内蒙古地区政府信用领域授信策略研究

郭彦洁 高峰 张杰

（中国邮政储蓄银行内蒙古分行，内蒙古 呼和浩特 010000）

一、政府信用领域主体特点

（一）债务成因多样

地方政府所负各种债务的总体规模已相当庞大，地方政府的举债行为又十分分散，产生债务的原因多样，既有企业贷款困难由地方政府出面担保或提供变相担保向银行融资所形成的债务，也有因税款征收不足或挪用资金等原因造成的社会保障资金存在缺口，既有粮食企业亏损挂账，也有拖欠中小学教职工工资，还有拖欠企业工程建设项目施工款、清理合作基金会贷款和项目配套资金短缺等等而形成的债务。

（二）举债形式丰富

地方政府主要是以借贷、拆借、担保、拖欠工程款及个人款、挂账等形式向商业银行、国际金融组织、外国政府、上级财政部门甚至民间个人等渠道取得借款，借款形式丰富。

（三）举债方式隐蔽

地方政府举债大都巧借名目，地方政府在举债问题上隐蔽性强，再加上缺乏必要的信息披露机制，透明度更差，易形成“暗箱操作”。

（四）还债时间较长

地方政府负债较多，地方财源不足导致无力偿还、为还债而举借资金的现象时有发生，并且，地方政府债台高筑致使很多政策和措施在执行中难以首尾兼顾，成为经济改革和社会发展中的压力和掣肘，损害了政府的形象和公信力。

二、内蒙古财政收支分析

（一）内蒙古财政收支情况

1.内蒙古财政总体情况

由于2017年内蒙古自治区主动调整财政和经济数据，细分项税收和非税收收入和比例没有披露，这也是内蒙古2017年增速较全国落后的原因。内蒙古财政收入自2017年以来下降较大，财政支出保持较高强度，但支出进度总体放缓，对重点领域和关键环节的支持力度进一步加大，2018年上半年，内蒙古自治区一般公共预算收入968.58亿元，比上年同期降低141.9亿元，同比降低12.8%，降幅较上年同期降低19.1个百分点，其中，税收收入767.00亿元，同比下降2.73%；非税收入201.58亿元，同比下降37.40%。上半年，全区一般公共预算支出2116.10亿元，比上年同期降低246.4亿元，同比下降10.43%。

2015年-2018年上半年内蒙古财政收支情况

2.内蒙古地级市财政情况

内蒙古下辖地级市9个，其中，鄂尔多斯在经济体量和增速在区内明显领先，2017年GDP体量为3579.81亿元。其次，在剔除虚增空转和价格因素后，包头、乌海、乌兰察布、呼和浩特2017年的经济增速均在5%以上。相比之下，通辽、呼伦 贝尔2017年的经济体量增速不足1%。

内蒙古自治区各地级市州GDP体量

财政收入方面，鄂尔多斯在一般财政收入的体量上也相对较大，其次是呼和浩特和包头。而从 2017年财政收入同口径增速上看，通辽同比增长 6.8%为全省领先。

2017年内蒙古自治区各地级市州一般公共财政收入

2017年内蒙古各地级市州财政收入增速

（二）财政预算情况

近年来，内蒙古地区财政继续加大与人民生活直接相关的教育、“三农”、社会保障、等民生领域投入力度，采取多项措施加快民生资金支出进度。其中，教育支出占比均保持在10%以上。2018年，内蒙古自治区一般公共预算收入预计为1750亿元，按可比口径增长6%左右。综合考虑财政收入规模、中央各类转移支付、新增地方政府债券等因素，全区一般公共预算支出预计为4850亿元，增长7%以上。2018年，内蒙古地方财政主要投入农林水、社会保障和就业、住房保障以及城乡社区、交通运输等方面，分列前三位，分别占总支出比值的15.2%、13.3%和13.1%。

2016-2018年内蒙古本级一般公共预算支出主要领域占比

三、授信管理策略与风险控制

（一）授信管理要点提示

关注地方政府偿付意愿和偿付能力。部分行业项目普遍存在财政补贴、财政收支两条线及需要财政资金作为还款来源的情况，地方政府的偿付意愿与能力十分重要。关注国家发布相关文件对地方政府性债务、地方政府融资平台清理及其客户所在地政府的影响。

存量客户实施分类管理。根据客户资信、银企往来、经营实力、市场形象等要素，对现有存量客户进行梳理，区分为维持与压缩两类，实施差别化的授信管理政策。主要选择与我行有较长时间的战略合作关系，结算相对集中我行，综合贡献度较高，能有效配合我行贷款管理，经营和财务状况较好，属于全国性或区域性龙头企业作为我行予以保留的维持类客户。

关注企业总体抗风险能力。地方政府融资平台的项目社会效益明显，但往往投资周期长、投资金额大、资本回报率偏低，加上企业规模普遍偏小，营运、盈利能力等财务指标有待改善，重点关注、综合分析客户总体偿债能力、抗风险能力。

（二）风险控制措施

1.拣选优质平台合作 遵循风险和效益相匹配的原则

合作主体方面，未来我行应拣选资产负债率低、现金流稳定以及信息披露制度完善的平台公司进行合作。

随着融资平台逐步实现持续健康发展、运营规范，资产负债率低、现金流稳定以及信息披露制度完善的经营性融资平台将成为我行的主要合作对象。在遵循“三个平衡”的原则——项目现金流平衡、融资主体自身现金流平衡、区域财政平衡基础上，我行对融资平台的授信将会遵循更加审慎的原则，实现风险和收益相匹配的目标。

2.探索多融资渠道 促进非标产品向标准化产品转变

产品方面，我行和地方政府融资平台未来可探索更多地融资渠道，从表内贷款向标准化的债券产品以及非标准化的产品——银证合作方向转变，并最终向标准化的资产管理计划转变。

随着银监会对地方政府融资平台贷款规模的限制，以及部分表外业务的监测，地方政府融资平台从依靠土地财政和银行贷款向标准化产品——债券、非标准化产品——定向资产管理计划转变。在通过债务融资工具为地方政府融资平台进行融资时，应该注重拣选优质的、经营性的融资平台，以获得偿债稳定的现金流；在通过定向资产管理计划为政府融资平台发放委托贷款或者信托贷款的过程中，我行应该注重产品类的合规风险，建立健全的风险评估体系以及完备的信息披露制度。我行应该清醒地认识到，非标产品只是地方政府融资平台融资的一个过渡阶段。从2012年的政策监管风向可以看出，地方政府融资平台融资的阳光化是未来重要的趋势。目前，商业银行采取非标债权方式发放的委托贷款或者信托贷款未来必将被标准化的资产管理计划所替代。对此，我行要有一个明确的认识，并在业务创新、内控制度、评级方案以及信息披露方面要加强建设，加速非标产品向标准化产品的转变。

3.明确资本金及银行账户要求 掌握项目资金流情况

我行应明确要求项目资本金到位比例，且贷款资金拨付晚于或同步于资本金到位。首先就应当要求项目具备基本的自有资金。此外，我行应要求项目经营收入进入指定银行账户，以便充分掌握项目收益现金流情况。在某些国外项目融资中，贷款银行、项目公司和账户银行（项目公司唯一开户银行）三方需签署账户协议，协议规定账户资金除用于项目运营成本支付以及大修储备外，需优先支付贷款本息。