论公文主旨的科学界定、科学划分及科学表达——以《国务院公报》（2013—2017年）的公文文本为例

张志华 华 婷

“科学化、制度化、规范化”是现行《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》）所规定的公文处理的三大目标①《党政机关公文处理工作条例》（中办发〔2012〕14号，2012年4月16日）第一章总则第一条规定:“为了适应中国共产党机关和国家行政机关（以下简称党政机关）工作需要，推进党政机关公文处理工作科学化、制度化、规范化，制定本条例”，即明确了公文处理“科学化”的目标。。其中，“科学化”是最基本的目标，也是当前公文处理需要解决的最突出的理论问题和实践问题。

公文处理“科学化”包括公文内容的科学化、形式的科学化、语言的科学化以及程序的科学化，而最重要的是公文的核心要素即公文主旨处理的科学化。围绕公文主旨处理“科学化”问题，笔者以《条例》正式施行以后最近五年《国务院公报》（2013—2017年）（以下简称《公报》）的公文文本为样本，通过运用数据统计、案例分析、理论研讨等方法，对公文主旨的科学处理进行专门研究，以科学地界定其涵义、科学地划分其类型、科学地探究其语言表达形式。

一、公文主旨的科学界定

公文主旨的科学界定，涉及公文主旨语词的科学选用、公文主旨涵义的科学解释以及公文主旨特点的科学辨析。

（一）公文主旨语词的选用及其涵义

任何文章写作都要明确其“主要意义”，这既符合马克思主义哲学关于主要矛盾的学说，也符合文章写作的一般规律以及写作的实际情况。对于公文的内容因素，吴新元提出了著名的“公文正文三要素说”，即各类公文的内容均由功能层的“主旨”（干什么）、事理层的“依据”（为什么干）和行动层的“分旨”（怎么干）三个要素构成。①吴新元:《公文要素对应写作理法》，北京:九州出版社2012年版，第27、30－31页。这突破了按照“开头、主体、结尾”这种毫无意义的公文内容结构划分的藩篱，具有重要的理论创新意义。

公文的“主要意义”选用“主旨”来命名，比用“主题”来命名，更具有科学性。主题的本义，是指音乐的一个片段或者一个篇章，后引入到文章写作理论中，在不同的语境、不同的文体之下，主题的含义有所不同。例如，党的十九大报告所称“大会的主题”，这里的“主题”是指大会的主要议题，是本次大会需要议决的主要话题。又如，2011年中央国家机关考试录用公务员申论试题，“请参考给定资料，以弘扬黄河精神为主题，自选角度，自拟题目，写一篇文章”，这里的“主题”是指文章的主要论题，即需要论证、解说的观点和看法。至于文学作品的主题，则表明的是作者思想或情感的倾向性，而这种倾向性往往仁者见仁、智者见智，具有不确定性，甚至具有模糊性，例如，古典名著《红楼梦》的主题就争论了二百多年，至今尚无定论。如果公文的“主要意义”用这种具有不确定性、甚至模糊性的语词来界定，就难以体现科学性了。

为了实现公文处理科学化的目标，不仅要对公文的“主要意义”用“主旨”予以科学的命名，而且应当对公文主旨的涵义进行科学的解释。目前，无论是理论界还是实际部门，往往将公文的主旨混同于一般文章的主题，对其内涵也缺乏科学的解释。对于公文主旨的解释，最有理论价值的，当数吴新元的研究。吴新元认为:“所谓主旨，定义为宣志性公文最主要的目的和意图，回答一个‘干什么’的问题。”②吴新元:《公文要素对应写作理法》，北京:九州出版社2012年版，第27、30－31页。他的解释科学揭示了公文主旨的部分内涵，即“目的和意图”，但这种解释定性不够准确、内容不够全面、阐述不够充分，只是考察了“干什么”的过程，界定了“目的和意图”。实际上，公文主旨的内涵除了“目的和意图”外，还有更丰富的内容。

在此基础上，笔者认为，公文主旨是指一篇公文的主要意义，回答做什么公务的问题（在这里，用“做”，更符合公文用语书面化的特征，“干”过于口语化，因而不用）。其中，公文主旨是公文的“主要意义”，明确了公文与一般文章的共有属性；回答“做什么公务”，则表明了公文不同于一般文章的独特个性。明确公文的主要意义，回答“做什么”公务，即科学界定公文主旨的内涵，是公文处理科学化的核心要义。

