浙江省居民住宅区公共文化设施配套建设标准研究

洪 江 周 俊 钱家潍 HONG Jiang, ZHOU Jun, QIAN Jiawei

0 引言

2003年，时任浙江省委书记的习近平同志提出“八八战略”，其中一项即“发挥浙江的人文优势，加快建设文化大省”。之后十多年来，浙江省通过制定一系列的政策措施，不断推进文化浙江建设，提升文化软实力。2017年11月，《浙江省公共文化服务保障条例》（以下简称“保障条例”）审议通过，系《中华人民共和国公共文化服务保障法》颁布施行以来的第一部省级地方条例。保障条例第十二条要求：“新建、改建、扩建居民住宅区①居民住宅区在学术上尚无明确的定义，是一个泛指的概念，广义上可以涵盖居住区甚至更大的居住单位，狭义上也可以是指居住街坊甚至更小的居住单位。考虑到本次研究主要针对基层的居住单位展开工作，参考住宅小区的定义，将“配建标准”中的居民住宅区特别限定为“由城镇道路、自然分界线或其他地块用地红线所围合，并不被城镇道路所穿越的完整住宅地块”。，应当按照国家和省有关规定、标准，规划和建设配套的公共文化设施。具体办法由省城乡规划主管部门会同省文化、新闻出版广电、体育等部门制定”[1]。本文依此展开，为完善浙江现代公共文化服务体系，保障人民群众基本文化权益，提升居民住宅区基层公共文化设施配套，探索制定《浙江省居民住宅区公共文化设施配套建设标准》（以下简称“配建标准”）。

居民住宅区公共文化设施配建标准多见于政府对居住区、社区公共服务设施配套建设的相关要求领域，如城市居住区规划设计标准等国家标准，一般要求分级、分类配置[2-3]。根据近年兴起的生活圈等规划理论，相关学者进一步提出推动设施配置均等化的措施与建议[4-5]。目前涉及社区层级以下的标准和研究相对较少，但是随着市场经济深入发展，以及人们对公共文化服务需求的快速增长，上海、杭州等发达地区的基层公共文化设施配建问题开始为研究者所关注[6-7]。

本文从省级条例要求出发，针对浙江省城镇基层公共文化设施相对缺失的情况，重点探索社区层级以下的设施配建要求，以期强化基层的设施配套，对现有相关标准的分级配置有所补充。试图以省级建设标准形式，探索通过强制要求开发商配建以及引导政府、居民等共同参与的途径，落实基层公共文化设施配建，探索基层公共文化设施可持续发展的现实路径。

1 研究思路：上下对接，兼顾刚性规定与实践需求

1.1 自上而下, 衔接各级相关法规与标准

省级建设标准首先要符合国家、相关部委及浙江省涉及公共文化设施建设的相关法规、条例、政策和行动计划的要求。目前，涉及广义概念上居民住宅区配套公共文化设施的国家和省级规范、标准主要包括《国家基本公共文化服务指导标准》 《乡镇综合文化站建设标准》《城市社区服务站建设标准》 《城市居住区规划设计标准》（表1），其对象主要以城镇社区及以上（在农村则为村级及以上）层级为主，覆盖内容已相对完整。本文从现有相关规范、标准中梳理出设施配建的目标、原则和核心要求，特别是其中的约束性要求，作为“配建标准”具体内容制定的重要依据。

表1 关于公共文化设施配建的国家级和省级相关规范和标准

表2 国内有关城市涉及配套文体设施的规定、标准或专项规划情况

1.2 横向参考, 借鉴国内外相关实践经验

横向比较各地实践，国内4个直辖市及广州等城市根据各自的实际需求和特点，均制定了相关规定、标准或专项规划（表2）。这些规定、标准或专项规划大多基于《城市居住区规划设计标准》等规范中分级分类配置设施的框架制定。

不同于国内大多自上而下分级分类统筹配置的模式，国外公共文化设施的建设与社会的互动性更强。如美国社区图书馆等基层公共文化设施与当地读者情况密切相关，在社会力量的支持下可持续发展[8]。虽然国外城市相关配套建设与国内差异较大，但是其组织运营模式对市场化发展程度较高的浙江省具有一定的参考与借鉴意义。

