中美航行自由争议解析

2019-09-10曲亚囡

中国海商法研究 2019年3期

关键词：南海

曲亚囡

摘要：从2000年起，美国军舰屡次到南海巡航，多次侵犯中国领海，不仅引起国际社会的广泛关注，而且严重危害到中国的领土安全。美国主张的“航行自由制度”明显不同于中国乃至整个国际社会的主张。通过逐个分析中美航行自由的争议焦点问题，在《联合国海洋法公约》以及国际法的框架下对中美航行自由的观点予以法理解释，逐步揭开美国“航行自由”的真面目，从对内和对外两个层面提出中国应对美国“航行自由”的对策，为维护中国海洋权益和南海地区的和平与安全提供可行性建议。

关键词：航行自由;《联合国海洋法公约》;南海

中图分类号：D993.5 文献标志码：A

文章编号：2096-028X（2019）03-0059-08

Analysis of the dispute over the freedom of navigation between China and the US

—rebutting the United States’ proposal of the “freedom of navigation”QU Ya-nan

（School of Marine Law and Humanities，Dalian Ocean University，Dalian 116023，China）

Abstract：Since 2000， the US warships have cruised in the South China Sea for several times， violating the sovereignty of our territorial waters. Such kind of action has not only aroused wide attention of the international community， but also seriously endangered our territorial security. The proposition of the United States for the freedom of navigation is different from that of China and other countries. By analyzing the key issues of the dispute of the freedom of navigation between China and the US one by one， the paper gives legal explanations to the views of the freedom of navigation between the US and China under the framework of the United Nations Convention on the Law of the Sea and international law， gradually reveals veil of the US “freedom of navigation”， and puts forward countermeasures from both internal and external aspects so as to provide feasible suggestions for safeguarding our country’s ocean rights & interests and maintaining the peace and security of the South China Sea.

Key words：freedom of navigation;the United Nations Convention on the Law of the Sea;South China Sea

2001年4月，美國EP3电子侦察机抵近中国南海专属经济区，并在该海域上空进行侦察活动，中国战斗机升空对其实施拦截和驱赶，美国侦查机故意违规操作撞击中国战斗机造成机毁人亡事故，随后在未获得中方同意的情况下迫降中国海南岛陵水军用机场，中美危机由此拉开了序幕。而后，2002年和2004年美军海洋测量船两次进入中国黄海、东海进行军事测量，2005年美国海军侦察船和海洋调查船分别闯入中国东海和黄海专属经济区，2009年美国海军测量船进入中国南海进行测量活动。在此期间，中国军机和军舰多次拦截和跟踪，对美军的船舶进行了多次驱逐，而美国却反咬一口，借此机会大力宣扬“中国威胁论”。2015年10月，美国将“拉森”号导弹驱逐舰驶入中国南海12海里内，以维护“海上航行自由”的名义明目张胆地干涉南海问题，此次美国对南海问题的干预引起了国际社会的广泛关注。2016年4月25日，美国国防部发布《2015年航行自由报告》，声称中国、印度、菲律宾、越南等13个国家和地区对美军要求“外国军舰进入其领海必须事先通知”，美国指控这些国家和地区是“过度的海上主张”，并强调美国在南海享有充分的航行自由权利。从美国1991年直至2018年的《航行自由报告》可以看出，美国在南海所谓的针对中国的“过度海上主张”一直以来主要集中于三个问题，一是军舰在领海的无害通过权，二是“U形线”以内水域的法律地位，三是专属经济区内军事活动的限制。对于这些问题中美一直争论不休，美国认为其航行自由符合国际法，中国则认为美国对航行自由的解释不符合国际法，表面上美国是在争取航行自由权利，实则追求在全球范围内的自由航行。因此，有必要从国际法的角度深入分析中美航行自由的争议，这将是解决中美在南海问题的关键。