《公报》中的公文文本都明确了其主要意义。《公报》中的公文，发文机关为国务院及各个部委、直属机构。2013—2017年《公报》共发行175期，按一级标题来取样，发布公文3124篇，其基本类型见表1。

以《公报》2017年第1期为例，15篇公文中涉及的文种有意见、通知、批复、函等6类，但不管哪一类文种，都明确地回答了“做什么公务”的问题。例如，《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》是中共中央、国务院对于推进安全生产领域改革发展所做出的安排和部署；《国务院关于印发“十三五”国家战略性新兴产业发展规划的通知》是国务院关于战略性新兴产业制定的5年发展规划；《国务院关于同意设立“全国科技工作者日”的批复》是国务院对中国科协、科技部关于设立“全国科技工作者日”请示的明确回复。

表1 《公报》中公文类型基本情况

（二）公文主旨的特点辨析

要科学界定公文的主旨，需要辨析公文主旨不同于一般文章“主要意义”的独特个性，即需要对“做什么”作出科学的辨析。这种辨析，既包括定性的“质”的分析，也包括定量的“量”的分析，还包括公文使用的整体把握、实践上的考察。

1.公文主旨需要明确“做”的内容，具有“质”的确定性

公文的主旨是一篇公文最重要的、不可或缺的要素，就如同记叙文体的“中心思想”、议论文体的“论点”一样。对公文而言，其主旨就是要表明“做什么”，而要表明“做什么”，就需要明确“做”的内容。公文中“做”的内容，属于公务而非私务，是做此事而非做彼事，具有“质”的确定性。例如，《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知〉》，要求各级领导干部带头遵守公共场所禁烟的规定，以实际行动作出表率，其主旨的特点即是如此。

国务院及各个部委、直属机构所发布的公文，涉及全国性行政工作的方方面面，其公文事项分布见图1。

《公报》中的每一篇公文，对于所涉及的公文事项，其“主要意义”都很明确，要求“做什么”的内容都很清楚，或者明确大政方针，或者公布政策法规，或者指导、布置和安排工作，或者批准和答复有关问题，都具有“质”的确定性，对于公文主旨“做”的内容，从实践的角度作出了科学回答。例如，《国务院关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》《中共中央办公厅国务院办公厅关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》等，明确了国家的宏观政策；《国务院关于印发全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案的通知》《财政部 教育部关于印发〈支持学前教育发展资金管理办法〉的通知》等，明确了有关规划、方案、办法；《中共中央办公厅 国务院办公厅关于做好2017年元旦春节期间有关工作的通知》《国务院办公厅关于开展第一次全国政府网站普查的通知》等，明确了一些具体事项的安排和部署；《国务院关于西宁市城市总体规划的批复》《国务院办公厅关于同意浙江省开展国家标准化综合改革试点工作的复函》等，明确回复了有关下级机关的请示事项。

图1 《公报》中公文事项情况

2.公文主旨需要明确“做”的多少，具有“量”的专一性

公文主旨，表明的是公文的主要意义，即主要“做什么”。既然是“主要”，那么，按照毛泽东《矛盾论》的观点，主要矛盾就只能是一个而不是多个。例如，习近平在党的十九大报告中所论述的“我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”①习近平:《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会注意伟大胜利——在中国产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京:人民出版社2017年版，第1页。，这一论述表明，现阶段我国社会的主要矛盾，只能是一个而不是多个。任何一篇公文，不论篇幅长短多少，不论内容复杂与否，都必然有其明确而专一的主旨②郑林峰:《如何提炼公文主旨》，《应用写作》2012年第2期。，即具有“量”的专一性。《条例》第四章行文规则规定，“请示应当一文一事。不得在报告等非请示性公文中夹带请示事项”，明确规定了请示主旨的专一性。实际上，其他公文的主旨同样遵循专一性的行文规则。例如《中共中央关于建国以来党的若干历史问题的决议》，长达3万余字，时间跨度长，内容重大，问题众多，但中心却很明确，按照邓小平的说法，最核心的就是一条，即“确立毛泽东同志的历史地位，坚持和发展毛泽东思想”③邓小平:《邓小平文选》（第2卷），北京:人民出版1994年版，第291页。。这份划时代的重要公文，涉及的问题虽然是“若干”，但主旨却只有一个，也就是说，主旨很明确、很专一。

