“一带一路”倡议下的经济效益与自然资源的协调发展探究

摘要：“一带一路”倡议带来了中国经济的快速发展，但也给自然资源保护带来了严峻挑战。本文针对我国目前在自然资源体系中所存在的立法模式不清晰，缺乏生态化理念，缺乏自然资源基本法，单行法不够完善，法律原则规定不明确等问题，在考虑经济效益增长的同时，提出完善自然资源保护的法制建设，即：完善自然资源保护相关法律，建立环境保护与经济效益共赢的自然资源原则。期待在“一带一路”倡议的背景下，营造中国经济利益和自然资源保护的共赢。

关键词：“一带一路”：经济效益：自然资源：共赢

在过去的五年中，“一带一路”倡议得到了世界的广泛认可。然而，“一带一路”机制在加速经济发展，推动产业建设的同时，对资源环境的影响仍不容小觑。在这种背景下，如何协调自然资源保护和经济效益的发展已成为亟待解决的问题。特别是中国的自然资源系统仍不完善，仍存在许多法律空白。本文着重分析自然资源法制体系在“应然”和“实然”层面存在的问题，解构中国自然资源与经济效益之间的内在逻辑，并提出行之有效的制度因应之策。

一、现有制度的缺陷

随着我国对环境保护意识的不断增强，相关法律内容陆续出台，其中包括数百个地方法律法规，十多个国际条约和一个自然资源法律体系。但是，针对我国环境保护的现状，它无论是在立法高度上，还是在解决现实问题上，都没能很好地结合起来，整个环境保护的体系仍然不够明晰。

（一）自然资源立法模式不清晰

自然资源的立法模式目前观点比较分散。大多数学者认为，“首先应制定一个关于法规的全面计划，并逐步扩大提炼”：“基本法”的模型认为，“基本法的自然资源”应该的原则和制度的具体设计相结合，一步到位。应该选择哪种模式需要进一步演示。综合来看，学者关于自然资源的立法模式在选择上存在较大分歧，我国的自然资源立法模式还有待进一步明确。

（二）缺乏自然资源的法律生态观

法律生态化是法制建设中生态文明的概念。中国目前的立法模式是一个大型的环境保护模式，其中对自然资源的保护体现在保护和控制环境污染方面，并在《环境保护法》中统一规范，这导致了自然资源的法律生态观还比较薄弱。由于《自然资源法》与《环境保护法》存在诸多差异的地方，在立法对象和立法目标上存在比较大的差别。将一方附属于另一方导致自然资源保护成了“纸上谈兵”。

二、自然资源保护法律的空白

（一）缺乏自然资源基本法

我国主要由对应的资源管理部门起草单行资源法，多数情况下是由立法机关全面收到。没有修改，就没有与生态效益相结合的自然资源基本法，以指导和协调各方的利益。这种“法律群体地位”下的单行方法是由于立法者独立，地方主义，缺乏统一的立法指导思想，技术标准不平衡，不协调和统一，往往被疏远用来维护部门的利益，法律和法规相互冲突造成了一定的司法行政混乱现象。例如，根据土地使用权，规定了合同管理权，房屋使用权等，没有全面的土地使用权规则。这种分散的法规导致权力和使用纠纷的界限不明确，并且还增加了土地使用的行政成本。

（二）缺乏自然资源单行法

首先，通常只有在自然资源领域存在问题时才引入相应的单行方法。缺乏有效的资源保护和生态效率一线方法，包括基础资源领域和重要的战略资源领域。其次，没有完善的非破坏性自然资源分类规定。第三，缺少了自然资源统一和协调的原则、目的和具体规范。因为基本法的缺失，没有办法充分发挥法律的整合作用。更甚者，立法固定了资源管理部门的部门利益，自然资源执法变得陌生化，容易导致权力斗争问题的发生。

（三）自然资源法律法规分配不均衡

目前的自然资源法律法规存在明显的不平衡。第一，公法的标准，光明法和私法。立法者对规制对象的二重性认识不清，以及对监管经济模式的行政立法惯性理解不到位，导致了对管理关系的监督过分依赖公法，不利于自然资源的合理利用。第二，原则规范太多，具体规格不足。许多文章仍然保留在宣言的层面，没有对应的具体规范、保障措施，明显缺乏可操作性。第三，没有对生态系统的整体保护意识，而是强调单一资源的开发和管理。第四，缺乏如何合理利用自然资源方面的具体规定。许多综合利用优惠政策尚未实施，相关法规不系统，缺乏执法条件，导致执法难。第五，缺乏对资源安全的足够重视。

（四）自然资源制度相关原则过于笼统化

在法学界，距今关于自然资源的基本原则的探讨硕果颇丰，但没有统一的原则体系。各学者的说法都有一定道理，但缺乏“实然”方面的探讨，大多只是浮于理论层面，还待实证考究。