一、中美航行自由的争议焦点

（一）军舰在领海的无害通过权

《联合国海洋法公约》（简称《公约》）并没有对军舰在沿海国领海是否具有无害通过权作出明确说明，一直以来，各国法学家对军舰在领海的无害通过权一直存在争议。

里维尔和李斯特认为外国商船和军舰一样，都可以适用无害通过权。

[1]霍尔认为“军舰不应适用无害通过权，它不能按照《公约》中对商船的规定来享有相同的权利”。[2]奥本海的观点是“没有国家主张反对平时的时候对于外国军舰和其他公用船舶在其领海的通过”，却又补充道“关于外国军舰不受阻碍地通过领海也并没有成为一项公认的普遍承认的权利”。[3]周鲠生是中国著名的法学家，他所持有的观点也是无害通过权不应及于军舰，商船和军舰不加区分地均享有无害通过权，并不是能被所有国家接受的规则。[1]各国的实践也说明了商船和军舰所享有的待遇自古以来就是不同的。18世纪时俄国和英国取得了权利得以进入黑海，但只限于商船，仍不允许所有国家军舰进入黑海。1936年的《蒙特娄公约》区分了平时与战时，允许对军舰驶入黑海加以限制

，如军舰吨数、数量等。土耳其、英国、奥地利、法国、普鲁士和俄国于1841年订立《伦敦公约》，对土耳其的规则加以肯定，即不许外国军舰驶入黑海。[4]美国所倡导的航行自由是美国军事利益最大化的航行自由，不仅仅是军舰在公海和专属经济区的航行自由，更是军舰或者政府船舶在他国领海享有无害通过的权利，而不应受到沿海国法律的限制。这种要求必然与中国的国家安全利益和需求不符，中国不允许任何国家的军舰或者政府用途的船舶未经中国允许进入中国领海，这不仅是对中国领土主权的挑战，更是美国海洋霸权的宣示。因此中美在军舰的领海无害通过制度上的争议始终难以解决。

（二）南海“U形线”内水域法律地位的争议

长期以来中国在南海主张以“U形线”作为重要的海域界限。但是一直没有对南海的特定水域范围进行划定，也没有具体对该水域内的岛礁等说明其法律性质。因此，围绕着“U形线”的性质，学界颇有争议。如果按照“传统海岸线”说法，对整个“U形线”内所有的岛礁和水域主张主权，那么外国军舰在南海地区的航行将受到严重限制。如果我们主张“U形线”内岛礁的领土主权，对这些岛礁领海外的水域享有历史性权利，那么除“U形线”内岛礁及附近12海里水域以外，“U形线”内其他水域都应当是中国的历史性水域。但是，由于没有对“历史性权利”和“历史性水域”的一个明确规定，一些学者就会从航行自由的角度提出不同观点，仍然无法得到一个准确有效的界定标准。[5]如果中国主张南海海域内东沙、西沙、南沙等群岛的主权，那么就可以依据群岛水域的认定来划分权利。美国认为，中国的南海“U形线”既没有国际法律依据，不符合国际习惯法，中国国内又没有相关的国内法律规定，中国对于“U形线”内岛礁及其水域的主张缺乏足够的法律依据。中国认为，《公约》并没有否定“历史性权利”和“历史性水域”的解釋，根据国际习惯法，中国对南海“U形线”内岛礁及水域享有历史性权利，公约也没有否定大陆国家的远洋群岛适用群岛水域制度，中国还可以比照《公约》中关于群岛水域制度的规定加以适用。

