失独家庭养老保障中政府责任定位的逻辑与策略——基于需求溢出理论的视角

吴峥嵘，刘太刚

(中国人民大学 公共管理学院，北京 100872)

随着社会生存风险的增加，独生子女遭遇意外的可能性也随之增大，导致大量失独家庭的产生。“二胎”政策的推出虽有助于减少失独现象，但就目前而言，我国失独规模依然庞大。基于年龄死亡率的官方数据推算，预计到2035年将会产生约1000万的失独家庭。(1)易富贤：《“失独”之痛须格外重视》，http://www.21ccom.net/articles/dlpl/shpl/2012/0514/59633.html,2018年访问.在老龄化加剧的社会背景下，失独家庭的特殊性与脆弱性使其养老需求凸显出一定的复杂特质，失独群体的养老保障关系到政府养老责任的担当，并高度影响着社会公平正义的发展。学界就政府在该领域中应及时承担养老保障责任已达成了基本共识，但关于精准对接失独养老中需求侧与供给侧的逻辑链、如何划定政府责任及其动态性边界等问题仍缺乏深入系统的探讨。因此，在正确认识失独家庭养老需求特殊性的基础上，反思当前政府养老责任落实的短板，推动政府养老责任定位的优化是理论与现实之迫切需要。

一、失独家庭养老需求的特殊性：群间群内差异性

(一)失独家庭角色的特殊性

失独家庭出于各种意外因素经受着残酷的人生打击，其养老需求的特殊性源于角色形成路径的特殊，其遭遇失独困境的原因具有多重复杂性，若将其与一般家庭一概而论则尤为不妥，其角色特殊性具体表现为群间差异性和群内差异性。

1.失独家庭的群间差异性

(1)失独家庭与无子家庭的异同。失独家庭与无子家庭属于子集和母集的关系，两者存在共通与差异之处。就共通性而言，失独家庭作为无子家庭的一部分，均缺乏子女这一基本养老主体，导致养老需求溢出于个人及家庭的可能性剧增。就差异性而言，无子家庭还包括丁克家庭，即夫妻双方自愿不生育或领养孩子的家庭，其在防范养老风险上的准备相对更为充足。而失独家庭是非自愿性或意外失子，其养老需求溢出的程度与风险远超于丁克家庭。

(2)失独家庭与普通家庭的差异。两类家庭存在着诸多群间差异性，首先，在家庭结构功能上，相较于普通家庭成员稳定的结构，失独家庭的三角形家庭结构遭到破坏，意味着“养儿防老”的希望破灭。其次，经济状况上失独家庭相对普通家庭更有经济压力，在失独危机中可能为拯救孩子而付出巨大经济成本，同时其无法依靠子女赡养获得经济支持。再次，就精神状况而言，基于“传宗接代”传统思想仍旧浓厚的社会背景，失独家庭遭受着更大的丧子之痛。

2.失独家庭的群内差异性

失独家庭虽有着部分共同的基本诉求，但每个失独家庭的经济、健康、心理等情况和需求存在着不同程度的差异性，即群内差异性。例如，各个失独家庭的经济水平差别较大，而且城乡存在养老能力的差距，养老要求也存在着偏重。(2)孟泽楠，朱迪，王霞辉：《重庆“失独”家庭养老保障模式调查分析》，《法制与社会》2013年第16期。具体而言，农村失独家庭在失去作为主要劳动力的独生子女后，经济来源遭到巨大破坏，城市失独家庭由于退休金或较好的经济基础，其经济压力相对较小。因此，精准把握失独家庭群内特殊性的差异，既能保障失独家庭各取所需，又有利于政府优化养老资源的配置，使得“好钢用在刀刃上”。

(二)失独家庭养老需求的特殊性

失独家庭与普通家庭有着共同的养老需求，但由于失独家庭的角色特殊性，其存在部分特殊性需求的同时，对共同养老需求的需求程度也存在差异。

1.普通家庭的养老需求

(1)经济保障需求。经济需求是养老生活最基本的要求，但多数老年人经济来源有限，若遇到健康问题、子女不赡养、经济风险等意外时，很难有经济实力应对风险变化。

(2)日常照料需求。随着家庭成员关系逐渐趋于独立，代际空间扩大，代际观念变迁，在空间和时间上相对弱化了家庭的日常照料功能，而多数老人希望能够以家庭养老为基础，同时享受到养老服务。

