排污许可证的权威性。为确保制度落地，原环境保护部专门印发《火电、造纸行业排污许可证执法检查工作方案》(环办监[2017]66号)[9]，重点是对持证企业超许可浓度限值排污和未落实自行监测要求行为进行查处。该研究以原环境保护部“排污许可证执法检查工作方案”为模板，以《排污单位自行监测技术指南总则》(HJ 819—2017)[10]、《排污单位自行监测技术指南火力发电及锅炉》(HJ 820—2017)[11]为主要依据，筛选出排污许可证规定内容与实际排放之间违法风险辨识、自行监测方案完整性与科学性、监测活动开展的时效性和规范性、监测质量保证和质量控制、信息记录及报告完成情况等5类共计31项评价指标，据此对火力发电行业自行监测现状开展案例分析和研究。

研究结果显示，21家样本单位均已按照国家要求开展排污许可工作，所有电厂在2017年6月30日前取得新排污许可证；90%的电厂完成了排污许可制度的初步建设，制定了落实《排污许可管理办法》的工作措施和《重污染天气应急操作方案》；所有电厂按要求在政府自行监测信息公开平台上对监测方案和监测数据进行公示。但70% 的电厂自行监测点位、项目、频次与国家相关标准要求还有差距；部分电厂将自行监测业务委托给社会化检测机构，报告数据仅能满足形式需要，作为自我举证的支撑材料，其质量和有效性仍需提高。具体情况见表1。

表1 法规规定的自行监测要求和企业遵守情况Table 1 Self-monitoring requirements required by statute and the compliance status of enterprises

从表1中可以看出，样本单位中所有电厂实现了SO2、NOx和烟尘的连续自动监测，且相关监测设备均被环保部门定期的数据有效性审核工作覆盖，奠定了火力发电厂自行监测工作的基础。但是有22%的电厂尚未建立自行监测相关制度，有68%的电厂制度建设尚不完善，说明中国长期以来的环境管理主要以行政管理为主，企业的自主作用发挥不够。对于污染源的监测，企业自身、社会公众甚至一些环保执法人员往往理解为主要是政府针对企业的监督监测，却忽视了企业自身的环境保护责任和义务，对企业自行监测重要性认识不足。通过分析发现，样本单位中约22%的电厂尚未对汞及其化合物、林格曼黑度开展季度监测，约43%的电厂暂没有按标准对无组织排放实施监测，约71.4%的电厂自行监测方案未能完全覆盖国家标准要求，约71.4%的电厂自行监测报告不规范或者所委托的社会化检测机构能力和行业经验欠缺，不能满足质检部门和环保部门的执法检查要求。

2 火力发电行业开展自行监测存在的问题

2.1 企业自行监测相关制度建设滞后

由于排污许可制度的管理对象是基于政策目标、管理能力以及管理的边际效益进行界定的[5]，因此排污许可制度对企业的经济能力、技术水平和管理水平等要求很高，其中制度建设是基础[12]。在火力发电行业环保实际工作中，企业管理层要调整过去依靠环保电价补贴大力推动工作进程的旧思路，积极主导排污许可管理和工作，科学合理设计制度，这是避免“管理失灵”的必要条件[13]。

从研究结果看，占比22%的电厂排污许可管理体系尚未健全，自行监测工作流程、职责分工不清。主要表现是制度文件没有下发，数据报送审核等重要工作机制没有建立起来，企业内部自行监测职责不清；部分区域电厂自行监测能力不足，手工自测项目的相关制度标准未建立；制度的缺失和不完善，直接带来自行监测工作不能达到制度要求的监测、记录和报告要求。例如某厂2017年8月制定的《排污许可工作管理制度》中明确安全环保部的职责是负责联系专业检测服务机构，开展排污许可咨询、自行监测、CEMS校验等相关工作，但由于烟气脱硫设施归脱硫公司特许经营，制度中没有明确脱硫废水自行监测委托合同签订方，造成脱硫废水没有按月进行监测。依据中国火力发电厂所有制现状和经营实际，环保目标一定是在管理制度支撑下实现的。火力发电厂要做好自行监测，首先要建立契合本企业自身现状(企业内部职能划分、生产管理特点等)的管理制度，使得落实国家环保要求在企业自我管理完善中得以充分体现。

2.2 自行监测的方案不完整

企业自行监测方案是排污许可证中的一项重要“许可事项”，是排放标准等各项规定能够执行的重要因素。在排污许可管理的实施程序中，要实现系统化监测程序，就必须使固定源守法监测更具可操作性，监测过程更规范，监测结果更真实。其核心前提条件是企业能够合理地设计并执行监测方案。该研究的重点是自行监测的规范性、完整性与科学性，具体情况见表2。