从《公报》公文事项分布图来看，涉及面很广，涵盖行政法规以及金融、人事、农业、科技、教育、司法、交通等方方面面，其中财政、金融类的公文最多，共625篇，占据总数的21%。但不管是哪一类事项的公文，在其标题中就能体现主要“做什么”，具有“量”的专一性。例如《国务院办公厅关于加强林木种苗工作的意见》，主要意义就是林木种苗是林业发展的重要基础，国家要加强林木种苗工作。又如《国务院办公厅关于批准襄阳市城市总体规划的通知》，主要意义同样也非常明确，即“国务院批准湖北省人民政府提交的襄阳市城市总体规划”。以上这些公文，都做到了一文一旨、主旨专一。

3.公文主旨需要明确“做”的动作，具有解决问题的务实性

公文主旨作为人类意志的表达，其功能主要在于回答“做什么”的问题。换言之，任何公文的拟制发送，都是发文机关主观意志的反映，而这种主观意志，又都与要做某件事情相关，需要明确“做”的动作。例如上文所述“加强林木种苗工作”“批准襄阳市城市总体规划”都说明了发文机关要求做某件事情，既明确了“做”的内容，也明确了“做”的动作，具有解决问题的务实的特性。

以《公报》中的公文标题为例，有明确“做什么”动词的共1905篇，占61%；无动词的共1219篇，占39%（见表2）。在标题无动词的公文中，正文仍有动词表明了“做什么”，体现出解决问题的务实的特性。例如，《中华人民共和国国务院令》（2015年第656号）中标题无动词，但正文“现公布《不动产登记暂行条例》，自2015年3月1日起施行”就有动词“公布”“施行”，明确这则命令是公布一个条例。又如，《中华人民共和国环境保护部公告》（2017年第14号）同样标题无动词，但正文也有动词明确是制定《国家环境基准管理办法（试行）》，现予发布，自发布之日起施行。

表2 《公报》中标题有无动词情况

在《公报》文本所有表明“做”的动词中，排名前十位的依次为“印发”（808 篇）、“同意”（114 篇）、“加强”（102 篇）、“推进”（94 篇）、“促进”（54 篇）、“调整”（45 篇）、“公布”（37 篇）、“支持”（29 篇）、“做好”（26篇）、“开展”（26篇）。这些动词的使用，突出表现了国务院及各个部委、直属机构履行职责、担当作为的务实功能。

二、公文主旨的科学划分

公文主旨可以科学界定为“做什么”，那么，根据公文主旨“做什么”不同的标准，可以将公文主旨科学地划分为不同的类型。

对于公文主旨的科学划分，理论界研究比较少，可供借鉴的仍然是吴新元的研究成果。他曾按照公文主旨“做什么”的过程、“做什么”的性质，对公文主旨进行了两个方面的分类，但是，这种划分还不够全面、不够具体、不够实用。在此基础上，笔者将进行更加系统、深入的研究。

（一）根据“做什么”的态度划分

公文主旨“做什么”是发文机关的决策安排和工作部署，对于能做什么、不能做什么都有明确的态度。根据“做什么”的态度，公文主旨可分为肯定性主旨、否定性主旨和肯定加否定性主旨三种类型。

“肯定性主旨”是指持肯定态度的主旨，即表明能够“做什么”。例如，《国务院关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》《水利部 交通运输部关于进一步加强长江河道采砂管理工作的通知》《国务院关于同意将湖南省永州市列为国家历史文化名城的批复》，这四篇公文从标题就可以看出，发文机关对发文事项都是持积极肯定的态度。

“否定性主旨”，是指持否定态度的主旨，即表明不能“做什么”。例如，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于严禁党政机关到风景名胜区开会的通知》《中共中央办公厅 国务院办公厅关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》《保监会关于废止部分规范性文件的通知》，从标题即可看出“做什么”的态度是否定的。

“肯定加否定性主旨”，即对于“做什么”既有肯定的态度，又有否定的态度。例如，《新闻出版总署关于禁止传播有害信息 进一步规范出版秩序的通知》中，“关于禁止传播有害信息”是否定性主旨，“进一步规范出版秩序”是肯定性主旨。又如，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于厉行节约反对食品浪费的意见》中，“厉行节约”是肯定性主旨，“反对食品浪费”是否定性主旨。

