政策问题界定和政策议程建立

摘 要：美国底特律拖车事件是政策问题界定和政策议程建立的典型案例。本文旨在通过分析这一社会问题上升为政策问题、进入公共政策议程的过程，归纳出政策问题界定和政策议程建立的理论。

关键词：政策问题;政策议程;底特律拖车事件

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）20-0028-03

作者简介：许婷（1987-），女，汉族，管理学硕士，中共重庆市垫江县委党校，讲师，研究方向：公共管理。

一、相关概念与底特律拖车事件简介

（一）相关概念

1.社会问题、公共政策问题的概念

社会问题是指社会内部矛盾影响到社会公众的正常生活、生产发展和社会全面进步，为社会公众所共识并需要依靠社会力量才能得以解决的问题。从政策问题的所界定结果上看，公共政策问题是指客观上触及了社会大多数成员的共同利益或者与现有的社会规范、社会价值产生重大冲突，通过一定渠道或者方式向政府相关部门表达诉求，政府部门列入政策议程加以研究和分析，等待解决的社会公共问题。只有能被察觉或认识、由公众向政府部门表达诉求、被政府部门纳入政策议程的社会问题才是政策问题[1]。

2.公共政策议程的概念

公共政策议程指某一社会问题引起公共政策决定者的关注，公共政策决定者认为必须解决这一社会问题并开始对这一社会问题进行分析和研究，以决定是否采取措施解决以及如何解决[2]。公共政策决定者主要是政府部门。

（二）底特律拖车事件简介

底特律是美国密歇根州最大的城市。早在1920年的春天，底特律官方就已经发现拖车居住者营地的存在，当时规模较小，约8-10户人家，他们多为产业工人，以自己的拖车为家，过着十分贫困的生活。起初，拖车居住者并没有给城市带来任何的麻烦。但日后拖车营地在底特律市逐渐增多，规模也日渐增大，引起了市民的广泛关注，给底特律市造成了巨大的社會问题，并进入相关部门的工作视野。

二、底特律拖车居住者政策问题的界定与公共政策议程的确立

（一）底特律拖车居住者政策问题的界定

1.问题的思考：底特律拖车居住者营地这一社会问题亟待政府部门采取相关政策手段加以控制

1925年底特律市有一家报纸发表了一篇文章指出某一拖车居住者营区“过分吵闹”的情况，在接下来的10年中，底特律市拖车居住营地的数目和规模逐渐扩大，底特律市三家报纸对拖车居住者营区“过分吵闹”情况的报道越来越多。这表明底特律拖车居住者营区威胁到附近居民的正常生活，已形成社会问题。

1936-1937年，报纸上反映拖车营区“过分吵闹”情况的报道和评论达到顶峰，报纸上一半以上的报道、评论、读者来信都表达着对拖车营区内所发生的犯罪、疾病、火灾、事故、不讲道德等现象的不满和愤怒。这一社会问题的公众诉求越演愈烈，营区犯罪、疾病、火灾、事故、不讲道德、营区附近不动产贬值等问题单靠社会力量难以解决，是政府的职责所及。这一社会问题理应政策介入。

2.勾画问题的边界——底特律拖车居住者营地这一社会问题的描述

底特律拖车居住者营地的形成、演变过程：

1920年，在底特律城区外围出现了一小片拖车营区，约有8-9户人家，主要是产业工人，以拖车为家，生活贫困不堪。

1930年，底特律城区范围内拖车营地的数目发展到4个。

1935年，底特律城区范围内的拖车营区数目高达9个，而且拖车居住者有长期居住的趋势。拖车、拖车活动房屋及居住者人数日渐增多。

1920-1935年间，底特律拖车居住者营区呈现规模化发展，威胁到社会公众正常生活、发展进步，社会全面发展。

3.确定问题的事实依据——分析社会问题

从底特律三家报纸的相关报道来看，1925年以前底特律市的三家报纸还没有有关拖车营区的报道。1925年底特律市一家报纸报道了某一拖车营区“过分吵闹”的情况。1925-1935年间此类报道越来越多，并在1936-1937年达到顶峰。

