美国粮食价格政策演变过程分析

2019-09-10梁明鑫卢俊玮

粮食科技与经济 2019年3期

梁明鑫卢俊玮

[摘要】美国作为世界农业大国，早在19世纪初就开始重视农业的发展，并在2（）世纪30年代开始利用对粮食价格的协调控制来促进农业的发展。本文将美国粮食价格政策大体分为价格补贴、收入补贴、价格补贴与收入补贴并行3个阶段，从美国历年来颁发的一系列农业法案入手，对各个时期的粮食价格政策进行逐一分析。

[关键词]美国;粮食价格;政策

独立战争后，美国还是一个落后的农业国，英国商品的不断倾销，加上美英关系的不断恶化，美国政府全面禁止进口英国商品，断绝与英国的贸易往来，直到19世纪60年代末，美国联邦政府多次提高关税，最终形成全面贸易保护政策…。与此同时，美国人民对农产品的需求量大幅度增加，1866年后，美国农产晶价格有较大幅度的提高，其巾大麦价格在1868年高达68.44美元/吨，之后美国农业开始呈现繁荣的景象，农产品价格保持稳定。1 1933-1995年价格补贴阶段1.1 政府干预理论的出台

1929-1933年，美国陷入经济危机，农产品价格惨跌，凶为收获成本过高，中西部地区的棉花、葡萄、橄榄等喜迎丰收却无人问津。此期间农业总收入同期下降60%，农民人均现金收入由1929年的162美元跌至48美元。1929-1995年美国农产品平均销售价格见图1。

据图1可知，1929-1932年美国农产品价格普遍下降，许多农产品价格低于20美元/吨，1932年玉米、高梁、大麦等粮食价格接近10美元/吨，100多万农场主破产，破产农民大批流入城市。为缓解紧迫的农业问题，新上台的罗斯福总统以“凯恩斯主义”为主导（凯恩斯在《就业、利息和货币通论》中着重阐述的是由有效需求不足引起的经济衰退以及政府加强对经济活动干预的理论依据和必要性），出台一系列农业立法，其中1933年颁布的《农业调整法》提出：政府与农户签订合同，农户“自愿”减少耕种面积来获得政府的补贴，从而降低农产品产量，提高农产品价格121。1.2国家干预政策的正式实施

1938年《农业调整法》重新修订，有3项主要内容：

（1）继续实施耕地面积削减计划，提高农产品价格。

（2）提出建立农产品常平仓。由政府定价，商品信贷公司贷款，价格标准略低于1909-1914年“平价”，若农产品价格下跌低于政府定价，农户可将剩余产品交商品信贷公司，由公司负担差价。如果市场价高于政府定价，农民可以在市场出售剩余农产品以归还政府贷款。

（3）实行农作物保险计划，对由于洪涝、干旱、虫害等不可抵御灾害造成的农作物产量损失，在其损失的50% - 70%进行保险[1]。据图1可知，白1938年开始农产品价格有了大幅度回升，1947年玉米价格为85.04美元/吨，高梁价格为72.09美元/吨，大麦价格为79.46美元/吨，燕麦价格为71.65美元/吨。这一时期的农业立法有效缓解了美国经济危机期间因农产品滞销所产生的一系列问题，是美国采取国家干预政策的开端。1.3平价差额补贴政策

1938年农业法案同时提出“平价差额补贴”。

“平价差额补贴”以“无追索权贷款”为基础，“无追索权贷款”贷款率以1909-1914年的平价水平确定，然而，由于贷款率水平太高，农民多将商品抵押给信贷公司，形成国家高库存，因此政府将贷款率调低为平价水平的52%～75%，称为“平价差额补贴”[4]。“平价差额补贴”是目标价格的雏形，但因战争、国家财政负担等原因未能真正落实。1.4 目标价格补贴政策

1862年，美国颁布《宅地法》，1865年南北战争结束，农场制度在全国大范围推行，促进了美国农业发展[5]。19世纪70年代初，美国机械化推广，农业产量再次大幅度增加，农产品市场供过于求，农产品价格下降161。1973年，《农场法案》开始启动“既定价格”补贴政策。该政策规定当年度市场平均价格低于既定价格时，启动既定价格补贴，补贴农业生产者;当年度市场平均价格高于既定价格时则不启动。1977年《农场法案》进一步完善，取消“既定价格”补贴，启用“目标价格”补贴政策：当年度市场平均价格低于目标价格时，启动目标价格补贴，补贴农业生产者，反之则不启动|7l。目标价格的计算方法如下：