从《公报》3124篇公文的标题中即可看出，“肯定性主旨”占大多数，共1855篇，占59%；“否定性主旨”不多，仅49篇，占2%；“无态度主旨”共1220篇，占39%（见图2）。

图2 《公报》中公文标题主旨态度

考虑到《公报》中标题“无态度主旨”的公文篇数多（1220篇）、占比大（39%），标题没有反映公文的“主要意义”，因而需要进行专门研究并提出改进的意见。

标题“无态度主旨”并非指整篇公文的主旨无态度，而仅指在公文标题中看不出明显的态度。这又可分两种情况，一种是文种导致的无态度，如命令、公告。由于我们标题取样只取一级标题，很多情况下，命令、公告的一级标题仅涵盖发文机关和文种，缺少发文事由，因而看不出发文态度，例如《中华人民共和国国务院令》《中国证券监督管理委员会公告》，真正的发文态度在二级标题《国务院关于修改〈机动车交通事故责任强制保险条例〉的决定》《关于实施〈基金管理公司特定客户资产管理业务试点办法〉有关问题的规定》中都有体现。但统计发现，也有公告、命令在一级标题中就直接体现态度的情况，共有68篇，例如《国家税务总局关于发布〈税收协定相互协商程序实施办法〉的公告》《国家旅游局关于废止部分政策性文件的公告》。另一种情况是内容导致的无态度。例如《国务院关于贵阳市城市总体规划的批复》，单从公文标题看不出国务院对贵阳市城市总体规划是持同意的肯定态度还是持不同意的否定态度，细看正文才得知，国务院是原则同意修订后的贵阳市城市总体规划，而在标题中没有表明态度。据统计这样的公文有86篇。

根据以上分析研究，笔者认为，为了实现公文处理科学化的目标，公文标题作为公文的“眼睛”，应当开宗明义。以有态度为佳，力求明确无疑，赞成什么，反对什么，都应写得清楚明白。①何德波:《浅谈公文主旨的特点、确立与提炼》，《时代文学》2014年第6期。

（二）根据“做什么”的时态划分

公文主旨“做什么”具有一定的时态性。根据“做什么”的时态，公文主旨可分为现在时主旨、过去时主旨和将来时主旨三种类型。

“现在时主旨”，即主旨表明当下要做什么。例如，在《国家新闻出版广电总局关于规范报刊单位及其所办新媒体采编管理的通知》中，“……为切实维护健康的新闻传播秩序，维护人民群众的利益，现就加强报刊单位及其所办新媒体采编管理工作通知如下……”，就是国家新闻出版广电总局要求下级单位立即要去做的事情，为现在时主旨。

“过去时主旨”，即主旨表明过去已经做了什么。例如，“……2017年一季度，各地公安交警部门强化管理措施，压事故、保畅通、促安全，有效遏制和减少道路交通事故的发生……没有发生一次死亡3人以上的特大交通事故……”这种主旨是对已经发生事情的概述，一般在工作报告、工作总结、调查报告等文种中比较常见。

“将来时主旨”，即主旨表明今后一段时间将做什么。例如，中共十八大报告中提出的“两个一百年奋斗目标”，“在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会，在新中国成立一百年时建成富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家。”这是“中国梦”的战略部署，为全国人民勾勒了中华民族伟大复兴的路线图，明确了近期、远期的奋斗目标。

《公报》中的公文主要为当下要知晓或执行的事项，因而以现在时主旨居多，共2375个，占76%；无下级向上级汇报总结类公文，因而无过去时主旨；将来时主旨共749个，占24%，主要体现在一些政策法规不是在颁布之日起执行，而是在颁布后一段时间执行（见图3）。例如，中国人民共和国教育部令（第41号）《普通高等学校学生管理规定》在2016年12月16日经教育部第49次部长办公会议修订通过，2017年2月4日发文，但是该规定自2017年9月1日起施行。从时态上看，不是当时就施行，而是以后再施行，因而属于将来时主旨。