从报道的性质来看，1930年以前对于拖车营区的报道主要是猎奇和娱乐性质的。1930年以后拖车营区的相关报道、评论、读者来信反映出拖车营区内犯罪、火灾、疾病、事故、不讲道德等现象令社会公众忧心忡忡，警示意义明显。其中1936-1937年间，报纸上一半以上的报道都是关于拖车营区环境噪音、腥臊乱臭、犯罪、火灾、事故、不讲道德、拖车附近房地产贬值，读者来信纷纷对此表示强烈的不满和愤懑。给报纸写读者来信的主要是拖车营区附近社区的居民、学校、房地产商、社会工作者。

从1925年-1937年，底特律拖车居住者营区所带来的威胁市民正常生活、发展进步，妨碍社会管理，冲击社会主流价值观的情况逐渐暴露升级。底特律市民对营区引致的不良现象感到越来越难以忍受。但很多市民尽管赞成采取公共控制措施，对拖车居住者本身还是深感同情和理解的，拖车居住者基本上都是难以支付房产和租金的低收入人群。

这些报道表明：底特律拖车居住者营区这一社会问题本质上是一个社会管理问题，根源于政府相关部门对拖车营区居民准入的规制和建设管理制度缺失，对拖车营区管理不善，对拖车居住者的服务、救济保障不足，导致拖车居住者营区环境卫生条件恶劣、公共安全事件频发、社会秩序紊乱、教育缺失、拖车居民素质低下、侵犯纳税人和房产商等权益的恶劣影响。

4.列出政策介入的目的和目标——确定政策介入的程度

从以上分析来看，政策介入的目的就是政府部门完善社会管理，解决拖车居住者营地及拖车居住者问题。政策介入的目标就是制定底特律拖车居住者营区管理政策，主要包括拖车营区居民准入政策、拖车居住者营区建设管理政策、拖车居住者服务保障政策。

5.确定政策介入的领域

底特律拖车居住者营区管理政策是社会管理领域的政策。

（1）拖车营区居民准入政策的主要内容：主要是限制拖车营区规模扩大，确保低收入人群才能加入拖车营区。主要是依据现存拖车营区居住者的家庭人均收入情况制定。

（2）拖车居住者营区建设管理政策的主要内容：①营区内公共设施的建设;②营区内环境卫生的维护;③营区社会治安;④营区税费缴纳;⑤营区拖车维护;⑥营区档案管理

（3）拖车居住者服务保障政策的主要内容：①拖车居住者教育培训（学历教育、普通培训、就业指导培训等）;②拖车居住者档案;③拖车居住者流动;④拖车居住者生活服务：就业咨询、法律援助、医疗卫生、购物、交易、洗衣服等;⑤拖车居住者失业救济

6.展示潜在成本和效益

底特律拖车居住者营地问题所涉及的利益相关者如图1所示：

底特律拖车居住者营区管理政策推行的成本小于收益，可以推行，其中的难点在于这项政策获得所需财政经费的支持并安抚房产商。

7.检查问题的陈述

通过再次检查以上分析的全面性、准确性可以对底特律拖车居住者营区政策问题界定为：底特律市拖车居住者营区环境卫生条件恶劣、社会治安事件频发、拖车居民不讲道德严重影响了社会公众的正常生活，并且营区规模化发展威胁到房产商、受教育者等的利益，媒体、社会公众、学校相关人员、房产商、社会工作者对这些情况怨声载道，政府部门认为底特律拖车居住者营区管理缺失威胁到卫生、教育、财产、道德方面的全体价值，应列入政策议程加以分析和研究。

（二）底特律拖车居住者营区管理问题政策议程的建立

1925-1935年间，城区范围内拖车营区数目剧增并形成规模，到1935年营区数目高达9个，而且很多拖车居民有长期定居的趋势，给市民的生活带来困扰，人们开始忧心忡忡，这一社会问题受到人们的广泛关注。