目标价格=生产成本+收益

“既定价格”补贴和“目标价格”补贴的本质是相同的，但是后者的出台完善了农产品价格的计算方法。1977年出台的《食物和农业法》继续执行高于贷款率的目标价格制度，1981年出台的《农业和食物法》则开始执行目标价格和贷款的双重支持体系，同时规定农业部长可以根据生产成本的增加而提高目标价格的水平lsl。“目标价格”的提出大大促进了当时农产品的流通及价格的上涨，农户不再仅靠政府的补贴保障，同时参与到市场，积极性大大提高。1971-1974年，美国农产品价格实现了大跨度提升，其中，玉米价格从42.52美元/吨提高到188.90美元/吨，提高了76.38美元;高梁价格从41.01美元/吨提高到109.13美元/吨，提高了68.13美元;大麦价格从45.61美元/吨提高到129.06美元/吨，提高了83.45美元;燕麦价格从41.61美元/吨提高到105.40美元/吨，提高了53.79美元。1985年12月23日出台了《食物保障法》，法案制定了1986-1990年的目标价格，但本次方案较为不同的是，不再根据生产成本对目标价格进行上调，反而有所下降。据图1可知，1986年美国各农作物价格比1983年有所降低，其中玉米价格降低了67.32美元，高粱价格降低了53.8美元，大麦价格降低r 39_5美元，燕麦价格降低r28.24美元，但总体价格仍处于平稳状态，1989年以后玉米、高梁、大麦、燕麦价格都稳定在80 -100美元/吨。2 1996-2001年的收入补贴阶段

经乌拉圭同合谈判，美国同多个国家一起签订《农业协议》，开始对传统的农业补贴政策进行调整，美国加入WTO时承诺国内支持微量允许空间为5%。在对农作物生产控制方面，取消有关目标价格、差额补贴、农作物保险等，减少政府对农作物生产的直接补贴191。1996-2001年美国农产品平均銷售价格见图2。

据图2可知，随着一系列农业补贴政策的取消，各种农产品价格开始大幅度下降，玉米、高梁、大麦等在2年时间内降低了20美元/吨。

在取消农业直接补贴政策的同时，美国开始采用“生产灵活合同补贴”，补贴方式不再是市场价格与日标价格之差，而是各年各作物补贴预算总额及实际应补贴的产量计算。规定只有与政府签订生产灵活合同的农场主，即在过去5年参加过至少1年农作物生产计划的农户才有资格领取补贴[10]。收入支持与农产品的生产、价格脱钩，补贴数量ih政府按照基期的补贴产量和补贴面积直接确定，由价格支持转变为对生产者的直接收入补贴[1]。这一时期的农业政策减少了贸易摩擦、缩减了农业支持的财政预算。3 2002年以来的价格补贴与收入补贴并行阶段3.1 反周期补贴政策

2002年美国颁发《农业安全和农村投资法案》，正式提出“反周期补贴”。反周期补贴单产计算方法与直接补贴单产计算方法类似，主要沿用1996年的补贴单产。油料作物参考1998-2001年各作物年度单产水平，并反映1981-1985年各作物年度的单产水平。有以下3种汁算方法供农户选择：

（1）保韶生产灵活性合同的单产作为反周期补贴的单产。

（2）反周期补贴单产等于生产灵活性合同单产加上生产灵活性合同单产与1998-2011年各作物年度平均单产之间差额的70%。

（3） 1998-2011年各作物年度平均单产的93.5%。反周期补贴实质上是对目标价格的灵活运用，在《农业协议》和WTO的强制性要求下，美国农业受到一定束缚，从粮食价格来看并没有进一步发展，而反周期补贴则是采用了更加灵活的方式让农业收入回暖。2002-2018年美国农产品平均收入价格见图3。据图3可知，2002年以后美国农产品价格普遍回升，其中2004年粮食价格下降是因为在WTO的147个成员国的谈判协商下，就“多哈回合”全球多边贸易谈判达成了《农产品框架协议》，规定协议达成第1年，要求各国补贴上限降低20%，称为“首付”，并限制农业生产补贴占总产值5%[12-13]。3.2直接补贴政策

2008年美国《食品、环保和能源法案》的直接补贴延续了2002年农业法的做法，并且继续加强对农业的保护力度，进一步加大对棉花、大豆、玉米、小麦、大麦等作物的补贴，并在此基础之上扩大对新从业农民的直接支付。为了更好地调整市场扭曲，建立了平均作物收入选择计划以及“基于收益的反周期支付”。

據图3可知，“直接补贴”执行后粮食价格大幅增长。2008年玉米价格达到159.84美元/吨，大麦价格达到246.64美元/吨;2012年各个农产品价格到达一个峰值，玉米价格达271.26美元/吨，高梁价格达249.13美元/吨，大麦价格达295.33美元/吨，燕麦价格达267.98美元/吨。3.3作物保险计划