图3 《公报》中公文时态

（三）根据“做什么”的过程划分

公文主旨“做什么”具有一定的工作过程。根据“做什么”的过程，公文主旨可分为目的性主旨和意图性主旨两种类型。

“目的性主旨”，即希望得到的结果。人们做事都具有目的性，公文也不例外。目的性主旨一般开门见山地交代写这篇公文“想要得到的结果”，大多数情况下以“为”字句起领。例如，在《国务院办公厅关于深化电煤市场化改革的指导意见》中，“为深入贯彻落实党的十八大精神，加快完善社会主义市场经济体制，更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用，形成科学合理的电煤运行和调节机制，保障电煤稳定供应，促进经济持续健康发展”是这则意见的目的主旨，即希望达到的目标，是从形而上的务虚层面上来讲的，重在说理。

“意图性主旨”，即希望达到某种目的的现实打算和安排。在《国务院办公厅关于深化电煤市场化改革的指导意见》中，紧接其后的“经国务院同意，现就深化电煤市场化改革提出以下指导意见”是为了达到上述目的而做出的打算和安排，这是从可操作的务实层面而言的，是这则《指导意见》的意图主旨。

目的主旨与意图主旨是有机结合的，而且是先后有序，按照务虚在前、务实在后，先写目的主旨后写意图主旨的顺序依次写作的。《国务院办公厅关于深化电煤市场化改革的指导意见》关于主旨的写作即是如此。

经统计，《公报》中公文正文主旨的表达，采用“目的主旨＋意图主旨”方式的共1107篇，占35.4%；只有“意图主旨”的共2017篇，占64.6%（见图4）。例如，在《国务院关于印发国家教育事业发展“十三五”规划的通知》中，正文开门见山地说明发文意图，即“现将《国家教育事业发展“十三五”规划》印发给你们，请认真贯彻执行”。由此可见，一篇公文的意图主旨不可缺少。

图4 《公报》中公文主旨过程

（四）根据“做什么”的性质划分

公文主旨“做什么”具有解决问题的能动性。根据“做什么”的性质和功能，公文主旨可分为告知性主旨和祈使性主旨两种类型。

“告知性主旨”，“是指发文机关仅要求受文机关对所发公文有所知晓有所了解，而并不要求有所动作或有所遵从”①吴新元:《文要素对应写作理法》，北京:九州出版社2012年版，第30、29页。。例如《国务院办公厅关于2018年部分节假日安排的通知》《国务院关于机构设置的通知》《工商总局关于公布政策性文件清理结果的公告》《关于香港特别行政区政府曾国卫、陈国基职务任免的通知》等，这类公文发布的主要目的是向社会大众公布诸如节假日放假、机构设置、人事任免等重要事项，大家知晓即可，为告知性主旨。

“祈使性主旨”，“是指发文机关要求受文机关对所发公文有所动作或有所遵从”②吴新元:《文要素对应写作理法》，北京:九州出版社2012年版，第30、29页。。根据行文关系的不同，这又可分为两种情况，一种是“祈求性主旨”，即下级机关请求上级机关对其有所帮助有所批准。例如，《浙江省人民政府关于申报龙泉市为国家历史文化名城的请示》，撰写这份请示，其主要目的是要将龙泉市申报为国家历史文化名城，请求国务院批准，即为祈求性主旨。另一种是“使令性主旨”，即指上级机关要求下级机关对所发公文有所执行有所遵循。例如，《财政部 教育部关于印发〈高等学校财务制度〉的通知》中，“……财政部会同教育部对《高等学校财务制度》进行了修订。现印发给你们，请遵照执行。”财政部和教育部联合下发这则通知的主要目的是要求各省、自治区、直辖市财政厅（局）厅、教育厅（局）根据通知要求认真执行，贯彻落实高等学校财务制度，即为使令性主旨。

《公报》中的公文都是上级向下级所发的公文，因而没有祈求性主旨，绝大多是都是使令性主旨，共2950篇，占94.4%，这就意味着这些文件都要下级根据上级的要求贯彻落实执行；告知性主旨也不多，仅174篇，占5.6%，主要为命令和公告文种，例如，中华人民共和国国家发展和改革委员会令（第43号），“根据国务院印发的《盐业体制改革方案》精神，决定自2017年1月1日起，废止《食盐价格管理办法》（2003年中华人民共和国国家发展计划委员会令第27号）”。发文的主要目的就是告诉社会大众《食盐价格管理办法》废止事宜，大家知晓了解即可。