三、“一带一路”下的自然资源法制建设

目前，自然资源法制体系存在立法模式不清晰，缺乏生態化理念，缺乏自然资源基本法，单行法不够完善，法律原则规定不明确等问题，亟待建构生态保护与经济效益共赢的自然资源法制，笔者认为，可以具体从如下几个方面人手。

（一）建立经济效益和环境保护双赢制度

鉴于目前中国缺乏经济效益和自然资源环境保护体系，应当建立《自然资源基本法》，重点在于实现生态效益;推进立法理念，建立和谐共处的生态文明，是自然资源立法的灵魂所在：需要从根源上规范内容配置问题，无论是权利、程序，还是操作、资源配置上，都规范起来，致力于生态系统综合保护能力的提高。从而建立经济效益和环境保护双赢的体系。

（二）完善自然资源保护相关法律

立法是权力、责任和利益的协调。根据相关法学理论，“根据不同的标准，可以将法律规范进行分类。只有各个法律法规的相互协调作用，才能确保法律的顺利实施”。

笔者建议从立法概念、基本原则、管理制度方面制定并完善相关自然资源法律规定。建议将资源宏观调控的原则、主体、决策、监督等行为规定在“对自然资源进行管理”这一章节当中。此外，应对现行的自然资源法进行准确分类，并为重要的战略能源领域建立必要的资源法案，如迫切需要建立《石油污染防治法》等法律。同时，要及时修改配套单行方规，使其符合生态环境要求。

（三）建立环境保护和经济效益相结合的自然资源原则

笔者指的为环境保护和经济利益建立环境资源的原则不是要复制现有的自然资源保护原则，而是结合现行我国自然资源的相关法律、保护现状和“一带一路”的经济路子下对自然资源环境的影响，提出的环境保护和经济效益相结合的自然资源原则。

第一，建立生态效益激励原则。在经营权市场化运作的条件下，生态效益需要利用制度作为激励措施。使经济政党的个人利益与社会利益相一致是这种激励措施的关键。目前，现有的自然资源已经得到了成功的开发和利用。但是，仍然存在诸如产权不清晰，資源价值未被承认以及利益分配不公平等问题。应建立长期激励机制，建立资源产权交易市场，建立健全的生态环境自然资源开发税费制度，建立存款抵押退税政策。

此外，无论激励机制是不是真的有效，它还需要具有激励和约束功能。自然资源利用约束系统中应当具备有偿使用和生态补偿两种制度。有偿使用可以采取收取使用费和排污费的方式进行规定：生态补偿可以收集生态环境补偿费的方式进行规定，以补偿费用来弥补破坏生态平衡带来的损失。激励措施需要在制度安排中反映以下这些要点才能有效运作：首先，具有利害关系者之间的权利和利益的平衡应反映在受益者获利，生态损坏和受益人赔偿的原则中。二是营造公平竞争环境，建立一套完善的“成本效益”约束机制，通过税收将环境资源成本纳入企业的经营成本内，形成反作用力，倒逼企业降低资源成本。

第二，建立保护优先级与合理使用相结合的原则。应在资源开发过程中保障自然生态系统的恢复能力和再生能力，充分结合保护与种植和转化功能，实现人力资源需求的同时协调环境的承载能力。

第三，树立加强政府生态责任的原则。政府由于掌握了垄断性的行政权力，因此要求政府承担的责任要高于其他社会组织。在当下的时代，当地政府为了拿出“政绩”，一味强调经济的发展，而容易将自然资源的保护放在次要地位，必须强化政府生态责任，建议将县级以下环保部门收归市级政府的一个环保机构，直接对省政府负责，这样一方面避免了当地环保部门的行政不作为，另一方面也便于省政府的监管。

第四，推进有效转移自然资源的原则。实践证明，资源周期的有效性取决于良好的市场机制。建立价格竞争机制，以合理的价格促进自然资源要素的流通，实现自然资源权利的有效流通。

四、结语

“一带一路”倡议在给我国带来经济发展的同时，也为我国的环境保护带来了极大的挑战，如何协调经济效益与环境保护的关系成了学者们关注的焦点。笔者在总结前人研究的基础上，提出了以下观点：一是建立经济效益和环境保护双赢制度，即要从根本上解决内容配置不规范的问题，无论是权利、程序，还是操作、资源配置上，都致力于生态系统综合保护能力的提高。二是完善自然资源保护相关法律，即制定《自然资源法总则》，在总则的指引下完善各个单行法律、法规，让它们共同为保护自然资源服务;三是建立环境保护和经济效益相结合的自然资源原则。总的来说，法律的完善还需要人们的遵守，只有两者结合，才能更好地建构自然资源环境法治体系，最终达到生态文明要求。

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作者简介：

钟媛敏，广西大学法学院，广西南宁。