发力！活力！

2013年，十八届三中全会《决定》成为新一轮国企改革的纲领性文件。新一轮国企改革的特点是：以实现国企功能为导向的改革。

2015年，党中央、国务院颁布了《关于深化国有企业改革的指导意见》。之后陆续出台22个配套文件。

2017年9月28日，国务院国资委主任肖亚庆在新闻发布会上介绍说，国企改革“1+N”顶层设计基本完成。“1+N”体系体现了五大原则：坚持和完善基本经济制度；坚持社会主义市场经济改革方向；坚持增强活力和强化监管相结合；坚持党对国有企业的领导；坚持积极稳妥统筹推进。

2018年，国企改革步子迈得很大：国企资产证券化加速，投融资平台改造进入新境界，降杠杆新招频出，混合所有制改革加速，财政系统监管国有金融资本，推进国有资本投资、运营公司改革试点……在各项试点改革基础上，在“双百行动”助阵下，“综合性改革”启幕。

除此之外，《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》、《2018年降低企业杠杆率工作要点》、《关于进一步明确规范金融机构资产管理业务指导意见有关事项的通知》以及国企改革“双百行动”等都对国有企业的发展提出了新的要求。

梳理2013年以来国资国企改革的脉络和文件内容，可以发现，重点从三个维度上发力：

其一是明确界限，通过廓清边界来增强企业的自主性；

其二是通过减税和减少社会负担的方式给企业减负；

其三帮助企业在企业内外部形成更好的制度环境，建立更加符合市场主体的行为规则。

今年2月16日，国务院国资委主任肖亚庆在亚布力论坛上强调，中国仍然是最具成长性的巨大的市场。

巨大的市场要靠政府和企业共同创造，这些年来，政府已经出台了多项政策，尤其在国资国企改革方面。党的十八届三中全会《决定》明确提出，完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。进一步强化国有资本经营，改变传统的国有资产管理方式，有利于发挥国有资本战略导向作用。

从“管企业”到“管资产”再到“管资本”，中国国有经济的基本存在形式将逐步从国有企业转变为国有资本，国有经济改革的重点相应地要从国有企业转向国有资本。经过多年改革探索，当前以管资本为主加强国有资产监管，已经具备较好的基础条件。

“管资本为主”廓清了出资人的性质和行为边界问题。设立国资委专门管理经营性国有资产，是党的十六大关于国有企业改革的一项重大进展，解决了原有体制下多头管理，责任不清的问题。但国资委本身是由若干党政机构改建而成的，由党政干部所组成，是一个行政性质的出资人。这样的性质决定了它不适合介入企业的经营性活动，否则也会形成行政干预。

“管资本为主”提出，解决了几个以前所纠结的难题，不仅意味着切实转变政府职能， 推动政企分开、政府公共职能与国有资产出资人职能分开，而且还科学界定国有资产出资人监管边界，推进所有权和经营权分离。这有益于国有企业作为独立市场主体，享有经营自主权。

明确边界，还有一项内涵：对不同企业使用不同管理制度和激发活力的方式。自2003年国务院国资委成立以来，中央企业是作为一个整体来监管和改革的。但是很明显，企业与企业不同，有些企业是有垄断资源的，有些企业是纯粹竞争性的；有些企业可以自主定价，有些企业完全没有定价权；有些企业政治地位很重要，有些企业是非常市场化的。但是如果向所有企业按企业规模按照不同比例要业绩，对不同类的企业是不公平的。尤其是利润的考核不能反映企业的贡献，尤其是一些政策性的亏损企业。

分类改革，廓清了这一问题。

2015年12月，国务院国资委、财政部、国家发展改革委联合发布《关于国有企业功能界定與分类的指导意见》，分类改革大幕就此开启。

意见提出，立足国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，根据主营业务和核心业务范围，将国有企业界定为商业类和公益类。

商业类国有企业以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，按照市场化要求实行商业化运作，依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退。

公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，必要的产品或服务价格可以由政府调控。也就是说，未来，国有企业将分为商业类和公益类两大类，这两类企业在改革、发展、监管和考核等方面都将会有不同的政策。

减负，并不专门针对中小企业而言，而是普遍性的概念，所普及的面自然也有广大国有企业在内。

这其中在财务方面的“营改增”对国企减负意义尤其重大。“营改增”不是营业税和增值税的简单转换，而是重大制度创新。通过将营业税逐步改为增值税，基本消除重复征税并实现公平税负，做到对货物和服务统一征税，有利于防止重产品、轻服务的问题。

