可持续视角下北京绿色交通发展的思考

2019-09-13刘莹余柳

世界环境 2019年4期

■文 / 刘莹余柳

绿色发展是当今世界的潮流,更是新时代人民群众对美好生活的迫切需要。近年来在生态环境保护、能源节约、资源集约利用等多重目标的叠加和推动下，绿色交通发展越来越受到重视，且绿色发展涉及的要素越来越多，体系化的发展日益受到关注。北京新一轮的城市总体规划，将可持续发展和绿色发展作为指导未来城市发展的重要思想，并提出以资源、环境以及综合交通承载力作为城市发展的约束条件，实现城市减量化、高质量发展。面对新形势、新方向和新要求，北京如何实现交通系统的绿色发展，亟需深入探讨和思考。

一、北京绿色交通发展现状与成效

近年来，北京市深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，牢固树立五大发展理念，紧密结合国家生态文明建设、大气污染防治以及应对气候变化的形势要求，致力于推动绿色交通发展，并取得了初步成效。

（一）坚持公交优先发展，提升绿色交通发展水平

近年来，北京市积极落实公交优先战略，通过大力发展轨道交通、优化调整公交线网、改善步行自行车出行环境，吸引公众使用绿色集约的交通方式出行，绿色出行比例由2013年的70.5%上升至2018年的73%，绿色交通发展水平不断提升。

轨道交通承载能力大幅提升。在公交优先理念的指导下，北京市大力发展轨道交通，截至2018年底，全市轨道运营线路达22条，里程达到637公里，全年客运量38.4亿人次，日均客运量突破1000万人次，以轨道交通为核心的公共交通承载能力大幅提升。与此同时，不断优化轨道交通服务，持续提升既有线路运力，目前最短发车间隔降至2分钟以内，列车兑现率、正点率均达99.9%以上。

地面公交服务更加多样便捷。近年来，北京市以加强重点客流走廊、强化重点区域保障和改善地铁接驳线路为重点，全面优化整合地面公交线路，并增开微循环公交、定制公交、快速直达专线、节假日专线等多样化公交线路，公交服务多样化、多层次、精准化效果初显。与此同时，以提高效率为重点，在三环路、京藏高速、京港澳高速等施划公交专用道，有效提升地面公交通行效率，目前公交专用道累计达到952车道公里。

自行车步行环境持续优化。通过打通断点、设置彩色铺装和隔离设施、拆除占压设施等措施，北京市2018年全年完成928公里自行车步行系统治理工作，自行车回归城市发展，环境得到明显改善。近年来，在共享单车蓬勃发展的带动下，北京市通过规范引导公共自行车管理，强化共享自行车停车管理，有力引导绿色出行发展，自行车出行比例出现历史性回升，由2015年的9.5%上升至2018年的11.5%。

（二）推动干线大宗货物“公转铁”，优化货物运输结构

2018年中央经济工作会议和中央财经委员会提出调整运输结构的重大战略部署，核心目标是推动大宗货物运输由公路向铁路转移。为贯彻落实国家及交通运输部等相关文件要求，北京市发布《北京市推进运输结构调整三年行动计划（2018-2020年）》，以商品车、砂石骨料、钢铁、煤炭、生活必需品为重点货类，以平谷马坊、大兴京南、顺义、大红门、三家店五大枢纽为试点，积极推进大宗货物“公转铁”工作，目前各项工作都在稳步推进之中。

（三）大力推广新能源、清洁能源车辆，促进运输工具绿色升级

近年来，北京市通过加快行业老旧车辆淘汰、大力推广新能源与清洁能源车辆应用等措施，持续推进车辆排放结构和能源结构优化。交通行业已全部淘汰黄标车。近年来加快老旧营运车辆淘汰，相比2012年，北京市已于2018年年底前完成190万辆国三及以下老旧车淘汰，国四及以上车辆比例已由49%提升至90%。与此同时，加快推进交通运输领域新能源或清洁能源汽车应用，目前公交车辆中新能源、清洁能源公交车占比达到65%以上。

（四）加强绿色交通政策引导，为交通绿色发展提供有力保障

近年来，北京市出台了一系列的政策措施推动交通绿色发展，主要包括两大类：一类是鼓励型政策，包括《北京市鼓励黄标车提前淘汰补助资金管理办法》《北京市促进高排放老旧柴油货运车淘汰方案》《北京市促进绿色货运发展的实施方案（2016-2020年）》（即绿色货运发展政策）等；另一类是管控型政策，主要包括《关于对部分载货汽车采取交通管理措施降低污染物排放的通告》（即货车低排放区政策）、《关于对部分载客汽车采取交通管理措施的通告》（即外埠小客车进京证政策）。这些政策措施的制定和实施，为促进交通系统的绿色发展提供了有力的政策保障。

二、世界大城市绿色交通发展经验与做法

从国际上看，绿色发展已经成为当今世界的时代潮流。2015年，联合国发布了全球第一份《可持续交通发展报告》，提出“以安全、可负担、可达、高效和有复原力的方式，为人和货物的流动提供服务和基础设施，推动经济和社会发展，使当今和未来的世代受益，同时最大限度地减少碳排放和其他排放及环境影响”的可持续交通理念和体系框架，为全球绿色交通发展勾画出共同的发展目标，也标志着绿色交通的发展越来越体系化。从世界各大城市的发展经验来看，都以可持续的理念和框架构建绿色交通发展的体系，但同时又结合各自的发展阶段特点，在绿色交通发展方面各有侧重。经总结分析，对北京比较有参考和借鉴的经验主要有以下几点：