（三）专属经济区军事活动限制的争议

《公约》对专属经济区内的军事活动的限制很少，主要涉及两个不清楚的地方：一是《公约》第五、第七两个部分没有指明军事测量行为是否被包括在他国专属经济区内的航行和飞越自由之中，二是没有规定军事测量行为是否在科研活动的范围内，从而也就无法确定沿海国是否对他国在专属经济区的的军事测量活动具有管辖权。美国认为，《公约》第58条规定在沿海国专属经济区内行驶的船舶适用公海航行自由制度，并且《公约》也没有明文禁止在他国专属经济区内的军事测量侦察等活动。所以，根据“法无禁止皆可为”原则，美国军事船舶可以在中国的专属经济区内享有完全的航行自由，从事的相关活动也符合规定，未侵犯中国主权，未违反国际法规定，并不需要中国的批准。中国认为，《公约》已经明确规定外国船舶在沿海国专属经济区内的航行自由必须遵守相关沿海国规定并且要以不损害沿海国专属权和管辖权为前提。因此，美国船舶在中国专属经济区内从事军事测量活动需要遵守中国相关规定，并且要以不损害中国对专属经济区的管辖权为前提，因此，对美国在中国专属经济区内从事军事测量活动应当受到中国相关法律的限制。

二、中美航行自由争议的观点解析

（一）美国关于航行自由的观点

美国虽然全程参与讨论制定了《公约》，并且签署了该公约，但至今都没有批准《公约》成为《公约》的缔约国。美国所坚持的海上活动范围、岛礁主权、航行自由等都是基于美国的立场和利益，始终坚持的是美国原则，而不是国际法原则。但是，美国并不认为其违反了国际法，而是中国违反了国际法。美国认为，美方不仅没有入侵中国领海、侵犯中国主权，相反，中国在南海却妨碍了其依据国际法而享有的航行自由的合法权利。

1.美国航行自由符合国际法

美国主张其军舰在全世界海域范围航行自由的国际法依据主要是国际条约和国际习惯法，国际条约则是以《公约》为主。

从国际条约的角度看，美国全程参与谈判和制定了《公约》，了解《公约》的每一个基本海洋法律制度的规定和适用。虽然美国出于各种原因迟迟不批准《公约》，但仍以《公约》为其主张航行自由的重要国际法渊源。《公约》设定了领海法律制度、专属经济区法律制度和公海法律制度，而且规定了领海的无害通过权、专属经济区和公海航行自由权。中国及世界上大多数国家承认的均是《公约》规定的“各国领海为12海里，即从陆地基点向外12海里为该国的海域”，同时根据《公约》的规定可以设定最远不超过200海里的专属经济区。《公约》并没有禁止军舰在领海的无害通过权，同时军舰在沿海国专属经济区享有和公海一样的航行自由。美国主张的航行自由是依据《公约》规定的专属经济区和公海的航行自由，更是在一国领海的航行自由，同时却以美国不是《公约》的缔约国为理由，强调美国的航行自由不受《公约》的制约。虽然美国已经从3海里的领海主张转变为12海里的领海主张，例如，2015年中国五艘海军舰艇进入位于阿拉斯加海岸线12海里以内的美国领海，美方则表示：“中国舰艇活动符合国际法，这是中国军舰依国际法享有的无害通过权。”但是，美国仍认为其在南海的航行自由和中国的领海范围及专属经济区制度并不相悖，美国的航行自由完全是依据《公约》的规定进行的。

从国际习惯法的角度看，《公约》将很多国际习惯法转变为确定的海洋法律制度。依据国际习惯法，悬挂任何主权国家旗帜的船舶不受来自其他国家的干扰，且海洋利益应当均衡，而不能过度主张。美国利用《公约》未明确规定的事项做有利于其自身的解释，否定沿海国对专属经济区的安全管辖权，否定一切不利于美国海洋利益的国家主张以满足其自身的诉求。因此，美国认为在南海的航行自由不仅是其根据国际法应当享有的航行自由的权利，更是其维护南海和平、防止其他国家过度扩张海域的重要手段。