1936-1937年间，拖车营地的影响范围扩大，社会公众、新闻媒体、利益集团、社会团体对于拖车营地向政府相关部门表达了强烈的公众诉求，报纸中超过半数以上的新闻报道和评论文章以及许许多多的读者来信都涉及拖车营地中的犯罪、火灾、疾病、事故和一些滑稽事件。给报社写读者来信的主要是生活在拖车营地附近社区的居民、学校、房地产商以及社会工作者。居民们对拖车营地所带来的环境噪音、腥臊恶臭、不讲道德、各种犯罪以及附近地区不动产的贬值表现出强烈的不满。这一问题进入公众议程。

对于拖车营地这一社会问题的讨论在以下三个相互关联的层次上得以展开：第一个层次是零散的和无组织状态的群体讨论，主要发生在邻居间和关注事态发展的人们之间。第二个层次是利益集团和压力集团的讨论，如纳税者、拖车制造商、房地产组织、家长——教师联合会、妇女俱乐部、男士俱乐部，这是公众议程的核心部分。其中有两个重要的压力集团，一是拖车制造商协会，为拖车居住者的利益寻求保护，同时受个人和团体利益及高额利润的动机驱使展开讨论;二是由那些低收入的农业季工和临时工、偶尔和长期的失业者、依靠工厂工资为生者等诸如此类的人组成组成的利益集团——美国活动房屋居住者协会。这两个压力集团站在政策诉求的对立面。第三个层次是专家、政府官员或准政府机构之间进行的讨论，准政府机构如警察、卫生官员、市议会、社会工作者和校务委员会。这样一种广泛的讨论使涉及其中的这三个层次相互影响、相互受益。媒体、市民、社会团体、利益集团、专家权威、政府官员经过深入分析，普遍认为拖车营地已经给卫生、教育、财产和道德方面的群体价值观受到拖车营地事件的威胁，政府部门界定了底特律地区拖车居住者问题并将这一问题纳入政府议程。政府部门及相关政策部门将权衡各方利益决定是否采取行动并提出解决方案。

三、启示

（一）政策问题的界定

1.政策问題确认的条件是：客观存在、能被察觉和认识、触及公众利益或与现有的社会规范、社会价值发生重大冲突、公众诉求、在政府相关部门的职权范围内。

2.政策问题界定的主体：常见的政策问题界定的主体：政府部门（最主要的政策问题界定主体）、专家权威、利益集团和社会组织、社会公众和新闻媒体。除此以外还有公共部门信息机构、研究机构、咨询机构、预测机构、统计机构，政策执行机构等。

3.政策问题的界定过程：公共政策问题的界定是一个动态的过程，包括以下几个阶段：

（1）问题的思考——考察这一问题是否需要政策介入才能解决。客观存在某一社会问题，这一社会问题的解决在政府职权范围内，需要政府出台某项政策才能解决，或者这一社会问题与现有某些政策发生巨大冲突，必须加以改进才能解决这一问题。

（2）勾画问题的边界——描述社会问题。这一社会问题发生的时间、地点、所针对的对象、演变过程、趋势加以描述。

（3）确认问题的事实依据——分析社会问题。通过查找相关数据或者实地调研，进一步明确问题的边界，揭示这一社会问题的本质和根源。

（4）列出目的和目标——确定政策介入的程度。针对这一社会问题尤其是其本质，列出政策介入的目的是为解决这一社会问题。通过分析这一社会问题产生的原因尤其是根源，针对这些原因的对策即是政策介入的目标。

（5）确定政策介入的领域——解决这一社会问题所涉及的政策领域。以政策介入的目标为依据，列出解决这一社会问题牵涉的政策领域是哪几方面，可以针对每一项目标进行分析，这也同时确定了政策主体、政策客体，哪些政府职能部门会涉及到政策当中。这里的政策领域可以是未有制定的政策领域，也可以是需要变更的某项具体政策。