以“营改增”为抓手的结构性减税正成为推动国有企业转型乃至我国经济结构调整的重要力量。实施营改增是促进产业结构升级、助推工业创新转型、加快服务业发展的重要措施。

2012年国家实施营改增试点，到2013年8月1日，“营改增”推广到全国。减税效果在国企非常明显，以航空业为例，中国国航2012年年报显示，2012年9月开始执行的营改增政策，使得公司应纳流转税款减少。公司去年年末应交税费为4.45亿元，较上期期末的27.56亿元大幅下降84%。东方航空年报显示，集团在2012年度营业收入减少的情况下，受营业税改征增值税的影响，营业税费减少12.16亿元，利润总额增加计人民币1.78亿元。

减轻企业的负担，就是在减轻中国经济前行的包袱。正如李克强总理所述，为企业减免税负可能会暂时减少财政收入，但却可以帮助企业度过难关，是“放水养鱼”，长久来看是在涵养税源。

2019年3月5日，李克强总理将“实施更大规模的减税”列为2019年政府工作任务之一。“深化增值税改革，将制造业等行业现行16%的税率降至13%，将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%，确保主要行业税负明显降低；保持6%一档的税率不变，但通过采取对生产、生活性服务业增加税收抵扣等配套措施，确保所有行业税负只减不增，继续向推进税率三档并两档、税制简化方向迈进。”

另一项减负是彻底摆脱“企业办社会”负担。2015年9月发布的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》明确提出，加快剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题。此后，剥离国企办社会职能的政策频出，在2016年2月对外披露的国企“十项改革试点”中，剥离企业办社会职能位列其中。

国企办社会职能主要包括职工住宅“三供一业”（供水、供电、供气及物业）、离退休人员管理、承办教育机构、医疗机构和消防市政等其他机构五个方面。

这些职能在很多国企老员工曾经流淌过依赖的温暖，中国石化曾对下属企业所办社会职能进行过统计，得出的结论是：“一个人从生到死所涉及的社会职能，从医院、幼儿园、学校、就业到火葬场，中国石化全有。”

但是企业办社会职能也给企业带来了巨大的负担。国务院国资委主任肖亚庆在2016年7月13日召开的全国国有企业“三供一业”分离移交工作视频会议上表示，据不完全统计，各级国资委监管企业办社会职能机构约1.66万个，其中职工家属区“三供一业”管理机构约4900个，国有企业因办社会职能每年需承担费用1400多亿元。

国务院发展研究中心2014年的一项调查显示，仅央企层面，就有“三供一业”、离退休人员管理、教育、医疗和消防市政等五类社会职能机构约8000多个，年度费用约800亿元。

这一职能对于很多自身经营尚有问题的企业来说，负担尤其巨大。例如黑龙江龙煤集团“三供一业”职工人数近8000人，年现金负担7000多万元。集团有23万多离退休职工，管理人员多达3300多人，每年费用高达1.8亿元。已经到了非改不可的地步。国务院国资委和各地都在力推这项工作。

从改革推进的时间表来看，国家的要求是，2018年年底前基本完成国企职工家属区“三供一业”（供水、供电、供热/供气及物业管理）分离移交工作。

2017年8月25日，国务院国资委等六部门联合印发文件明确，将对国有企业办教育机构、医疗机构施行分类处理，分类施策，深化改革。2018年年底前基本完成企业办教育机构、医疗机构集中管理、改制或移交工作。

文件提出，协调推进国有企业办教育机构、医療机构深化改革，既要减轻国有企业办社会负担，激发国有企业活力；更要通过供给侧结构性改革促进职业教育、健康产业发展，扩大教育、医疗健康服务有效供给，提升服务效率。

减轻负担是激发国有企业活力的必走一步。截至2017年底，全国“三供一业”完成分离移交或签订移交协议的达80%。退休人员社会化管理在上海、重庆、大连、鸡西、长沙等试点城市取得积极成效。

2018年2月25日，在剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题专项小组会议上，国务院国资委主任肖亚庆说，近年来经过各方共同努力，“三供一业”分离移交、独立工矿区综合改革试点、退休人员社会化管理试点等各项工作平稳有序推进，取得了阶段性成效。并再次强调了2018年年底这一时限。

2019年，大量国有企业必将轻装上阵，获得更多活力。

创造良好政企关系，是近几年来中国国资国企监管部门的任务。

2018年博鳌亚洲论坛上，国家主席习近平指出，投资环境就像空气，空气清新才能吸引更多外资。要增加透明度，鼓励竞争，形成既亲又清的政企关系。

中央经济工作会议在布置2019年重点工作任务时，提出“要加快国资国企改革，坚持政企分开、政资分开和公平竞争原则，做强做优做大国有资本”。

“亲清”的政企关系在2019年政府工作报告中再次被强调：“激发市场主体活力，着力优化营商环境”；“要深化‘放管服’改革，推动降低制度性交易成本，下硬功夫打造好发展软环境”。