由表2可以看出，样本单位的自行监测方案在3项常规污染物监测方面比较完善，但是在非常规污染物监测方面存在较多问题，自行监测方案编制过于简单，内容不够严谨。尤其是在CEMS校验方案和试验项目质控方面，约71.4%的电厂存在缺项或者严重疏漏。另外，由于自行监测技术指南要求较高，各电厂的自行监测方案存在问题较多。如某厂最新版本自行监测方案为2017年2月23日制定，排污许可证下发后，未根据技术指南对方案进行修订补充，现行方案中缺少厂界无组织颗粒物、烟气量、脱硫废水等监测项目，仅有监测方法但缺少监测标准，不能满足排污许可和监测技术指南要求。某厂污水监测内容与排污许可证规定的内容不符，自行监测方案中缺少无组织排放中“厂界”部分，监测项目中未能明确哪些是手工监测，哪些是自动监测，未能明确监测频次，公布方式中未能明确公布网址及报告资料保存时限。某厂自行监测方案的监测点位示意图中，厂界无组织排放监测点位以及氨区氨监测点位缺失，厂界噪声监测点位偏少，没有按照《工业企业厂界噪声排放标准》(GB 12348—2008)要求布点。某厂委托第三方检测机构开展自行监测，方案中缺少监测方法、技术依据、分析仪器的描述，烟尘的监测方法注明“非分散红外吸收法”，但与实际采用的方法和技术不符。

2.3 自行监测活动的开展欠规范

火力发电行业经历了“十一五”和“十二五”期间大规模烟气改造工程建设，烟气达标排放水平大大提升，但是废水排放受工艺和技术的限制，长期稳定达标排放是行业共性难题，废水排放监测在现阶段显得更加重要。在该课题调查研究中发现，约有61.9%的电厂废水监测未开展或监测不规范，这已成为当前自行监测中的突出问题。如某厂自行监测报告显示，该厂废水总排口流量约为60 m3/h，实际查看其监测点位并不满足相关测试要求。某厂废水总排放口没有实现雨污水分排，排放口废水色泽较黑，未按月分析总排放口废水中总磷含量以及测量外排废水流量。某厂循环冷却水排放口未按照要求安装相应的流量计、水温和pH计等自动监测仪表，废水外排口监测未进行规范化整治。

表2 自行监测方案规范性分析结果Table 2 The normative investigation results of the self-monitoring scheme

此外，无组织排放监测是技术指南中的一个突出要求，也是当前环保督查的重点。样本单位中52.4%的电厂无组织排放监测缺失，主要表现在2个方面：一是缺失厂界(含灰场)的颗粒物监测，由于灰场离主厂区较远，存在被遗漏监测的风险；二是未封闭堆场存在扬尘问题，且没有增加监测频次，如现场调研过程中发现某厂偏置煤场有大量煤炭存储、转运，周期较长，厂里采取了低热值煤在底层、高热值煤在上层、工程车辆压实等降低无组织排放的措施，但四周防风抑尘网工程未完工，这种情况在自行监测监督检查中难以通过环保部门认可。

2.4 社会化检测机构经验尚不足

虽然火力发电厂自行监测业务迫切需要专业化机构来支撑[14]，但在研究中发现，社会化检测机构能力不足导致企业自行监测问题较为突出。各类社会化检测机构提交的检测报告中普遍缺少实验仪器及仪器检定的描述，开展的检测项目存在各类缺失和错误，对标准理解不透彻等。统计显示，由于社会化检测机构能力或行业经验欠缺，约71.4%的电厂自行监测报告不规范。如某社会化检测机构采用《生活饮用水卫生标准》(GB 5749—2006)表述污水中的总砷、石油类等污染指标，但表中限值又与该标准不符。还有某检测机构受委托承担脱硫废水项目监测，但缺少流量监测，废水总排口的采样频次不满足《火电厂环境监测技术规范》(DL/T 414—2012)中的“每天上下午各采样一次”的要求。废水中硫化物的监测方法引用地下水质检验方法，不适用污水监测，有组织废气监测点位描述不规范、无组织排放监测中缺少气象参数测试，实验期间生产状况描述、无组织氨排放限值等内容缺失。

推动排污单位开展自行监测，由企业落实精确计量、自证合法的责任，必将促进环境管理向精细化方向发展，推动专业的第三方检测市场兴起[15]。事实上，国家环保部门一直在积极培育环保监测服务产业，希望能够通过市场的自我净化来保证高质量监测服务的供给[16]。上述问题的根源在于中国环境监测社会化程度不高，特别是在市场突然放开之后，大量环境检测公司成立，但是人员培训、实验室建设、装备购置都没有跟上。目前在环境监测领域，还存在着违法成本低于守法成本的现象，有的检测机构在没有资质的情况下，也为委托方出具检测报告，提供给企业的监测数据质量难以保证。

