强度分区规划经验探析

陶承洁 陈韶龄 陆昳丽

南京市城市规划编制研究中心 江苏 南京 210029

1. 缘起

2019年自然资源部颁布的《关于全面开展国土空间规划工作的通知》中提出国务院审批的市级国土空间总体规划审查要点包括“城镇开发强度分区及容积率、密度等控制指标”。规划概念上的强度分区，广义上是指城市相关要素在空间上的分布强度，如建筑密度、人口密度、就业密度、经济密度等，（国内一些城市和学者将强度分区规划称之为密度分区规划）。从开发建设角度来讲，通常指开发建设强度在城市的分布特征。目前国内外对开发建设强度控制的主要指标是容积率，强度分区的对象主要为对城市建设总量管控影响较大、以及对区位和市场比较敏感的居住用地和商业用地，即用地分类标准中的R类用地和B类用地中的商业与商务用地。

强度分区规划作为管控城市建设总体规模与总体形态、规范与统一规划编制与管理过程的强度管控规则的重要手段，已经受到国内很多城市的高度重视，并进行了不断地探索与实践，取得了较好的管控成效。国内城市在建设强度分区规划和管理方面起步较晚，已开展建设强度研究或编制的城市较少，且很多城市都尚未形成科学公正、整体系统、规范统一的强度管控体系。现对强度分区研究开展较好的几个城市进行经验探析，主要总结各自的技术路线、方法途径，以及成果应用与修订等，以期达到借鉴优化的目的。

2. 强度分区规划案例解析

强度分区规划是应用和操作性要求很强的规划，国内开展强度分区规划研究最早的城市是深圳，之后国内较多城市如成都、武汉等或开展理论研究，或开展强度分区规划，并将相应成果纳入相关技术标准与管理规定，经过多年实践，积累了重要的值得借鉴的经验。

各地强度分区规划的资料主要来源于各市的“城市规划管理技术规定”、“规划标准与准则”、强度分区规划或研究以及相关学术论文等。通过对相关城市强度分区规划资料的解读，尝试在开展强度分区规划的目的与重点、强度分区规划方法与数据要求、强度分区规划与研究主要结论、强度分区规划与相关规划关系、强度分区规划成果应用与修订等方面进行探析。

2.1 深圳

深圳市主要采用“规划目标导向→实施问题导向的样本分析法”重点对居住、商业两类用地开展了强度分区规划研究。其前后经历了多次强度分区的研究：2001年开展了《深圳经济特区密度分区研究》，2007年城市总体修编中进行了《密度分区与城市设计研究》专题研究，2014年颁布《深圳市城市规划标准与准则》，增加了“第4章密度分区与容积率章节”。

根据现行的《深圳市城市规划标准与准则》（2017版），深圳将全市划分为5级强度区，对居住、商业两类用地进行了强度分区分级规划，按照基准容积率+修正系数方式，确定地块容积率（图1）。其重点内容包括：

（1）适度提高城市开发总量，“有保有压”，落实城市差异化发展目标。除密度一区、二区外，将大部分城市建设区纳入密度三区；同时对密度四区、五区进行了明确的界定与严格的管控。

（2）容积由基础容积、转移容积、奖励容积三部分组成。地块基础容积=基准容积×（1-地块规模修正系数）×（1+周边道路修正系数）×（1+地铁站点修正系数）×地块面积

根据《深圳市城市规划标准与准则》，“强度分区与容积率”章节为指引性内容，提出的城市建设用地强度分区、基准容积率等，宜参照执行。

图1 深圳市建设用地密度分区指引图

2.2 成都

2000年开始，为适应城市快速发展，支撑规划管理与控制性详细规划编制全覆盖，成都市开展了包括强度管理在内的技术管理规定制定，并不断完善升级。空间对象为中心城区，总面积630km2，人口规模620万人，建设用地435km2；用地对象为居住用地和商业用地；主要强度指标为容积率。成都市采用了“规划目标导向的因子分析方法”落实与管控总体规划的空间结构形态。强度分区规划成果转化为《成都市规划管理技术规定（2014）》（建设用地规划管理章节），依据该规定，成都近年来修改容积率的项目每年不到10个，总体实施效果较好。其主要原因：一是其基准容积率相对较高（较净）；二是政府全力支持规划管理部门严格执行《成都规定》；三是对于一些特殊类型项目，政府给予相应普惠性政策支持（如城中村、棚户区等改造项目）。

为进一步建设美丽中国典范城市，建设和谐宜居生活城市。成都市开展了《成都市“中优”规划优化方案》，并将其成果反馈到《成都市城市规划管理技术规定》（2017 版）之中。《成都市“中优” 规划优化方案》提出要优化城市空间形态、提升产业层次、提升城市品质等以优化“中优”区域功能，主要是根据总体城市设计确定的总体格局来进一步优化形态分区（核心区、一般地区、特别地区）。具体城市空间形态优化方法包括：降低开发强度、降低建筑尺度以及降低人口密度。