2014年2月美国通过《2014年农业法案》（又称《2014年美国农场法案》），该农业法案起草于2011年，当年美国政府正遭遇巨额财政赤字，高达1.3亿美元。面对这一紧急形式，政府提出通过减少农业补贴的方式削减财政赤字，废除直接支付政策，改行作物保险计划[14]。该计划主要包括棉花累计收入保护计划、补充保险选择、作物生产边际保障计划、农作物收入整体保障计划、农业保险与水土保持等涉农政策挂钩、继续扩展涵盖价格风险的保险方案等[15]。棉花累计收入保护计划以县区收入为基础，以5%为阶梯，提供10% - 30%的损失保障。

（1）价格损失覆盖计划。价格损失覆盖计划是指通过农业法案设定一个指导价格，当指导价格高于市场价格，政府对生产者进行一定的补贴[16]。支付的标准参照指导价格与市场实际价格的差额：

支付标准=（指导价格一市场价格）×支付单产×85%×基础面积

（2）农业风险覆盖计划。农业风险覆盖汁划是以农民意愿为出发点，分别对“县”和“个人”进行风险补贴。个人农业风险保障补贴是当个人进入商品计划后，实际收入低于标准收入时，对个人农场的所有品种进行补贴，所以当农场单个品种受到严重损失而整体收入高于标准收入时，就得不到对该品种的补贴。县农业风险保障补贴的标准为86%的县农业风险保障收入，当县农业实际收入低于这个标准，政府对其补贴。不同于个人农业风险保障补贴的是，县农业风险保障补贴的对象是农场单一品种，故不同生产者可以根据实际情况选择不同的覆盖补贴计划[17]。3.4改革收入补贴政策

经参议院、众议院半年之长的协商调解，《2018年农业提升法案》在2018年12月由美国总统签字出台，成为美国最新农业法案。该法案在农产品价格方面重点提出改革收入补贴，首先制定可以上浮的参考价格，这一政策延续了2014年的价格损失补贴，允许价格随市场变动进行调整，最高可达115%[18]。据图3可知，2013年以后，美国的农产品价格基本处于一个较为稳定的状态，玉米、高梁价格基本稳定在100 - 150美元/吨，大麦价格基本稳定在200 - 250美元/吨。

此外，美国从2008年开始对棉花实行经济援助，然而在WTO规则的制约下，美国关于陆地棉花的补贴违反了相关规定，需每年向巴西政府部门支付1.473亿美元，以此缓解美巴农业贸易争端，但一直没有立入农业法案中，此次法案修正正式将陆地棉花经济调整援助补贴更名为纺织工场经济调整援助，并将补贴率设定为0.07美元/千克[19-20]。

近年来，美国农业财政支出占比在0. 3%左右，实际上白2008年以来这个数据一直变化不大，尽管美国总统特朗普在2016竞选时曾提出“取消一切农业补贴”的口号，然而经国会的精准预算，农业支出并未减少，这也证明了政府的作用在一个国家农业发展中不可忽视。

4结论

从20世纪30年代美国粮食价格政策应运而生，至今已经近100年的时间，美国的粮食价格政策也在一直改变，然本质大抵相同，都没有放弃政府的作用。农业作为弱质产业，同时又是基础产业，越是发达国家越不可能忽视农业的发展。农业的发展不能一味依赖政府补贴，依赖政府补贴不仅会带来巨大的财政负担，还会造成农产品市场的紊乱。因此“政府+市场”的模式优势出，既能发挥市场的作用，政府又可以从中给予支持。从目标价格提出以来，后行的种种粮食价格政策都是对其的一个承接与延续，也成为今后粮食价格政策的发展趋势。

参考文献

[1]王晓峰.政府经济职能及变化研究[D].长春：吉林大学，2006.

[2]周秀华.凯恩斯的市场经济理论研究[J] .现代商贸工业，2011 （14）：13-15.

[3]蔡东丽，谢加书.论罗斯福新政时期的农业立法[J]安徽农业科学，2008 （27）：12057-12060.

[4]徐雪高.美国农产品目标价格差额补贴政策及经验启示[N].农民日报.2016-12-03 （3）.

[5]李骏阳.试论《宅地法》在美国经济发展中的作用[J]农业经济问题.1986 （4）：62-64.

[6]谭砚文，曾华盛，美国农业目标价格补贴政策的演变及对中国的启示[J]农村经济，2015 （9）：125-129.

[7]梁明鑫，胡海燕，高志强.稻谷目标价格测算模型构成要素分析——基于湖南省1073个家庭农场的实证研究[J]粮食科技与经济.2018 （12）：26-28+51.

[8]宫斌斌，杨宁.美国农产品目标价格制度演变及其对我国的启示[J].价格月刊，2018 （11）：1-4.

[9]卫延朝.美欧农业补贴政策及其对多哈回合的影响[D].上海：上海交通大学.2008.

[10]张国民，吴孔凡，王力.美国的农业与农业财政政策[J]农村财政与财务，2001 （6）：44-48.

[11]王聪颖.美国农业补贴政策的历史演变[N].期货日报，2014-11-20 （3）.