（6）展示潜在成本和收益——确定通过以上政策领域的介入解决这一社会问题的可行性。这里主要是分析各政策领域的出台或者修改牵涉的利益相关者有哪些，其推行所导致的成本和收益是怎样的。成本大于收益，该政策的推行不可行;成本接近收益，该政策的推行应重新权衡;成本小于收益，该政策的推行可行。

（7）检查问题陈述——再次确认整个问题的陈述过程是否全面、准确。再次确认以上各个步骤所掌握信息是否全面、准确并加以完善，然后界定这一政策问题。

（二）公共政策议程的确立

1.公共政策议程是一个动态的过程。包括公众议程和政府议程两个阶段。

（1）公众议程是指某一社会问题受到了各阶层社会公众、社会团体、媒体的普遍关注和热烈讨论，并向政府部门提出政策诉求，要求政府部门采取具体措施予以解决的议程阶段。公众议程涉及公众的利益，是社会公众对政府部门的利益表达的过程，表达方式可以是个人表达和群体表达。

（2）政府议程是指政府部门结合立场、观点，结合公众需要、国家需要、政治运作需要，认为社会公众普遍讨论的社会问题必须解决，决定将这一社会问题纳入政府的日程，并准备研究和处理的议程阶段。政府议程涉及综合的利益，需综合权衡社会团体、各阶层、普通民众的利益以决定是否采取措施加以解决以及如何解决。

2.公共政策议程启动的基本要素。主要包括政治权力、利益集团、统计指标、危机事件等。政治权力对政策议程启动有两方面的作用：一方面是动力，即施加影响力把某些问题提上政策议程，不管社会其他方面的主体是否愿意接受这种结果;另一方面是阻力，即排除把某些不重要的问题提上议程。利益集团会利用各种方法和途径游说政府把对自己有利的问题提上议程。利益集团还具有一定的动态性，不同利益集团的联合或分解，利益集团之间的冲突和竞争等，都会对政策议程产生特定的影响。一些统计数据和指标也对政策议程的启动产生一定影响。如每年或每段时期公布的失業率、通货膨胀率、工资水平及增长率、污染状况、犯罪、教育状况、人口变动等数据，这些指标的变化会引起政府有关部门的注意并根据他们的偏好，来说明某些领域的问题是否严重到必须解决的地步，影响着是否把这些问题提上政策议程。此外还有危机事件，如飞机失事、工业生产事故、政府中的腐败丑闻等，都会引起不同集团、政府领导者、政策制定者、新闻媒体和公众的注意，决定是否提上议程并导求解决的方法。

3.政策问题被列人政策议程主要通过以下几种主要途径：①政府公共部门的领导人或政党领袖认为社会问题应予以解决。②行政部门发现政策执行过程中存在的问题或障碍，将某一问题列入政策议程。③立法机构的集体或个人根据社会的反映或者个人的观察，对某一问题提出议案，予以讨论，寻求解决的办法。④司法机关主要是通过法院的裁定或经过司法程序，把认为相关的重要问题决定纳人政策议程。⑤各种社会团体为了对自身利益的追求通过各种途径把他们关注的问题反映到政府的政策制定部门，议决提上议事日程。⑥社会公众可能利用多种形式、手段和途径，直接或间接地提出各种不满意的问题，促使它们被提上政策议程。⑦自然灾害和社会危机也常常成为政府政策部门把某问题议决为政策议程的外部决定因素。⑧国际机构和组织一般是把超出国界，具有全球性的问题议决为公共政策议程。如世界卫生组织要求各国采取一定的措施防治“非典”，并进行相应的预防和治疗的研究。

[ 参 考 文 献 ]

[1]张国庆.公共行政学（第三版）[M].北京：北京大学出版社，2007.

[2]陈振明.公共政策学：政策分析理论、方法和技术[M].北京：中国人民大学出版社，2010.