2.美國的航行自由权不应受国家管辖权限制

全球海军力量在新的世界形势下正变得越来越多样化，美国为了确保本国世界范围内的军事活动正当进行，通过全球公共领域理论为扩大航行自由的权利寻找理由。全球公域论认为每个国家在领海之外的国际水域享有与公海一样的的绝对航行自由。《美国军事行动法》规定：在毗连区、专属经济区、公海以及领海以外的国际水域上，所有国家都享有航行和飞行自由。[6]美国单方面认为，《公约》没有限定航行的范围，也没有规定外国军舰不可以在他国专属经济区内航行，更没有禁止在领海内的无害通过。基于《公约》没有禁止性规定，美国主张，第一，军舰在一国领海的无害通过权不应当受到沿海国管辖权的限制。因为国家管辖权不能限制外国船舶正当通过领海。这是《公约》对沿海国以外国家船舶航行自由权的保护。第二，军舰在一国专属经济区的活动不应当受到沿海国管辖权的限制。即使沿海国国内制定了相关的法律和法规，也不能因此限制其他国家在专属经济区航行自由的权利，同样不能限制军舰在一国领海享有正当的无害通过权。如果全世界沿海国家都以《公约》为借口，限制其他国家的航行自由权，这既不是《公约》设置专属经济区的本意，也不符合国际法的发展。因此，中国干预其合法的军事活动不符合国际法的要求。[HT5K]

3.中国对南海“U形线”内岛礁和水域的权利主张不符合国际法

长期以来，美国并不承认中国南海“U形线”的法律地位，中国在南海的权利主张以“U形线”作为重要依据，但却没有根据国内法或者国际法具体说明其法律性质，也没有对南海的特定水域范围进行划定。美国认为，第一，中国对南海“U形线”内部分岛礁的权利主张不符合国际法。原因有二，一是美国不承认“‘U形线’的法律地位”并高度关注中国对南沙群岛岛礁的建设，认为南中国海岛礁不符合《公约》规定的“能够维持人类居住或经济生活”的岛礁属性，人工岛礁不具备“自然形成”这一属性，不具有岛屿的法律地位，因此不能主张主权。究其原因，美国实际上担心中国改变南海岛礁的法律地位，而且南海诸多岛礁所处位置对美国在亚洲最重要的海军基地新加坡樟宜海军基地产生了威胁。二是美国认为中国不能依据《公约》规定的群岛制度主张权利。《公约》明确规定群岛制度适用于群岛国家，中国非群岛国，应当遵守《公约》的规定，不能以南海诸岛的地貌特征类比群岛国家。因此，美国认为，中国南海诸岛既不符合群岛的属性，也不具备岛屿的法律地位和特征。这样中国在当前的法律基础上将对美国船舶和飞机在南海的各种军事行为束手无策。第二，中国对南海“U形线”内水域的权利主张不符合国际法。美国认为中国对南海“U形线”内水域的主张主要是依据历史性权利，《公约》并没有对历史性权利作出明确规定，况且中国立法也从未明确“U形线”内水域的法律地位，美国不承认没有任何国际法律依据而划定的海洋范围，中国对“U形线”内水域不具有合法管辖权，是中国领海以外海域，属于国际公域，美国自然依法享有航行自由权。

（二）中国对美国航行自由观点的反驳

1.美国对航行自由的解释是对国际法的歪曲

中国认为美国在南海的航行自由既不符合国际法又不符合中国国内法。

第一，美国不是《公约》缔约国，不能援引《公约》中规定的权利。美国所谓的海洋过度主张主要依据的是《公约》的内容，其航行自由同时却又是游离于《公约》之外的海洋权益的诉求，这既是对《公约》精神的违背，又不符合《联合国宪章》的精神。既然美国主张《公约》赋予的权利，就应当遵守国际法上对国际条约的诚实守信原则，承担相应的义务。美国主张的航行自由实际上是“自由航行”，是根据自身的利益对航行自由分别作了限制解释与扩大解释，这种根据己国利益而随意作出限制解释和扩大解释的做法藐视了中国的海洋权益，曲解了航行自由的应有之义。

