绿色发展理念下环境风险预防法律制度研究

苑大超，马银波

(武汉理工大学 科技合作与成果转化中心，湖北 武汉 430070)

党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，绿色发展理念成为我国的核心发展理念之一。现阶段，环境污染、生态失衡等一系列环境问题与社会经济发展矛盾日益突显，成为制约我国经济社会发展的重大瓶颈。国家出台了一系列法律文件进行环境保护，2014年修订的《环境保护法》明确了“使经济社会发展与环境保护相协调”。环境保护，预防为先。环境风险预防法律制度是环境法治的源头和核心，如何在绿色发展理念的指导下探索和完善我国环境风险预防法律制度，进而实现保护环境和促进经济协调发展，是笔者研究的重点。

1 绿色发展理念的内涵

马克思曾深刻指出：“社会是人同自然界的完成了的本质的统一，是自然界的真正复活，是人的实现了的自然主义和自然界的实现了的人道主义[1]。”追求“自然化人”与“人化自然”的高度结合，是人类共同的价值取向和最终归宿。

因此，绿色发展作为一种发展理念，从本质上讲，是社会在发展过程中在人的主体需要与自然客体属性的价值冲突中作出的价值选择。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》对“绿色发展理念”作了如下阐述：“必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局，推进美丽中国建设，为全球生态安全作出新贡献。”

综上所述，绿色发展理念的核心内容是以尊重自然规律为前提、以生态资源与自然环境的承载力为基础，以生态文明作为内质精神，旨在实现人类与生态共赢发展。绿色发展理念“将环境资源作为社会经济发展的内在因素，将实现经济、社会和环境的可持续发展作为绿色发展的目标; 把经济活动过程和结果的绿色化、生态化作为绿色发展的主要内容和途径[2]。”

2 环境风险预防是绿色发展理念的必然选择

2.1 假设的环境风险投资案

图1 环境风险实验案

为了阐述环境风险预防在项目投资建设中的作用，设计了环境风险实验案,如图1所示。工厂要在B地投资建设A项目，如B地政府经过组织环境评估且审批同意，则工厂拥有了建设A项目的权利。但如果B地居民认为A项目虽然通过了环境影响评估和政府审批，但还是具有很大的潜在环境危害，一旦产生环境风险，再补救为时已晚。这样双方产生分歧，如果不能很好地解决这个矛盾，很有可能引发冲突。

2.2 风险预防规制是绿色发展理念的必然选择

党的十九大报告指出，人与自然是生命共同体，应推进绿色发展，改革生态环境监管体制，完善生态环境管理制度。环境风险预防制度是其中最重要的一环，因此应加强对环境风险项目的预防监管。

从经济学上来讲，人们普遍厌恶损失，与获得所产生的愉悦相比，失去更令人产生不悦。从赠予效应实验来看，一些人被赠予一些商品，被问到愿意支付多少可以放弃他们；另一些人没有被赠予这些商品，问愿意支付多少可以得到他们。对于同件商品，双方支付的价格有明显差异，被赠予商品的人提出的支付金额越高，商品本身的价值就会被更大地高估[3]。

依据我国相关规定，A项目可能产生的环境风险一般由专业评价机构进行评价，并在政府主管部门征求B地居民意见和咨询专家后进行决策，即环境影响评价前，B地居民可以参与并提出意见。从法律经济学角度来看，B地居民在此阶段提出意见才是最经济的，因为此时工厂还没被授予兴建的权利，如果B地居民提出反对意见，工厂愿意支付高额环境污染预防费用，比如购买污染处理设备来预防潜在的环境污染，从而获取B地居民的同意。但如果B地居民在工厂已获得建设权利后提出反对意见，B地居民与工厂谈判难度会大大增加，甚至会引发冲突，这时不仅会影响施工建设，还会造成环境污染，同时会造成社会矛盾，最终造成社会成本的巨大浪费。因此，环境风险预防规制不仅涉及环境保护法律体系建设本身，还涉及经济建设和社会治理，在环境治理体系中是影响全局的核心因素。

3 环境风险预防法律制度的困境

我国环境风险预防存在的问题主要来自于立法上的缺失，目前相关立法主要集中在行政法规和部门细则中，导致环境风险预防不具备规范化的法律效力，缺少权威引导性和系统性。

3.1 环境影响评价主体的失位

环境影响评价制度是环境风险预防法律制度的重要内容，如《环境影响评价法》第5条规定了“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”，但由于法律规定的弹性空间很大，公众参与在实践中流于形式，也没有有效结合专家和公众意见，导致环境影响评价不够科学和民主，从而可能产生社会发展中经济的浪费和社会不同相关主体的冲突。