图5 《公报》中公文主旨性质

三、公文主旨的科学表达

公文主旨要素，由比较重要，往往在一篇公文的标题、正文或结尾等显赫位置出现①彭海河:《公文主旨的形成与要求》，《秘书》2007年第4期。。目前，理论界对于公文主旨的表达，已有一些研究，主要注重于正文方面，对于标题、结语中的主旨表达，研究不够全面、深入。那么，公文主旨应当如何科学地表达呢？

（一）标题中主旨的表达

公文的主旨是公文的灵魂和核心，而公文的标题则被誉为是公文的“眼睛”和“窗口”，因而，公文的标题是体现公文主旨最重要的表现形式②胡鸿杰:《谈谈公文的主旨与程序保障》，《档案学通讯》2008年第1期。。《条例》明确规定“标题，由发文机关名称、事由和文种组成”。其中，事由部分就应表明公文的主旨。公文标题用来表达主旨的事由主要有三种形式:动宾式、主谓式和完整式（见图6）。

图6 《公报》中公文标题主旨表达形式

1.动宾式

标题事由中，动宾式最常见。据统计，《公报》公文标题中动宾式事由的共1777篇，占56.9%。例如，《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》中，就是动词“加强”与事项“农村留守儿童关爱保护工作”构成的动宾短语；又如，《国务院关于印发〈国务院工作规则〉的通知》中，“印发”与《国务院规则》构成动宾关系，体现其发文意图。动宾式结构中，一是动词不可缺少。例如，《××省公安厅关于2018年全省公安局长会议的通知》，“2018年全省公安局长会议”不是动宾式短语，而是偏正式短语，不能完整地表达“做什么”的事项，缺少了动词“召开”，应改为《××省公安厅关于召开2018年全省公安局长会议的通知》。二是动宾搭配要恰当。例如，《××县人民政府关于表彰不正之风整治专项工作先进个人的通报》，标题中有动词“表彰”，发文事由构成了动宾结构，但“表彰不正之风”这个动宾搭配有问题，与发文的真正意图相违背，应改为《××县人民政府关于表彰整治不正之风专项工作先进个人的通报》。

2.主谓式

《公报》公文标题中主谓式事由的共58篇，占1.9%。例如，《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》中的“国有企业发展混合所有制经济”“机关事业单位工作人员养老保险制度改革”都为主谓结构，体现其发文意图。主谓式结构中，要保证主旨的完整性。例如，《××县教育局关于××同志见义勇为事迹的通报》，“××同志见义勇为事迹”由于缺少动词主旨表达不完整，事由也不清楚，可改为主谓式结构的《××县教育局关于××同志奋勇抢救落水学生的表扬通报》，这样主旨概括才更加具体、更加准确。

3.完整式

《公报》公文标题中完整式事由的共70篇，占2.2%。例如，《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，这一标题是由“深入推进城市执法体制改革”“改进城市管理工作”两组动宾结构构成，前一组体现其发文意图，即当下着手要实施的事项；后一组体现其发文目的，即预期要达到的目标。

经统计发现，《公报》公文标题中还有1219篇公文非上述三种情况，占39%，我们称之为“省略式”。一种是事由省略，共1133篇。主要是命令和公告两种文种，如《中华人民共和国交通运输部令》《中国人民银行公告》中，标题中只有发文机关和文种要素，缺少发文事由的要素。另一种是态度省略，共86篇。这种情况即上文“无态度主旨”中的内容无态度，即公文标题中有事由，但态度不明确。笔者认为，不管是哪种情况的省略，都会导致标题主旨不清、态度不明，建议第一种情况将事由要素补充完整，体现“发文机关＋发文事由＋文种”三要素；第二种情况根据正文内容写明发文态度，如将《国务院关于贵阳市城市总体规划的批复》改为《国务院关于原则同意贵阳市城市总体规划的批复》。

公文标题事由中，无论是“动宾式”，还是“主谓式”“完整式”，动词都不可缺少。这是由公文主旨具有“做什么”的特性所决定的，也反映了公文主旨界定的科学性。

（二）正文中主旨的表达

公文正文中的主旨就如同记叙文中的“中心思想”、议论文中的“论点”一样，绝对不可缺少，一般出现在文中的显著位置。主要有三种表达形式，即主旨句、主旨段、过渡句①吴新元:《主旨:公文正文要素建构的灵魂》，《应用写作》2001年第8期。（见图7）。