(3)健康医疗需求。老年人在医疗保健上的需求包括买药、医院就诊、住院等，传统家庭提供的照顾往往限于衣食住行，对于老人保健与医疗的知识和能力有限，仍需专业力量。

(4)精神赡养需求。我国传统文化中对“孝”文化的崇尚使得老年人对家的渴望和依赖极为深厚，而家庭结构的小型化与简单化使子女将精力放在抚养下一代上，减弱甚至忽视了对老人的精神抚慰和赡养。

(5)文化生活需求。老人从社会退出回归家庭的角色转变会使老人产生心理失衡，常带有失落、孤独等情绪。越来越多的老年人对社会尊重、实现个人价值、获得和谐人际关系等存在需求和渴望。

2.失独家庭的养老需求

(1)经济保障需求。相较于普通家庭，失独家庭面临的经济困境更加窘迫。其一，失独家庭无法依靠子女获取经济赡养；其二，部分失独家庭将积蓄用于救治子女，其经济实力遭到重创；其三，失独家庭因无法走出失去子女的悲痛，严重影响了正常工作与经济收入。

(2)日常照料需求。普通家庭子女即使无法亲自照料，但仍能通过雇佣专业照护人员提供照料。而失独家庭往往只能依靠配偶的相互扶持与照看，或自己出资购买照料服务等，因此其日常照料需求随着年龄增长必然溢出于家庭。

(3)健康医疗需求。一方面，失独家庭因为受到失去独生子女的打击面临更加消极的健康后果；另一方面，失独家庭也无法像普通家庭依靠子女帮助其寻医就诊。因此，失独家庭的健康医疗需求也更为急迫。

(4)情感心理需求。失独家庭因失去独生子女，无法像普通家庭一样享受天伦之乐。同时，失独家庭中的夫妻关系更加容易出现破裂。(3)徐继敏：《成年独生子女死残的困境与政府责任》，《重庆行政(公共论坛)》2007年第3期。很多失独家庭无法接受失独事实，甚至会造成心理抑郁等精神疾病。

(5)法律救助需求。失独家庭多方面的养老权益在法律上仍处于模糊、真空地带，如因没有子女作为担保人而无法入住养老机构；因没有子女签字而无法及时接受手术治疗；收养的对象仅限于未成年子女及完全收养。此外，失独家庭因为独生子女因故死亡存在赔偿、权益维护等问题，存在着法律救助需求。

(6)文化社交需求。失独家庭囿于自我封闭的心理状态，加之社会上部分保守歧视的思想，使其在文化社交活动中受到很大限制，仅倾向于参加失独家庭抱团取暖的社交活动。

3.需求溢出理论视角下的失独家庭养老需求特殊性分析

依据需求溢出理论，个人的需求是公共管理的原点与起点，按正义性维度从强至弱可以分为三个层级，分别为人道需求、适度需求、奢侈需求。(4)刘太刚：《公共管理学重述：需求溢出理论的逻辑思路与基本主张》，《中国行政管理》2012年第8期。人道需求是指如果无法得到满足则使得个人无法继续生存或者会失去做人的基本尊严的需求。而适度需求则是介于人道需求和奢侈需求之间的个人需求。奢侈需求是指个人过度炫耀和享乐的需求。在资源有限的条件下，公共管理对于资源配置的方法在于优先保障人道需求，同时尽量满足适度需求，并抑制奢侈需求。

据此逻辑，养老需求可分为人道性养老需求、适度性养老需求、奢侈性养老需求。并以需求溢出理论中的正义性为衡量维度，将养老需求的价值和正义性从强到弱进行排序，将普通家庭和失独家庭的养老需求进行分类。