(1)环境影响评价中专家的失位。以建设项目为例，依据相关法律规定，建设项目的环境影响可分为可能造成重大影响、可能造成轻度影响和对环境影响很小3种。环境风险项目分类的依据是分类管理名录，但由于具体建设项目普遍具有综合性和独特性的特点，有些新型项目在现行分类中还不能涵盖，如没有专家对具体项目的实际评价，仅靠分类管理名录来确定具体环境风险项目的级别缺少科学性。

(2)环境影响评价中公众的失位。在环境影响评价中，没有充分赋予公众参与权。依据相关环境法律制度规定，在信息公告阶段，建设单位可以选择公众参与的方式，但参与的公众范围和具体参与方式没有明确规定。建设单位可以选择公众知悉范围最小的方式，只向“特定对象”公告。如此，真正的公众无从得知信息，就会错过提出意见的机会；或者即使公众参与提出意见，但因意见沟通和建设单位答复的程序机制不健全等原因，公众只能被动地接受信息，无法有效地与建设单位沟通，没有真正享受参与的权利，这样就可能会产生潜在的冲突。

(3)环境影响评价中专业评估机构的失位。环境影响报告书是由具有相应环境影响评价资质的单位对可能造成重大环境影响的建设项目进行全面评价而编制的一种环境影响评价文件。《环境影响评价法》第19条规定：“建设单位可以委托技术单位对其建设项目开展环境影响评价，编制建设项目环境影响报告书、环境影响报告表，建设单位具备环境影响评价技术能力，可以自行对其建设项目开展环境影响评价，编制建设项目环境影响报告书、环境影响报告表”。根据规定，环境影响评价报告可以由具备环境影响评价技术能力的建设单位自行编制，这样编制的环境影响评价报告可能会存在偏袒建设单位的利益，作出对建设单位有利的报告。

现阶段环境风险决策制度没有独立专业评价决策，也没有公众的有效参与，更没有专家、公众、建设单位与主管机关的有效沟通，这极易导致政策实施过程中的纠纷和冲突，一旦这种纠纷和冲突没有合适的消解渠道，公众累积的不满情绪就会以更强的形式爆发出来形成环境事件[4]。

3.2 风险规制自身的局限

风险预防是面向未来，通过预测活动来寻找潜在的危害根源并加以削减，从而试图掌控未来[5]，环境风险决策是面向未来而决策。无论是公众抑或是专家，在不确定性、复杂的环境风险面前，基于预防原则的环境风险决策可能是失灵的。

不同主体对风险价值判断也具有其局限性。美国著名心理学家保罗·斯洛威克对公众和专家两类不同主体关于30种活动和技术的风险认知进行调查，发现风险排序在公众和专家之间存在很大的差异，公众一般对那些发生概率很小但损害极其严重的事件给予了强烈的关注，比如高风险的核电厂，而专家对核电厂的风险排序比较靠后；公众一般比较忽视常见的但损害不明显的事件的风险，比如X射线，但专家对这类风险的排序比较靠前[6]。公众没有专业的知识，缺乏专业的经验，不具备完备的信息，一般依赖经验进行判断，是主观的。相对于公众，专家对风险的认识是相对客观和理性的，但专家一般只局限于某个领域，而环境风险评价是复杂的系统工程，涉及多重环境风险，很多风险也是事先无法预料的，有些情况专家也无法作出科学、客观的评断。因此，专家对风险的认知和评价也有固有的局限性。

4 环境风险预防法律制度的完善

绿色发展理念坚持尊重自然、以人为本。环境风险预防法律制度涵盖了政府、公众、专家、非政府组织等相关所有主体，构建“环境影响评价-环境风险决策-环境治理机制”的环境风险预防全链条防御体系，能够有效保障环境保护和经济建设协同发展。

4.1 完善环境影响评价制度

(1)保证评估机构的中立性。环境评估机构不应由建设单位自行选择，需要进行环境评估的建设单位将环境评估费用交给环境主管部门，由建设单位选择有资质的环境评估机构对其进行环境评估，评估报告出来后直接交由环境主管部门，领取评估费用。

(2)保障公众实质性的参与权。环境风险项目从开始计划阶段就要向公众公开，了解公众诉求，要让公众能够真正实现“参与权”。需要明确向公众公开的渠道、公众参与的形式、对公众意见的答复方式，延长征求公众意见的最低期限等，如果待环境风险项目已经通过合法评估，公众就只能以非理性的方式比如聚众、游行、示威的方式表达其利益诉求，一旦个体参与者成为群体中的一员时，其独立的价值判断就不存在，非常容易受到其他人的情绪和行为的暗示和影响[7]，也就很难进行有效理性的沟通。