1.3 自下而上 , 对接实际情况和发展趋势

目前，在公共文化设施与社会力量合作方面，浙江部分地区“自下而上”开展了相关探索。如温州地区“城市书房”探索“企业联建”“馆舍改建”“社区联建”等新模式。类似国外以志愿者、义工相结合的管理人员构成，以及政府拨款结合社会捐赠等形式的资金来源等在浙江也有萌芽。此外，互联网时代、老龄化社会等因素对新时代公共文化设施配套建设也提出了新的要求。作为省级标准，研究应充分考虑地方实际情况及相关发展新趋势，根据地方特点、使用要求，提出配建指标、功能、空间、设备和环境的具体要求（图1）。

2 研究重点：聚焦城镇基层公共文化设施

2.1 现状问题: 城镇基层公共文化设施缺失

随着建设文化大省战略的稳步推进，浙江省各城市地区内市、区县级的图书博览类、文化活动类、体育类等城市公共文化设施建设在种类和数量方面都已相对完善；乡村地区以综合文化站和村级设施（农村文化礼堂）为重点，也建立起较为完善的公共文化设施体系。

与居民住宅区配建直接相关的公共文化设施，主要是乡镇、街道层级的综合文化站和村（社区）及以下层级的文化服务设施，其实际的建设情况呈现出“乡强城弱”的特点。根据浙江省文化厅统计，2017年全省的文化站（以乡镇综合文化站为主）覆盖率已达99.33%，2018年全省500人以上村的文化礼堂覆盖率已达52.4%，覆盖率最高的嘉兴地区达89.46%。相比之下，城镇的社区层级文化设施的供给问题普遍较大，尤其是建成年代较早的老城区，受空间场地等条件的限制，基层公共文化设施的数量存在较大缺口，服务质量不如人意。

2.2 时代需求: 就近、便利等要求增强

从需求侧角度看，老龄化进程加快、互联网发展、气候变化等因素对居民住宅区配套建设公共文化设施（以下简称“配建设施”）提出新要求。不同于高层级文化设施，基层文化设施需要强化便利性、均好性、兼容性，强调为居民提供就近、方便的服务。

例如，从不同年龄段使用人群的角度分析，老年人闲暇时间相对较长，是使用配套公共文化设施时间最长、需求最广泛的人群类型。“配建设施”需要至少符合健康老年人的生理和活动特征，达到相应的老年人设施标准。社会老龄化进程加快的背景下，基层公共文化设施在布局上应该让老龄使用者更加方便可达，在形式上更加适应新一代老年人的文化生活习惯。

此外，信息化时代下，适应快节奏生活的数字化无线通信技术对居民的文化娱乐方式产生了革命性的影响。在此背景下，“配建设施”需重视数字化服务和相关资源的供给，更好地满足新时代居民的文化需求。

2.3 细化落实: 以“住宅地块”为单位强化“配建设施”

中华人民共和国成立后，政府通常被认为是公共文化服务的供给主体，行政级别越高的政府掌握的公共文化资源越多。在现行城镇居民住宅区社会管理采用“街道—社区”体系的框架下，与之等级对应的居住区（如新版《城市居住区规划设计标准》中的15 分钟、10 分钟、5 分钟生活圈居住区）②根据笔者对浙江省居民住宅区情况的调研，《城市居住区规划设计标准》（GB50180-2018）中15 分钟生活圈居住区大致对应街道层级，其中10 分钟生活圈居住区介于街道和社区层级之间，而5 分钟生活圈居住区基本相当于社区层级。，其配套建设相对有所保障。而对于更加“基层”的“配建设施”，街道、社区等社会管理组织则往往显得“有心无力”。这也是相关分级配置标准中最基层的“配建设施”在实际建设中相对缺失的重要原因之一。

图1 研究技术路线图

针对浙江城镇基层公共文化设施相对缺失的现状，结合人民对“配建设施”“就近、便利”等需求增加的趋势，以“住宅地块”为单位，强制开发商按一定要求配套建设，可能是落实基层公共文化设施配建的重要突破口。因此，本标准研究在现行相关标准的体系框架下，以城镇的社区以下层级的基层设施作为重点，将 “配建标准”的适用对象框定为“住宅地块”——由城镇道路、自然分界线或其他地块用地红线所围合，并不被城镇道路所穿越的完整住宅地块。希望以省级建设标准的形式强化地块层级的“配建设施”，细化、落实现行国家相关标准中对基层设施的配置要求，弥补浙江省城镇基层设施不足的短板。