对于失独家庭和普通家庭，经济保障需求、日常照料需求和健康医疗需求均属于人道性养老需求，此三类需求的压缩空间极小。普通家庭的精神赡养需求和文化生活需求则属于适度性的养老需求，其既能影响到养老生活和质量，但并未能从根本上危及到基本生存。但失独家庭的情感心理需求影响着其基本正常生活，应列为人道性养老需求。

同时，法律救助需求和文化社交则可被归类为适度性养老需求，可以帮助其摆脱失独苦痛并追求个性化的合理养老生活。失独家庭因群间群内差异性而呈现的养老需求特殊性(图1)，是政府精准定位其养老保障责任时的核心基点。

二、我国失独家庭养老保障中的政府责任现状及其理性审视

(一)失独家庭养老保障中政府责任现状

1.中央政府的政策导向

2001年第九届全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国人口与计划生育法》中有关于领取独生子女意外伤残、死亡的一次性补助的规定，但尚缺乏详细的实施细则，对于帮助的金额、形式及其他细节都没有明确的规定，使得实行时自由裁量权、政策摇摆性过大。

2007年国家人口计生委和财政部颁布了《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》，2010年《全国计划生育家庭特别扶助专项资金管理暂行办法》规定独生子女死亡后未再生育或者合法收养子女的夫妻，由政府给予每人每月不低于100元的扶助金。

2011年人口计生委和财政部发布的《关于调整全国农村部分计划生育家庭奖励扶助和计划生育家庭特别扶助标准的通知》将独生子女死亡家庭的特别扶助标准从每人每月不低于100元提高至每人每月不低于135元。2013年国家卫生计生委等5部委发布的《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》 不仅对独生子女伤残死亡家庭提高了特别扶助金标准，还从经济扶助、养老保障、社会关怀以及医疗保障等方面作出了制度安排。

2015年《关于修改〈中华人民共和国人口与计划生育法〉的决定》修改了与全面二孩政策不协调的一些奖励保障措施，但同时之前按规定应当享受奖励扶助的独生子女发生意外伤残、死亡的父母仍可以继续享受奖励扶助。虽然对失独家庭的特别扶助金标准相对较低，但一定程度上仍有利于缓解其养老困难。

2.地方政府的实践探索

根据中央政府政策的指示与要求，为了切实解决失独家庭的养老需求，地方政府充分发挥积极性和创造性，做出不同的尝试与探索。

(1)政策保障。地方政府在以往制度基础上逐步出台了对失独家庭扶助的政策方案，如北京市2015年出台了《关于进一步做好北京市计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》。另外也有在养老服务相关文件中明确失独家庭养老政策，如北京市政府《关于加快推进养老服务业发展的意见》首次明确了政府向失独老人承担福利保障、养老服务的基本责任。

(2)经济扶助。各省市根据中央政策规定决定对失独家庭的经济扶助，特别是在2013年中央出台《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》后，多数省市纷纷调整了特别扶助金标准。大部分省市的特别扶助金远超过340元的基本要求，广东、江苏、浙江、河南等都达到甚至超过了基本扶助标准的两倍。

(3)医疗保障。针对失独家庭可能出现的身体状况不佳、生活无法自理、无法支付高昂的医疗费用等情况，各地都逐步尝试提供保障。如，河北省北戴河区为全区失独老人专门办理医疗救助的绿色通道卡，老人入住医院享有优先权利。

(4)养老机构服务。针对失独老人因为无人担保或收费太高而无法入住养老机构的问题，各地政府有着不同的应对举措，如广州为失独老人设立了失独养老专区“爱心家园”；北京民政局联合爱心传递热线建立全国首批失独老人养护基地。

(5)保险保障。北京市政府于2012年推出专门针对失独群体的综合保险制度“暖心计划”，先由政府出资连续投保三年，为其提供综合性保险。江苏省也在鼓励推出适合失独老人的商业性养老保险，政府视情况补贴保费。

(6)精神慰问。部分省市政府特别注重对失独家庭的精神关怀和心理疏导，例如，新疆额敏县人口计生委对失独家庭定期开展上门慰问活动；北京市通过“亲情牵手”项目鼓励并号召部队官兵和大学生等年轻群体与失独家庭结为亲戚，提供精神抚慰，并设立心灵家园基地为失独老年群体提供交流活动场所。