(3)保障专家实质性的参与权。对重大项目环境风险的评估，应有独立的专家组进行实质性参与。以湖北长江经济带环境评价为例，湖北依据环境资源因子不同对沿江县市进行了不同的分类，不同地区设置不同的负面清单，即禁止和限制的行业类别不同地区有所不同，但没有明确行业的具体范围，极易产生争议，发生争议后也没有后续处理措施。对于一些综合性项目或新兴项目的行业归属，专家的评判会更科学。

4.2 健全环境风险决策制度

决策阶段是项目投资决策前做重大决定的阶段，也是风险最高的阶段[8]。环境风险决策要做到科学决策，就需要专家参与到风险决策中。环境风险需要专业的技术衡量，需要专家进行技术评估，这是风险决策的前提。科学决策是前提，民主决策是基本。公众抗争有时并不是反对项目本身，而是反对没有尊重公众意愿，是对蒙蔽欺瞒的抗议。

民主科学的决策要实现专家和公众的有机结合，充分利用多元主体所掌握的分散知识，实现优势互补。技术专家的功能在于为决策者提供各种方案技术风险的精细分析，在风险评估时，专家更关注数字，即遭遇风险的人的寿命年限，但公众更注意一些定性的变量[9]。特别是在重大环境风险面前，当专家囿于知识的有限性和风险的不确定性很难给出具体的风险判断时，公众的价值判断应该起到主要作用，通过民主决策来分配风险。

4.3 确立多元化主体合作型环境治理机制

合作型环境风险治理在于环境行政主管部门与多元化主体的合作。首先，环境行政主管部门与公众进行合作。公众抗争环境风险项目的意愿并不在于冲突，而是在于合作。要避免冲突，环境行政主管部门应积极与公众进行合作，建立公民参与渠道，同时借助大众传媒，围绕公众关心的问题形成专家和公民的对话机制[10]，充分运用协商、对话等方式寻求与公众的良性互动与合作共治，赋予公众可以充分表达意见和参与的机会，在全过程与行政主管机关自由交换意见，充分沟通，进行某种程度的博弈，可以在一定程度上实现“结构性均衡”。哈贝马斯指出：“现代法律秩序只能从自决这个概念获得其合法性”[11]，在这个环境风险治理的过程中能实现公众的参与，充分表达意见并与行政机关协商，从而与行政机关形成一致的意见，双方互信，形成治理环境风险的法律共同体。

其次，合作型环境治理还需要其他社会主体的广泛参与和合作，特别是政府、非政府组织、环保企业、民间团体、地方社群自治体、公民等多元主体的合作，发挥环境非政府组织参与协调的作用，应该赋予环境非政府组织全面参与环境风险治理的权利，在预防阶段就充分行使环境保护的职能，在公众与政府在环境风险沟通方面起到桥梁与纽带作用。

无论哪种形式的合作，都需要有关主体进行有效的风险沟通，有助于形成理性的风险判断。政府、环境行政主管机关、环境项目单位、专家可以了解到公众的诉求，针对公众的担忧和焦虑进行解答、解惑；环境非政府组织可以进行协调和意见整合；多方主体进行会谈协商后可进一步调整措施。通过各主体的有效沟通，使得相关主体在心理上得到认同，从而在考虑相关主体利益的基础上形成对风险认识的一致，这样可以避免在项目建成后出现意见不一致进行调整所造成的巨大风险和损失。

5 结论

环境风险预防法律制度是环境法治的核心和源头，是解决环境污染和经济发展这一矛盾的重要手段。笔者以假定的环境风险投资案为切入点，以绿色发展理论为指导，对环境风险预防法律制度在立法上的缺失，对环境治理风险存在的影响进行系统分析，探明了因法律制度缺失所造成的环境治理风险的矛盾聚焦点，为深入开展环境风险预防法律制度完善研究奠定基础。通过研究发现，环境影响评价是环境风险预防体系的重要内容，政府、公众、专家、非政府组织等相关主体都是环境风险预防体系中不可或缺的重要组成部分。因此，在绿色发展理念的指导下，笔者提出通过完善环境影响评价制度、健全环境风险决策制度及确立多元化主体合作型环境治理机制等举措，构建“环境影响评价-环境风险决策-环境治理机制”的环境风险预防全链条防御体系，从立法上健全环境风险预防法律制度，从源头上完善环境法治，为推进美丽中国建设，实现人与自然和谐发展保驾护航。