1.主旨句

图7 《公报》中公文正文主旨表达形式

主旨句一般出现在公文正文的开头或中间，是表达公文主旨最常见的方式。《公报》公文正文中以主旨句形式表达主旨的共2646篇，占84.7%。主旨句的表达有三种形式:一种是“目的主旨＋意图主旨”。如《发展改革委 国家证监委关于印发〈低碳产品认证管理暂行办法〉的通知》，“为落实《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》要求，提高全社会应对气候变化意识，引导低碳生产和消费，规范和管理低碳产品认证活动，特制定《低碳产品认证管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）……”，全文“为”字起篇，这是目的主旨的标准句式，从务“虚”的角度阐明其发文目的，紧随其后的“特制定《低碳产品认证管理暂行办法》”则从务“实”的角度表明其发文的真正意图。第二种是“目的主旨”。如《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》，“《国务院关于修改〈工伤保险条例〉的决定》（国务院令第586号）已经于2011年1月1日实施。为贯彻执行新修订的《工伤保险条例》，妥善解决实际工作中的问题，更好地保障职工和用人单位的合法权益，现提出如下意见”，在依据之后，“为”字引领目的主旨。第三种是“意图主旨”。如《国务院办公厅关于调整国务院扶贫开发领导小组组成人员的通知》，“根据国务院机构设置及人员变动情况和工作需要，国务院对国务院扶贫开发领导小组组成人员作了调整。现将调整后的名单通知如下”，在依据之后，直接阐明发文意图。

2.主旨段

公文中简要的主旨可以用“句”的形式说清楚，但对于一些复杂的主旨，就需要用“段”的形式来表达。《公报》公文正文中以主旨段形式表达主旨的共146篇，占4.7%。例如，前文所分析的《国务院办公厅关于深化电煤市场化改革的指导意见》就是主旨段的形式。一般而言，主旨段也是按照“目的主旨＋意图主旨”的写法，目的在前，意图在后。还有一种情况，就是一段文字涵盖公文依据、主旨、分旨等要素的情况，即旨据合一，这主要在印发类公文中出现。例如《国务院办公厅关于印发全国现代农作物种业发展规划（2012—2020年）的通知》，“《全国现代农作物种业发展规划（2012—2020年）》已经国务院同意，现印发给你们，请认真贯彻执行”。又如《国务院关于印发“十二五”国家自主创新能力建设规划的通知》，“现将《“十二五”国家自主创新能力建设规划》印发给你们，请认真贯彻执行”。整篇公文就一段文字，依据、主旨、分旨三要素或其中的两要素都在此段中。

3.过渡句

为了语义简洁，公文主旨有时候还可以通过承上启下的过渡句的形式出现。《公报》公文正文中以过渡句形式表达主旨的共332篇，占10.6%。如《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》，“根据国务院第一次常务会议审议通过的国务院部委管理的国家局设置方案，现将部委管理的国家局设置通知如下”，主旨“部委管理的国家局设置”就是位于过渡句之中，既充当了主旨句，又充当了过渡句。过渡句再简洁，也要完整地表达主旨，例如，《国务院办公厅关于批准新乡市城市总体规划的通知》，“你省关于新乡市城市总体规划的请示收悉。经国务院批准，现通知如下”，过渡句“现通知如下”只体现文种，没有体现事由主旨，建议改为“现就组织实施新乡市城市总体规划通知如下”。

（三）结语中主旨的表达

常言道“万事开头难”，就妄言“公文结尾易”，但实际并非如此。公文写到最后都要突出主旨，再次表明发文机关的意向、要求、希望、请求等。因而，公文的结尾常见与文种相适应相对稳定的简短规范用语，我们称之为“特定结束语”①张南平:《公文结束语与文种类型的对应关系》，《秘书》2007年第6期。。