（1）降低开发强度

成都市认为城市容积率过高是导致交通拥堵、城市形态较差、特色不突出的主要原因，在借鉴天津、上海的规划管理经验之后认为其应当降低开发强度。2014年版《成都市城市规划管理技术规定》中规划划分为5+1强度分区，其中住宅容积率≤2.0 - ≤5.0，商业容积率(高层)≤2.0 - ≤10.0，商业容积率(多层)≤2.0 - ≤5.0；在2017 年版的《成都市城市规划管理技术规定》中规划划分为 5+1强度分区，其中，住宅容积率≤1.5 - ≤2.5，商业容积率(高层)≤2.0 -≤4.0，商业容积率(多层)≤1.5 - ≤3.0。

（2）降低建筑尺度

这一策略旨在加强城市形态精准规划，实行精细化管控。主要通过重点地区城市设计及详细城市设计，加强城市建筑尺度管控。策略其中提到要加强“四边” 的建筑形态控制，即临主要滨河地区、历史文化片区、主要林山地区、主要公园及环城生态区地块内50米以内建筑高度不应超过24米。

（3）降低人口密度

策略提出可以通过降低容积率来降低规划人口密度，现状建成区人口密度1.55万人/平方公里，规划人口密度为1.36 万人/平方公里。

2.3 武汉

根据《武汉市主城区用地建设强度管理规定》（2015版），武汉市主城区强度将居住划分为4+1级，将商业及公共服务设施用地划分为5+2级，其中居住用地强度按组团模式在中心区外围分布，商业及公共服务设施用地则依据中心体系由中心向外围圈层式分布（图2、图3）。

根据规定，各用地容积率计算方式为额定容积率=基准容积率×交通区位调整系数×用地规模调整系数。其中三环线内居住用地项目容积率一般不得低于1.5；二环线内15万平方米建筑面积或1500户以上的成片居住用地项目容积率一般不得超过3.5。

图2 武汉市主城区公服用地建设强度分区区划图

图3 武汉市主城区居住用地建设强度分区区划图

3 结论与启示

分通过对以上三个城市强度分区规划的分析研究，可以发现如下共性特征：

（1）均从宏观层面按照不同的容积率标准将对象城市分成若干强度控制分区。

（2）由于用地规模不同，各市的建设用地的开发强度均有进行相应的强度折减。这种这件程度往往是线性正相关的。

（3）对于各城市中普遍存在的风景保护区、生态保护区、特殊城市设计区等特殊政策区域，会有相应的特别管制措施。

并且从中归纳总结了强度分区规划的5条经验：

（1）规划目的：各案例城市的强度分区规划，一般都是为了落实城市总体规划的发展目标与总体空间战略，作为城市规划管理的技术依据，以及控制性详细规划编制的基本准则，达到总量控制与整体控制的目的。

（2）规划重点：根据城市总体空间发展战略与发展阶段的不同，案例城市的强度分区规划重点也有所不同，但总体上是以高度城市化的中心城区、都会区为规划对象，并以居住用地、商业用地为强度分区规划的主要用地类型。

（3）规划方法：案例城市采用的技术路径有所不同，但无论是目标导向还是实施导向，总体上都采用了定性与定量相结合的方法，利用GIS与SPSS技术手段进行规律特征分析，以提高规划的科学性与客观公正性。案例城市在进行强度分区规划时采用的基本步骤主要包括：确定强度分区基本空间单元、影响因子选择与赋值、强度分区分级、基准容积率与地块修正系数确定等。

（4）成果转化：强度分区规划作为技术成果，一般通过转化为“城市规划管理技术规定”、“规划标准与准则”等提高其法定性地位。

（5）实施效果：成果转化为法定文件的实施效果基本达到预期目标，作为一般技术规定的，实施效果不尽理想。案例城市经验表明，作为应用要求很强的规划成果，强度分区规划必须通过不断地实践与升级，才能不断地提高其科学性与可操作性。

总体而言，强度分区规划成果为案例城市实现城市总体发展目标、统一规划编制与管理规则发挥了重要作用，但因各市发展环境、发展阶段、发展目标等的不同，在其确定具体规划对象、影响因素与赋值、分区等级、基准容积率与修正系数、成果应用与修订机制时，还存在一定的差异性。因此，在开展强度分区规划以及制定成果应用与修订机制时，应根据对象城市的自身发展目标与实际需求，因地制宜选择合适的规划方法与技术路径，在提高规划科学公正性的同时，更要关注提高其规划应用的可操作性。