(二)失独家庭养老保障中政府责任承担的短板

虽然政府在失独家庭养老保障上取得了一定成就，但仍可发现政府对责任定位和具体落实上还存在着部分短板。

1.法律法规的健全性与强制力有限

目前，我国现有法律条款中尚缺乏专门保障失独家庭养老权益的明确规定。2015年《中华人民共和国人口与计划生育法》虽提出“按照规定获得扶助”，但具体规定为何、获得什么扶助、由哪个政府部门执行等都缺乏明确具体的规定。2012年修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》对失独家庭也未有提及，《中华人民共和国社会保险法》也缺乏对失独群体提供社会保险待遇的明文规定。

《独生子女死亡家庭的特别扶助方案》仅规定了对失独家庭的经济扶助，且其作为国务院部门规章，立法层级相对较低。国家卫生计生委等五部委联合发布的《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》也仅作为通知而非法条，强制力有限且执行效果有待考证。各地政府也未有地方立法通盘保障失独家庭的养老权益，仅仅有单一帮扶措施或扶助通知。这些均使得失独群体养老法律保障一度缺失，一方面，失独家庭在维护自身养老权益时无据可依；另一方面，地方政府出台的通知或规章降低了失独家庭养老保障政策的权威性和合法性。

2. 扶助金制度设置精准度欠缺

虽然地方政府均上调了失独家庭特别扶助金，但也存在诸多限制，如江苏省要求必须年满60周岁的失独老人方能领取每月700元的扶助金；浙江省规定针对女方在49到60周岁间的失独家庭中夫妻有一方或双方存在失能、失智等生活无法自理的情况的，其特别扶助金提高到每人每月700元。因此，对失独家庭的经济扶助标准的上调依旧存在年龄、生理、区域的限制。

多数地方采取的一年发放一次扶助金的方式难以满足失独家庭的日常需要或解决燃眉之急。同时，失独家庭中经济状况各异，但政府给予失独家庭的特别扶助金却是一刀切的模式。虽然政府对城镇和农村失独家庭的扶助金标准不同，但仍未就城镇和农村失独群体内部不同经济状况的家庭具体采取不同的经济扶助标准和方式。国家规定的特别扶助金标准对于经济基础较好的失独家庭而言可能可有可无，对于经济状况较差的家庭可能是杯水车薪。因此，缺乏分类化、精准度的经济扶助措施并不能从实质上有效保障其养老权益。

3.政府责任定位模糊不清

在中央和地方各级政府间财政责任的界定和分配中，中央政府的责任承担有所不足，基层政府财政压力大，中央财政对各地政府的补助仅限于特别扶助金，各地政府的其他扶助和保障大多由省、市、区(县)三级财政分担解决，如贵州省发放的计生特殊家庭一次性抚慰金全部由省级财政承担；北京的“暖心计划”由市财政部门和计生委承担；许多地方政府规定对于失独家庭参加社会基本养老保险的需要给予缴费补贴，而这些资金一般由市县财政负担。这对基层政府造成较大财政压力，且各地经济和财政实力的不同容易拉大各地对失独家庭养老保障的差距。

在政府部门的横向责任界定和分配上也存在一定的模糊性，易导致责任的落空或推诿。就《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》而言，并没有明确具体职能部门责任，而各省颁发的通知也未能明确定位负责不同政策的具体部门。纵观地方政府，仅贵州省对发放特别扶助金、一次性抚慰金、入住养老机构、参加医疗保险等具体保障分别明确各自的牵头部门和责任部门。

(三)就政府责任短板成因的理性审视

1.政府对失独家庭的特殊性认识不足

失独家庭的群间与群内差异性导致了养老需求的特殊性，政府需针对差异化的养老需求，精准提供差别化的养老保障。部分地方政府的公共养老资源会配置给高收入并有自理能力的老人提供高质量服务，但同时大量失能老人却因收费较高等被拒之门外，导致有效的需求不足与有效的供给不足并存。因此，政府应将公共养老资源与具体养老需求进行配对连接，采用差别化的分类原则寻找责任定位，明确在保障失独家庭养老权益中的责任特殊性。