3 探索要点：增强基层设施的服务能效

“配建标准”通过配建指标、功能配置、布局与管理、使用兼容性等方面的约束和引导，在保障基层公共文化服务相对完善的同时，增强其综合服务能力，尽可能发挥其作用，增强服务能效。

3.1 确定适中配建指标, 平衡需求与建设成本

在居民住宅区主要由市场化方式开发建设的背景下，因“配建设施”会影响开发商利益，其规模相对受限。研究主要综合两方面的因素来确定“配建设施”的规模指标。一是综合考虑各类标准、规范、文件的相关要求。在系统梳理国家、部委的相关规范标准刚性要求的基础上，重点分析浙江省杭州、温州、嘉兴、金华等地关于基层文体设施的相关规划或配建要求（表3）。二是根据主要的使用功能，按其所需的空间要求考虑适宜的配建指标。以信息阅览空间为例，参照《图书馆设计规范》开架阅览室标准，一般图书贮藏 2 000—3 000册、满足10人使用、无管理人员的阅览室，适宜的建筑面积需46—50 m²。

研究确定采用套均指标计算配建指标，既能与人均指标对应，保障设施配套的公平性，也便于方案设计和审查验收过程中的计算。配建指标包括公共文化设施用房、体育健身用房或场地、独立的文化活动场地3部分内容。

（1）配建公共文化设施用房，建筑面积不少于0.12 m²/套（按套均居住人数3.0人折算，为 0.04 m²/人），且最小建筑面积不少于50 m²。

（2）配建体育健身用房或场地。体育健身用房（不计入上述的公共文化设施用房面积）不少于0.3 m²/套住宅（按套均居住人数3.0人折算，为0.1 m²）；如果为室外体育健身场地，不少于0.9 m²/套（按套均居住人数3.0人折算，为0.3 m²/人）。

（3）配建独立的文化活动场地，用地面积不少于100 m²（不与室外体育健身场地相互计入）。

此外，考虑小户型住宅（如单身公寓、老年住宅等）的居住人数为1—2人，对住宅套内建筑面积不大于50 m²的，该部分住宅所对应的配套设施用房和场地面积可减半配建。

按此标准，一个1 000套住宅（按平均100m²/套折算，住宅总建筑面积约10万m²）的居民住宅区，需配建不少于120 m²的公共文化设施用房。对比需配建的物业管理用房（住宅总面积的7‰）和居家养老服务设施用房（住宅总面积的2‰），公共文化设施用房面积相对不会对开发商的建设成本和相关指标产生较大影响。

表3 浙江省部分城市文体设施配建要求（社区及以下层级）

3.2 引导合理功能配置, 满足活动开展需要

参照《浙江省基本公共文化服务标准（2015—2020年）》对公共文化服务的基本内容要求，结合配建设施的规模区别，“配建标准”以保障基本活动开展为出发点，对设施用房和室外场地的功能设置进行合理化引导。

配套公共文化设施用房内适宜安排信息阅览、文化交流、广播影视、宣传展示、体育健身等功能空间，并鼓励功能空间的整合使用；如空间有余，也可设置卫生间、饮用水供应、储物或设备等辅助功能空间或设备。随着设施用房面积的扩大，可增加更为丰富的功能活动空间（表4）。

配套公共文化设施室外场地可由文化活动场地和体育健身场地组成。文化活动场地主要供文化观演、信息阅览、宣传展示等室外文化活动使用。参照《城市社区体育设施建设用地指标》中体育健身场地的各类项目和用地要求，考虑居民住宅区内可以普遍开展的体育健身活动，确定体育健身场地，主要包括器械健身点、各类球场、游泳池、儿童游戏场等室外体育健身活动空间（表5）。

3.3 促进设施共享开放, 提升设施服务能效

目前，由于历史建设等各方面条件的限制，部分旧城区块及周边短时间内无法配建社区层级的公共文化设施。因此，如果居民住宅区的配建公共文化设施能够向周边地块开放和共享，能够在一定程度上弥补社区层级设施不足的遗憾，方便周边居民获得基本的公共文化服务。此外，通过共享开放，可以在邻近的住宅小区间通过不同特色主题的“配建设施”的相互补充，丰富基层公共文化服务内容和活动项目。