2.5 电力集团对自行监测的管控机制还不健全

当前，火电行业依然被国家环保部门视为解决环保问题边际成本低的领域，也是排污许可制度实施的首批2个重点行业之一。从研究结果可以看出，火力发电厂在该项工作开展之初应对准备不足，普遍缺乏专业的技术指导和技术培训。电力集团对电厂自行监测工作的监督管理，最常用的做法是开展现场检查，全面跟踪工作的整个流程，对现行的工作和制度管理进行查漏补缺，发现问题责令整改等。这种仅局限于现场监督的做法，缺乏更为有效的政策与技术指导和管控。

现阶段，中国的排污许可证制度主要采取总量控制与浓度控制相结合的方式，但在实施过程中存在国家总量控制与容量总量不衔接，行业污水处理技术限值与环境容量不匹配等问题。从宏观层次上看，中国城市空气污染呈区域化和恶化趋势，亟需突破当前空气质量管理模式的制约[17]。由于集团管控存在统筹协调性强、资金投入灵活性好、行业特点更熟悉等方面的优势，基于现有治理模式，电力集团应尽快适应国家在空气质量管理模式和环境治理责任方面的调整变化，采取更为有效的方法加强指导和管控。

3 火力发电行业开展自行监测措施建议

3.1 强化火力发电厂自行监测制度建设

占比为22%的电厂排污许可管理体系尚未健全的现状，从一个侧面反映了目前火力发电厂对国家环境保护要求的总体响应程度。随着排污许可制度的推行而开展的自行监测工作，表明地方政府对火力发电厂的环保要求，从强制减排转变为让企业对自身环境问题负责。这表明火力发电厂环境问题的外部性不是减小而是扩大了。外部性越大的环境问题，企业内部管理的强制性应该越大，越需要在内部制度上加以强化。所以，需要进一步强化与完善火力发电厂自行监测制度建设，从制度建设入手，设计简约、高效的工作流程，识别自行监测中存在的问题，理顺内部管理、建立风险管控机制等。

3.2 规范火力发电厂自行监测技术方案

排污许可证制度中的固定源包括单一固定源或位于相邻区域在同一边界内的废气、废水、固废、噪音等所有污染物的有组织和无组织排放源。因此，自行监测不仅限于纳入标准中的5项常规大气污染物，而且涵盖了对周边环境产生重大影响的污染因子。自行监测方案在排污许可体系文件中有着重要地位，但电厂专业人员在自行监测方案制定、业务熟悉程度等方面都无法保证。排污单位自行监测方案既要遵循相同的规范，提高监测数据的准确性，实现数据间的可比性，同时又要客观认识单位之间的差异，如果按照“一刀切”的方式，则很难保证监测方案的适用性和高效性。所以，火力发电厂应依托专业机构，并根据产排污状况和监测能力，制定有针对性的方案，真正实现“一厂一案”。

3.3 严格火力发电厂自行监测专业化管理

自行监测是一项专业性很强的技术工作，大部分火力发电厂都不具备专业设备和专业技术人员，迫切需要专业化机构来支撑，特别是自行监测工作中的技术方案制定及低频次的手工监测实验，更是需要专业化机构来承担。但是在研究中也发现，排污单位对委托检测机构基本没有质控手段，委托检测机构也常常不提供原始记录，导致一旦数据存在问题则无法查找原因。环保部门在促进第三方检测市场培育的过程中，一方面应建立一套环境检测机构市场退出制度，倒逼社会化检测机构及时解决能力不足、专业化管理水平落后的问题，另一方面还应重视行业研究院在专业性、技术性方面的支撑作用：通过行业研究院和企业之间已有的深度技术服务合作机制，来加快推进火力发电厂对委托自行监测项目的掌控和理解，加强对社会化检测机构资质和能力的审核，进而提出标准化管理要求，提升整个环境检测市场服务水平。

3.4 提高电力集团在自行监测中的管控作用

针对上述问题，若将火力发电厂相应的环保排放管理、监督权力上收到电力集团，将有利于规划利益相关者的信息上下级传递，解决中央与地方政府之间的空气质量管理信息不对称问题，有利于保障空气质量目标的实现。从操作层面看，电力集团可以建立有效激励处罚机制，确保制度执行的效率；可以通过自身研究机构，跟踪国家自行监测政策要求，提供对基层企业委托机构的监督服务，从而帮助基层企业实现自行监测全流程能力覆盖；同时，还可凭借集团优势，建立一套数据管理系统，充分利用来自不同类型企业长时间尺度的自行监测数据，为集团公司环保制度修订及其评估、环保改造决策、污染物排放控制等工作提供有效的数据支撑，进而解决自行监测“测、查、用”三大核心问题，实现电力集团自行监测水平和数据质量、清洁生产能力和管理的有效提升。