2.政府顶层设计的精准度受限

政府对失独家庭养老保障的顶层设计即对各个层次与要素进行统筹规划与整体安排，以便整合有效资源保障失独家庭的养老权益。政府的顶层设计应体现出分类化与差别化的核心理念。根据已有政策文本和制度安排，失独家庭养老保障的顶层设计主要围绕经济扶助、养老保障、医疗保障、社会关怀、组织领导等方面，其未能具体呈现对不同情况的失独家庭针对性的扶助保障，如提供一刀切式的扶助金标准。需求溢出理论视阈下的差异性制度主张失独养老需求的差异性供给、失独养老成本的差异化分担。(5)龚志文，刘太刚：《我国失独家庭养老保障的差异化制度设计研究——基于需求溢出理论的视角》，《学习论坛》2015年第7期。差别化的保障并非特殊待遇，而是侧重非均等化的设计理念，目的是为了让各类不同家庭都能享受到真正所需的服务和保障，使政府资源配置更加优化。

三、失独家庭养老保障中政府责任定位的逻辑与策略

(一)失独家庭养老保障的制度设计与责任框架

1.失独家庭养老保障的制度设计:一般性与额外性相结合

政府在做出失独家庭养老保障的制度设计时，必须清楚认识到失独家庭的群间群内差异性导致的养老需求特殊性，但基于养老资源效率的最大化，以及政府责任落实的便利性与可执行性，可将失独家庭养老保障分为两部分，一部分为失独家庭与其他普通家庭一样享受一般性的养老保障与福利支持；另一部分为失独家庭享受的额外失独救济与保障。此制度设计一来更加便于失独家庭清楚辨析自身享有的权利，二者更便捷化政府对失独家庭的责任定位与落实，即政府在保障失独家庭享受其他家庭相同的养老服务的基础上，只需针对性地对失独家庭出于失独原因导致的需求溢出问题。

政府责任的内容即哪些养老需求是溢出的及其溢出程度，政府要解决的需求溢出问题的关键仅限于个人的人道需求以及适度需求的溢出。因此，政府在失独家庭养老保障中应解决的是失独家庭人道性和适度性养老需求的溢出问题。如图2所示，其从左至右需求的层级和价值逐级下降，即溢出的人道需求在级次上要比溢出的失独需求更为优先。对需求的价值判断主要受到三个因素的影响，分别为：需求是否溢出、公共资源的承载力、文化风俗的需求偏好。(6)刘太刚：《对公共事务概念主流观点的商榷——兼论需求溢出理论的双层公共事务观》，《政治学研究》2016年第1期。当对失独家庭需求的价值判断发生变化时，政府应该随之调整其解决溢出的需求问题重点以及相应责任的分配权重。

图2 需求溢出理论下价值性公共事务的范围和级次(7)刘太刚：《对公共事务概念主流观点的商榷——兼论需求溢出理论的双层公共事务观》，《政治学研究》2016年第1期。

2.失独家庭养老保障中的责任框架及政府责任

(1)多元责任主体构成

根据需求溢出理论视域下的养老供给逻辑，(8)刘太刚，吴峥嵘，龚志文：《我国养老问题研究的理论工具评析——兼论需求溢出理论作为我国养老制度基础理论的适用性》，《江苏行政学院学报》2016年第4期。个人养老需求中有未溢出的养老需求和溢出的养老需求，前者属于私人养老范畴，可通过家庭养老的自给自足和市场养老的交换解决来满足，而对于溢出的养老需求则通过非营利养老的志愿利他和政府养老的强制利他来解决，属于公共养老，因此失独家庭养老存在四类责任主体(图3)。