表4 配套公共文化设施用房功能配置参考一览表

表5 配套公共文化设施室外场地功能配置参考表

“配建标准”重点围绕“配建设施”共享开放的可行性及相关保障措施展开研究。考虑到目前商品住宅小区普遍采用的封闭式管理的需要，以易于独立管理的配套公共文化设施用房为重点对象，确定选址布局、建筑设计、服务供给和管理等方面的具体导控要求，从而促进其能够向周边开放，增强设施的服务能效，并尽可能减少因共享开放引发的负面效应。共享开放的导控要求主要包括选址布局、建筑设计、服务供给和管理3部分内容。

（1）在选址布局方面，考虑物业管理的需要，要求配套公共文化设施用房毗邻城镇道路或公园、广场等公共空间设置，为共享开放奠定基础。

（2）在建筑设计方面，要求配套公共文化设施用房应保持相对独立性，设置直接通达城镇道路或公园、广场等公共空间的独立步行出入口，便于从外部进入设施用房，并能够保证住区内部的封闭管理；住区内部的居民可通过其他智能化门禁系统的入口进入设施用房，从而实现开放共享。

（3）在服务供给和管理方面，明确配套公共文化设施用房由当地街道（镇）等政府职能部门统筹使用和管理，即设施用房除了由开发商承担建设工作外，装修以及启用后的公共文化服务供给、管理均由街道（镇）等政府职能部门统筹。通过此方式，分离所有权、使用权和管理权，减少开发商和业主建设、维护资金的投入，也保障服务的品质和供给的长期有效性。

4 讨论与结语

本次研究成果形成《浙江省居民住宅区公共文化设施配套建设标准》，经征求地方意见后修改完善，并通过省级相关部门联合审查，于2018年12月颁布实施。标准由地方规划建设主管部门落实于法定行政管理程序中执行，即在土地出让过程中，按照标准将配建要求写入规划条件，作为土地出让合同的组成部分③经机构改革，执行该行政程序的职能已由“住建系统”划至“自然资源与规划管理系统”。。笔者认为，在当前居民住宅区主要由“市场化”方式建设的背景下，对“住宅地块”层级的基层公共文化设施配套建设进行强制性规定，国内尚无相应的省部级规范和标准。在缺乏同类标准参考的情况下，本文从选址布局、指标和功能设置、建筑和设备及场地配建要求等方面进行探索。“配建标准”的制定和实施，是对浙江省完成“持续推进基层文化阵地建设”任务的有力支撑，也为浙江省“未来社区”建设中的邻里特色文化、教育学习等场景落实提供保障。

毋庸讳言，本标准仍可进行讨论，特别是关于设施的产权安排方面。标准强制要求开发商建设一定规模的设施用房及场地；根据物权法及地方实践来看，标准涉及的设施用房及场地产权归业主共有；而相关图书、资料、器材等设备由地方政府职能部门及社会力量提供并进行管理。上述建筑物、场地、设备共同构成文章所指的“居民住宅区公共文化设施”。这一做法与通常认为的“公共设施应由政府提供”的观念有所冲突。根据《中华人民共和国公共文化服务保障法》第十四条，公共文化设施是指用于提供公共文化服务的建筑物、场地和设备。笔者认为，公共文化设施定义的核心在于“提供公共文化服务”，并非必须是“公共设施”。目前并没有相关法律、法规、标准明确规定上述建筑物、场地、设备的产权归属。

目前，针对我国公共文化服务设施空间配置结构性失衡等问题及其原因，公共管理领域对政府主导型、市场分散型、英国“一臂之距”等不同的公共文化服务设施供给模式有所讨论[9]。在目前学术上还未完全取得共识的背景下，浙江省的实践探索可为相关理论的发展提供实证案例。在“住宅地块”层级配套公共文化服务设施并开放共享，实质上也是居民、开发商、政府及相关社会力量合作创新公共文化服务供给的探索。研究最终希望能够引导多方参与，使居民住宅区的服务更丰富、高效、便捷，为基层公共文化服务设施的可持续发展探寻新路径。

值得说明的是本次“配建标准”主要针对浙江省当前发展阶段的情况制定。随着社会经济的不断发展和人民对美好生活目标的不断追求，“配建标准”必然需要与时俱进，及时修订、调整和完善。