金融基础设施和金融改革，是中央对于制度环境建设极其重视的一个环节。中央经济工作会议中强调，“要完善金融基础设施，强化监管和服务能力。”

“资本市场在金融运行中具有牵一发而动全身的作用，要通过深化改革，打造一个规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场，提高上市公司质量，完善交易制度，引导更多中长期资金进入，推动在上交所设立科创板并试点注册制尽快落地。

2019年2月22日，中共中央政治局就完善金融服务、防范金融风险举行了第十三次集体学习。习近平总书记在主持学习时强调，要深化对国际国内金融形势的认识，正确把握金融本质，深化金融供给侧结构性改革，平衡好稳增长和防风险的关系，精准有效处置重点领域风险，深化金融改革开放，增强金融服务实体经济能力，坚决打好防范化解包括金融风险在内的重大风险攻坚战，推动我国金融业健康发展。

制度环境的建设和改革的进程一直相伴而行。2019年1月，国务院国资委秘书长、新闻发言人彭华岗在记者发布会上曾这样表示：我们今年要继续抓好“十项改革试点”，国企改革“双百行动”和“区域性国资国企综合改革的实验”三个示范工程，实际上也是把十项改革试点所积累的经验更多用在面上改革上，有效综合利用现有的政策包和工具箱，打造改革尖兵，发挥示范作用，推动各项改革的持续深化。

回顾2018年，尤其是年中年末发布的诸多政策文件，在大多数的地方与单位都尚未能得到有效落实，如何实现各政策文件的相关要求，如何助力国资国企的高质量发展，都为国资委、国企的2019年规划隐喻着新的方向与要求。

从另一方面看，这些出台的政策、措施主要侧重于国家“有关部门怎么做”，从政策层面提出改革意见。从2019年开始，企业将被提出更多的要求，走上国企改革的前台。

这是一种改革方法论的变革。在此之前的改革为企业走上舞台、成为自主改革的主体奠定了基础。

“每年都有冬天，无非就是冬天的长度如何，寒冷程度不一样，我们穿得暖一点，吃得饱一点，来扛过这个冬天”。肖亚庆主任在亚布力论坛上这样语重心长地表示。

“增强微观主体活力”正为我国经济以及企业提供强大的御寒功能。

我们站在时间的拐点上回望2018年，可以欣喜地发现，2018年，我国国资国企在中国经济中的地位更稳了，国企展现了可圈可点的业绩。

1月21日，财政部发布统计数据显示：2018年全年，国有企业利润总额33877.7亿元，同比增长12.9%。其中，中央企业20399.1亿元，同比增长12.7%；地方国有企业13478.6亿元，同比增长13.2%。盈利能力和偿债能力比上年同期均有所提升，利润增幅高于收入2.9个百分点。中国财政科学研究院副院长白景明认为，国企“成绩单”反映出企業效益总体上升。

这份成绩的取得并不容易。当前国际环境、经济环境发生了明显变化，世界各国经济普遍增长乏力。由于贸易争端升级、金融压力和波动风险显现、地缘政治关系紧张，包括中国在内的许多国家都面临着转型发展、升级发展的压力。

2018年12月19日至21日，中央经济工作会议指出，在充分肯定成绩的同时，要看到经济运行稳中有变、变中有忧，外部环境复杂严峻，经济面临下行压力。这些问题是前进中的问题，既有短期的也有长期的，既有周期性的也有结构性的。要增强忧患意识，抓住主要矛盾，有针对性地加以解决。

如何解决这一矛盾？中央经济工作会议连续三次提到“微观主体活力”，将着力激发微观主体活力列入了2019年经济工作的总体要求；还强调增强微观主体活力，发挥企业和企业家主观能动性；在部署加快经济体制改革时，提出“要深化四梁八柱性质的改革，以增强微观主体活力为重点，推动相关改革走深走实。”

“增强微观主体活力”被赋予了强大的意义。

2018年10月19日，中共中央政治局委员、国务院副总理刘鹤在接受媒体采访时第一次对“增强微观主体活力”做了阐释。他说：“我国经济结构调整的任务还没有完成，供给侧结构性改革要深化一步，下一步重点应是增强微观主体的活力、韧性、创新力，从而推动经济转型升级，促进国民经济良性循环。”

2019年1月29日，中共中央政治局常委、国务院副总理韩正主持召开国务院推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组全体会议，表示“突出重点领域，着力深化改革，创新监管方式，激发微观主体活力，增强人民群众感受度，促进经济社会持续健康发展。”

“增强微观主体活力”成为2019年国企改革的主基调。