图3 需求溢出理论视角下失独家庭养老需求的解决逻辑

(2)需求溢出理论视角下的政府责任框架

需求溢出理论认为解决个人的需求溢出问题，有两种基本的资源配置方式，即保障性配置和激励性配置。保障性配置是指将公共资源直接用于满足人的溢出的需求，而激励性配置是资源配置用于能帮助解决他人需求溢出问题的人。政府责任即是配置公共资源以解决失独家庭的养老需求，基于此，政府责任可以定位于两方面：直接性政府责任与间接性政府责任。前者是政府直接将公共资源配置给有养老需求溢出问题的失独家庭的行为规范与责任定位，后者指政府将公共资源配置给其他责任主体，间接地鼓励其输出利他性来解决失独家庭的养老需求的责任定位，包括对家庭、营利组织、非营利组织等激励性责任，从而从政府责任的角度完善在失独家庭养老保障中的责任体系。

在实现政府直接性责任时，需要坚持分类的差异化原则，针对不同失独家庭状况，根据其城乡、年龄、经济、健康、心理、生活自理、养老意愿、重建家庭意愿、法律维权等情况具体设计不同的政策措施、提供服务与保障。间接性责任主要强调政府应优先鼓励家庭、营利组织、非营利组织输出利他性，促使其调动各类资源解决失独家庭的养老需求。

在整体框架中(图4左图)，整个三角形代表在失独家庭养老需求解决中的整体责任，最中心白色三角形区域为政府在解决失独家庭溢出的养老需求问题时的直接性责任。三块深色阴影部分对应政府对其他三个责任主体的间接性责任，是政府和每个责任主体相互影响作用的区域。每块浅色阴影部分代表着各责任主体自我责任承担的范围，加上深色阴影部分则共同构成了该责任主体总的责任范围。因此，在解决失独家庭养老需求的总体责任中，政府的责任定位在于对其他三个责任主体的间接性责任(三块深色阴影部分)加上政府自身的直接性责任(白色三角形部分)。

须注意的是，政府的具体责任范围需要依据家庭、营利组织、非营利组织解决失独家庭养老需求的资源禀赋、资源效率、行为能力、时空属性而定，处于与其他三个责任主体间动态的互动关系中，四个主体承担的责任范围此消彼长。因此，图4中左图的正三角模型是最基础的责任分配模式，而图4右图则是现实中可能出现的动态调整模式之一。

图4 失独家庭养老保障中的总体责任框架及政府的责任定位

(二)失独家庭养老保障中政府责任定位的策略指引

1.政府责任定位的原则导向

政府在精准定位自身责任、划分直接性和间接性责任区间时，应秉持如下原则导向：

(1)公平性的差别化原则。差别化的责任原则并不意味搞特殊化与特权化，而是使养老需求溢出多的人能相对较多地得到政府保障，反之亦然。囿于国家养老资源的有限性，普惠制的无差别原则和服务机制并未考虑不同家庭的实际情况而采取一视同仁的态度，容易造成资源错配及效率低下。公平性的差别化原则更能体现对不同情况的失独家庭的公平性，也能提高政府责任实现和资源配置的效率。

(2)穷尽交换解决和效能原则。不同责任主体在解决需求溢出问题上的出场顺序有两大原则：一是穷尽交换解决的原则；二是效能原则。(9)刘太刚：《公共物品理论的谬误及对民生政策和民生舆情的影响》，《行政管理改革》2011年第10期。只有在个人及家庭均无法通过自身资源和能力交换解决来满足需求时，政府和非营利组织才会介入，这也是政府对其他责任主体存在间接性责任的缘由所在。衡量解决养老需求的效能有时间和资源两个维度标准，两者谁居于前位取决于时间紧迫程度与所需资源的稀缺程度。政府既要明确自己解决养老需求溢出的效能，也要根据效能来实现激励其他责任主体的责任。

(3)逐级溢出逐级解决的原则。对公共管理效能的自然分级产生了公共管理责任分配的原则，即个人需求是由低到高逐级溢出并逐级解决的原则。(10)刘太刚：《公共管理学重述：需求溢出理论的逻辑思路与基本主张》，《中国行政管理》2012年第8期。政府在解决失独家庭养老需求溢出问题的过程中，应鼓励社区与乡村优先解决失独家庭的养老需求溢出，当其无法解决时，再由基层上级政府调动资源解决，以此逐级溢出逐级解决，实现养老资源的最佳配置。