（一）在出行结构的优化中，应越来越重视步行与自行车

近年来，随着机动化所导致的能源、环境、交通等问题不断突出，世界各大城市在出行结构的优化中越来越重视步行和自行车的发展，其中以伦敦为代表的城市已经进入到越来越实质性的推进阶段。伦敦在2018年发布的市长交通战略中，强调“步行、自行车和高效便捷的公共交通已经成为破解伦敦交通问题，乃至实现公平、宜居和繁荣等多重城市目标的重要途径”，任命了有史以来首位全职步行与自行车事务专员，并出台相应的行动计划，从顶层规划、街道设计、标准制定、监测评估、科技应用、资金支持以及宣传培训等各个方面进行了体系化谋划和实质性推动。

（二）能源结构优化在绿色交通发展中的地位和优先程度要提升

在联合国的可持续交通发展报告中，指出清洁能源的应用是可持续交通发展的高度优先事项，交通能源的转型与变革将是大势所趋。在面对能源危机、气候变化以及环境污染等多重挑战下，世界各大城市在持续推动出行结构优化的同时，进一步提升了能源结构优化在绿色交通发展中的地位和优先程度，且在与运输服务和运输组织紧密结合的基础上，纷纷提出交通能源转型的战略目标。例如，伦敦提出了分阶段、分领域的能源结构转型目标，计划于2050年实现伦敦市交通系统零排放。欧盟委员会在2011年发布的《欧洲迈向整体区域交通运输路线图2050》中提出，建立具有竞争力且可持续的交通运输系统，计划于2050年使用化石燃料的小汽车全部退出城市。

（三）关注货运问题，聚焦干线运输方式转移和城市配送绿色转型

随着人口、经济增长所带来的货物需求增加，以及由此引发的交通、环境、资源占用等问题日益突出，世界大城市越来越关注货运的发展问题，主要聚焦在干线运输方式转移和城市配送绿色转型两大方面。例如欧盟在《欧洲迈向整体区域交通运输路线图2050》中，提出到2030年左右，30%的超过300公里的公路货运要转换到铁路或水路等其他运输方式，并且基本实现主要城市中心零排放的货物流动。在伦敦2019年发布的货运发展行动计划中，提出要建立更加绿色、高效、安全的货运系统，重点突出两大方面：一是推动干线货物运输方式由公路运输向铁路和水路转移；二是促进城市配送的绿色转型。

（四）注重绿色交通发展要素的协同,集中关注道路资源的合理分配

以联合国发布可持续交通发展报告为标志，绿色交通进入体系化的发展阶段。世界各大城市在促进绿色交通发展的过程中，也更加关注各个要素的协同，集中反映在对道路空间资源（路权）的重新审视和合理分配上。从目前世界各大城市的路权分配策略来看，主要分为停车治理类、限行类和收费类三大类，不同类型的策略各有特点，北京可结合城市发展的实际特点和既有基础有针对性地采用。

（五）发展策略突出大数据技术的应用

大数据的应用，能够更加快速、准确地捕捉大量有效的信息，让原本模糊的问题更加明确、抽象的目标更加具体，对传统的决策、规划和管理带来重大机遇。在世界各大城市最新一轮的绿色交通发展策略中，都更加突出大数据技术对政策规划和决策管理的支撑。

三、北京绿色交通发展思考和策略建议

近年来，以《北京城市总体规划（2016年-2035年）》的发布实施为标志，北京进入了一个全新的发展阶段，减量化发展、可持续发展、高质量发展成为未来北京交通发展的新航标。与此同时，北京市发布《北京市打赢蓝天保卫战三年行动计划》，明确了北京市在环境治理方面的新要求和新任务；《2019年北京市交通综合治理行动计划》提出“优供、控需、强治”的交通综合治理新思路。在新的历史时期，交通系统既要满足城市居民交通出行需求，同时更要实现自身的绿色发展，引领交通向可持续发展升级。

基于联合国可持续交通的理念，建议北京在既有常规工作的基础上，重点围绕三个结构（出行结构、能源结构、运输结构），加强道路资源的科学合理分配，持续深入地推进北京交通绿色发展。

（一）持续推动出行结构优化

近十多年来北京市自行车出行比例以每年1个百分点速度下滑。尽管北京在推动自行车发展方面做了积极努力，且近两三年来随着共享单车的出现，在一定程度上扭转了自行车比例下滑的趋势，但对自行车的发展仍然缺乏战略性认知和体系化布局。建议北京在进一步提升公共交通服务水平的基础上，以自行车为重点，结合公交网和轨道网，进一步加强自行车的顶层设计和体系化布局，做强、做优、做精北京的绿色出行网，持续推动出行结构优化。

（二）加快货物运输结构调整

北京虽然2018年年底发布《北京市推进运输结构调整三年行动计划（2018-2020年）》，明确了2018-2020年运输结构调整的具体任务，但面向2020年以后的一些核心战略性问题依然没有解决。建议北京进一步加快货物运输结构调整，结合北京新一轮城市总规提出构建新物流体系的发展理念，以运输结构调整为契机，将“干线运输公转铁+枢纽布局+城市绿色配送”形成一盘棋，处理好政府与市场两者之间的角色定位和关系，在优化货物运输结构的同时，有效推动城市可持续物流体系的建设和发展。

（三）促进交通能源结构转型

虽然近几年北京市空气质量持续改善，但大气污染排放量仍然远超环境扩散容量。新版城市总规中提出2035年空气质量达标的要求，PM2.5仍然是未来关注的重点。而随着未来通过排放结构调整进行机动车污染减排的潜力空间将逐渐减小，促进交通能源结构优化将成为未来北京市机动车减排的最大潜力点。建议北京市在紧密结合交通行业运输服务和运输组织的基础上，以“控增量、撬存量、提质增效”为策略，进一步促进新能源车在交通领域的推广应用，并在配套基础设施、政策激励等方面为新能源车发展创造优质的环境。