图8 《公报》中有特定结束语的统计情况

但统计发现，《公报》公文结尾中有特定结束语的只有107篇，其中“特此公告”76篇，“特此通知”30篇。究其原因，一是由于这类特定结束语既无实际意义，也无结构作用，有专家认为可以去除；二是由于有些事项表述完毕后即可自然结束全文，不需另外结尾，如颁布令、单纯事项的决定、批复、公告等；三是由于《公报》中550篇公文除了一篇平行文函，其余都为下行文，无上行文，而特定结束语多在请批类或商洽类公文结尾中出现。笔者认为，诸如“特此某某”之类的结束语，看似无意义的套话，但实际上起到再次强调主旨的重要作用，它是主体内容的延续或深化，表明发文机关的发文意图，应成为公文不可缺少的组成部分。结语中主旨的表达应根据写作目的、行文内容、行文关系等明确表明撰写者的态度、愿望和要求，具体有四种形式，即强调句、使令句、祈求句和期盼句。

1.强调句

用于对公文正文的主旨进行突出强调说明，进一步增加印象，以引起收文机关的重视，强调句适合各类行文关系。例如上行文“报告”的“专此报告”；下行文“命令”的“此令”，“通知”的“特此通知”，“批复”中的“此复”；平行文“复函”的“特此致函”；通行文“通报”的“特此通报”，“公告”的“特此公告”等。需要特别说明的是，这些结语句中的“此”者，主旨之谓也，因而是不能随便省略的。

2.使令句

用于上级机关向下级机关提出相关要求，多见于命令、意见、决定、通知等文种。使令句的用语一般要简短而有力度，还要结合文种的内容。如果此事项是上级要求下级无条件要贯彻执行的，就采用“无条件的使令句”结尾，如“特此通知，请认真贯彻执行”；如果可以灵活变通，可参照执行的，就采用“有条件的使令句”结尾，如“以上意见，请结合本地实际，认真贯彻执行”或“现印发你们，请参照执行”。

3.祈求句

用于下级机关向上级机关请求批准指示，多见于请示、上行性意见等文种。例如，“请示”的结尾“以上请示，妥否，请批复”或“妥否，请审批”；“意见”的结尾“以上意见如无不当，请批转各地执行”。对于上行文种而言，一是祈求性结束语不可缺少，承担了表达主旨的重任，提请上级机关作指示、作回复，应成为本类文种不可或缺的基本组成部分。二是祈求性结束语不可错用，例如向上级呈报的意见结束语写成“妥否，请批转各地执行”就不行，因为只有在意见没有不妥之处的情况下，上级才会批转各地执行；又如“以上报告当否，请指示”也不妥，因为报告是单向性行文，上级机关接到报告后无须回复，写上这种“祈求性”结束语，就让上级机关很为难。三是祈求性结束语应该干脆利落，以请示文种为例，“以上请示如无不当，请审查批示”就不合适，因为请示有强制回复的特点，不管请示当与不当，上级都必须批复；又如“以上请求，妥否？请予以支持”，妥当要支持可以理解，难道不妥当也要支持？这就说不通了，都应当改为“妥否，请批复”或“当否，请批示”即可。

4.期盼句

用于平级机关之间商洽事宜，多见于去函，如商洽函、请批函，希望对方答复或同意相关事项①何兰:《常用党政机关公文结语的写作》，《现代交际》2016年第4期。。期盼性结束语要注意语气态度，如“请函复为要”“请函复为盼”“请函复为荷”“请函复为谢”四句结语的语气程度就是由强转弱，恭敬程度则是由弱转强，因而要根据事项的紧急或紧要程度选择恰当的结语。又如请批函的结尾为“妥否，请批准”不妥，因为即便是请求对方帮忙，但双方之间是平级的对等关系，不宜用这种祈求性语句，改为“敬请函复为谢”的期盼句更好。商洽函的结尾“特此致函”如果用于复函没有问题，但如果是用于去函就稍为不妥，虽然没有原则上的错误，但语气稍微生硬了些，改为“专此函商，敬请回复为盼”更好些。

著名公文学家苗枫林曾言，公文写作看似平易，实则艰深。诚哉斯言，公文主旨的科学处理尤其如此。《公报》从实践上为公文的科学处理提供了实证范例，笔者认为，通过理论与实践相结合的研究方法，科学界定公文主旨的涵义、科学划分公文主旨的类型、科学探究公文主旨的语言表达形式，有助于科学化解公文处理的难题，从而实现公文处理科学化的目标。