第二，美国在南海航行自由不符合国际习惯法。从国际习惯法的角度说，国际社会的一致接受或普遍接受和法律确信才能构成国际习惯法。虽然《公约》规定了不同海域的航行自由权利，但是，并非是在任何海域的任意航行自由，况且就军舰在领海的无害通过权，至今国际社会尚存争议，已经有40多个国家明确宣布军舰须经通知或者允许方能无害通过领海，[7]138很难说军舰不通知或者不经过沿海国允许就能在一国领海无害通过是符合国际习惯法的。

第三，美国在南海航行自由不符合中国国内法。中国是《公约》的缔约国，根据《公约》的规定，任何悬挂主权国家旗帜的船舶是不受来自他国的干扰的。此外，《公约》还规定沿海国有权制定法律，规定外国军舰在进入该国领海前须事先得到该国的允许。《中华人民共和国领海与毗连区法》（简称《领海与毗连区法》）规定：外国军舰经过中国领海须经中国政府批准，中国有权对领海和毗连区行使管制权，对违反安全、海关、出入境管理等相关法律法规的行为进行管制。这实际上是在《公约》的基础上对军舰在领海无害通过权的限制。中国的这项规定是符合国际法的，因此，中国有权阻止美国军舰未经中国同意进入中国领海。但是，中国并不妨碍美国军舰在专属经济区的合法航行自由和公海的航行自由，只不过在中国专属经济区内的航行自由也应当遵守中国的法律。中国倡导的航行自由是符合《公约》、符合国际法的航行自由，而不是绝对的航行自由，是在尊重沿海国的合法权益和《公约》合法规定的前提下充分利用航行和贸易权利的相对自由。

2.美国并不享有绝对的航行自由权

中国认为，美国主张的航行自由不应当是不加限制的航行自由，不管是军舰在领海的无害通过权还是军舰在专属经济区的军事活动，都应当受到国际法和各国依据《公约》制定的国内法的限制。

第一，军舰在领海的无害通过权应当受到沿海国限制。《公约》第二部分规定外国船舶“无害通过”必须要“连续而迅速”、“不破坏沿海国的和平、秩序与安全”。无害通过权指外国船舶（主要指商船）在不损害沿海国的安宁和平及正常秩序的条件下，可以在不事先通知或征得沿海国同意的情况下，连续不间断地通过其领海的航行权利。但沿海國有权对不符合无害通过的行为采取相应的措施。可见无害通过的适用范围是一国的领海，并且应当符合一定的条件。中国在20世纪末就通过立法要求外国船舶必须在得到中国准许的前提下才能“无害通过”中国领海。美国认为《公约》没有要求外国船舶在通过某国领海前要得到沿海国同意，可以直接享有在他国领海的“无害通过”权。虽然《公约》对无害通过权的规定没有对商船和军舰加以区分，但是《公约》却明确了军舰在国际法上的特殊地位，军舰有其特殊的军事作用，自然不能和商船等同对待，[8]如果其不加限制地进入一国领海，对一国的军事威胁和国家主权的威胁可想而知。

第二，专属经济区的军事活动应当受到沿海国管辖权的限制。国家管辖权是一国主权的体现，中国立法规定中国对领海和毗连区具有管制权，对专属经济区和大陆架具有管辖权。美国依据《公约》的部分条款认为其在沿海国专属经济区享有航行自由和合法利用海洋的权利，但是《公约》第60条、

第73条、第220条和第246条也赋予了沿岸国管辖权，对他国在专属经济区内的活动进行了限制，应当“适当顾及”沿岸国的权利和义务，遵守沿岸国根据《公约》规定的法律法规和其他与《公约》相符的国际法。[7]

143-144中国并不反对美国商船在中国领海的无害通过，更不反对美国在中国的专属经济区享有航行自由的权利，但是美国军舰在中国专属经济区的军事活动，已然对中国领土主权和主权权利造成了威胁，基于中国国家领土安全的考虑，美国军舰在中国专属经济区的活动必须受到中国法律的限制。此外，众所周知，由于南海地理环境的限制，南海各国专属经济区重叠，南海已无公海。美国要在各国专属经济区主张航行自由，并不能像在公海享有的航行自由权一样，除了受国际法的规制，也应当受到各国国内法的限制。