2.政府养老责任的形式载体

政府在失独家庭养老保障中承担的直接性责任和间接性责任的划分，更多的是为了帮助政府精准寻找自身定位。对于失独家庭而言，更为直观的政府责任具化能够让其切身感受到来自政府关注、与自身养老需求对应的具体责任方式。政府责任的具体形式载体包括经济扶助、人员支持、设施机构以及基于这三者的具体服务内容。

政府可以通过扶助金、购买保险、发放各项补贴等为需求溢出的失独家庭提供经济上的扶助，通过政府提供的各类人员支持享受应有的保障，如政府为有需要的家庭派遣的医护人员、护理人员、心理咨询师等专业人员；政府派遣工作人员时常走访关心失独家庭。政府还可通过设施机构的完善解决失独家庭溢出的养老需求，如完善社区养老设施、方便失独家庭选择一般性养老机构或提供专门性养老机构，提供医疗机构绿色通道、法律机构的法律援助等。

通过上述三方面的责任承担载体，为失独家庭提供经济、日常照料、医疗服务、情感慰藉、法律救助、文化互动、社会交往等方面的养老服务，解决不同家庭在不同服务方面溢出的需求。三类责任表现形式，既为政府实现直接性责任提供了路径选择，也能让失独家庭直观感受到政府的责任担当和定位落实，是架构政府责任和失独家庭养老需求间的桥梁。

3.影响政府责任边界的可能性变量

在失独家庭养老保障中，政府的责任定位既依据其与其他三大责任主体之间此消彼长的动态关系而定，也依据政府自身的职责范围和资源禀赋而定。在第一个变量家庭方面，失独家庭内部因素影响到其解决养老需求的能力，如失独家庭中的城乡差异、年龄差异、经济状况、健康水平、亲属关系、重建家庭意愿、配偶情况、法律维权需要等。

第二个变量即来自市场营利组织的因素，包括营利性养老机构的规模数量、收费水平、服务对象、专业服务水平、社会责任感等。若其通过交换解决满足失独家庭溢出的养老需求的能力不足，则再次溢出的养老需求就成为公共管理主体的解决范畴，即决定了政府需要承担多少养老责任。

作为影响政府责任承担的第三个变量，非营利组织的规模数量、活跃程度、筹资能力、人才队伍、专业服务水平等，决定其养老需求的解决能力和效率，该主体无法解决的部分则转化为政府责任内容的范围。

第四个可能性变量即政府自身，政府在保障失独家庭养老权益上的指导理念、制度设计、财政支持力度、政策执行效果、与其他责任主体之间动态关系等因素影响着其对自身责任的认知与划定。

四、结语

自古以来，“老有所终，壮有所用，幼有所养，鳏寡孤独废疾者皆有所养”一直是政府和社会追求的理想和目标。而今在老龄化加剧的社会背景下，通过失独家庭的群间差异性及群内差异性，如何精准对接失独家庭的养老需求和政府的责任定位是保障其养老权益的关键。失独家庭养老保障的制度设计应遵循一般性与额外性相结合的逻辑导向，即失独家庭一方面享受与其他普通家庭相同的养老服务；另一方面其额外的人道性和适度性养老需求溢出，在其无法通过个人和市场交换解决时则可由政府介入解决，即形成政府在失独家庭养老保障中的责任范畴。

在失独家庭养老保障中，政府的直接性责任强调政府直接配置资源给养老需求溢出的失独家庭。而间接性责任强调政府要鼓励家庭、营利组织、非营利组织主动输出利他性，调动资源解决失独家庭的养老需求溢出的问题。此外，政府应从制度保障、财政支持、落实监管三方面有效地促进政府具体责任的落实与改善。在差异化原则的指导下，只有通过政府两类责任的结合，保证责任的具体落实与监管，政府才能更好地明确、认知其责任定位的特殊性，真正地解决失独家庭溢出的养老需求。