3.中国对南海“U形线”内岛礁和水域的权利主张是合法的

第一，中国南海“U形线”内水域享有历史性权利。中国从未对外宣称南海“U形线”内水域是中国的内水、领海和专属经济区，只有中国享有主权的南海诸岛附近12海里，才是中国的领海。美国认为既然中国从未承认“U形线”内水域是中国领海，那么就应当是国际水域，国家主权不能及于国际水域，自然可以自由航行。南海“U形线”是中国在1948年就已经提出的，有充分的历史证据显示，中国在南海享有长期的历史权益，并且对这片历史性水域享有符合《公约》规定的“历史性权利”。在1982年《公约》生效之前，中国已经划定“U形线”，《公约》生效之后，虽然明确了领海、专属经济区和公海制度，但是不能因此否定中国对“U形线”内水域享有的既存权利。同时，根据《公约》的规定，各国应当允许和尊重历史性水域及其权利。中国对南海一贯主张历史性权利，从未主张南海“U形线”内水域是中国领海，但是一些别有企图的国家却散布谣言说中国要把南海变成中国的领海，中国的国内法虽没有作出明确的规定，但是例如《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》（简称《专属经济区和大陆架法》）第14条以及《南海政策纲领》等，都提出了中国享有的历史性权利。

第二，中国对南海岛礁的建设是符合国际法的行为。目前，在南海有诸多岛礁，关于南沙群岛的岛礁争议比较激烈，南海水域的特殊性不仅在于其地理位置特殊，而且这些岛礁面积比较小，难以达到《公约》第121条所规定的享有专属经济区和大陆架的标准，其主权归属问题在周边国家之间就存在着争议。中国也尚未出台任何明确的法律规定，明确划定南沙群岛的领海、毗连区和专属经济区，可以说，南海“U形线”在中国至今没有相关的法律规定明确它的法律地位。基于中国对南海长期享有的历史性权利，可以主张中国对南海岛礁及其12海里领海享有主权。主权国家在实施岛礁建设过程中包含主张领土主权或巩固领土主权的目的，中国对南海部分岛礁的建设是基于中国对南海诸岛的主权和主权权利，[9]中国对岛礁的建设并未改变岛礁自然形成的属性，而是增加其经济价值，为南海顺利安全通航作出了巨大贡献。况且中国履行了《公约》规定的适当顾及义务，既没有破坏海洋环境，也没有损害他国的合法权益。

因此，中国对南海“U形线”的主张和实践并没有违反《公约》和国际习惯法，也没有妨碍该公约和国际习惯法所保护的航行自由。[10]美国不能以历史性权利指责中国对南海“U形线”内岛礁及水域的主张不符合国际法，更不能以非法建设岛礁为借口指责中国妨碍其航行自由。美国以上述理由为借口，声称其在南海享有的航行自由权受到中国的不符合国际法的限制，实则意图侵入中国领海，侵犯中国主权，中国绝不容许，坚决反对。

三、美国在南海航行自由的实质

美国将南海地区列为“航行自由计划”的关键区域的原因有三点：第一，美国在南海的军事计划是其“亚太再平衡”战略的重要组成部分之一，南海有安全的运输通道可以保障军事物资全球范围内的到达;第二，美国对中国保障南海航行自由政策持怀疑态度;第三，美国担心中国改变南海岛礁的法律地位，而且南海诸多岛礁所处位置，对美国在亚洲的海军基地产生了威胁。因此，美国在南海航行自由问题上主要从经济利益、安全利益和军事利益三方面加以考量。

第一，从经济利益考量，南海的航行自由直接关系到南海的世界贸易航运通道是否畅通，南海对美国的经济贸易起着非常重要的作用，而东亚是美国进行投资和贸易出口的重点区域，怎样确保无障碍地进入南海是美国一直关注的问题。美国每年从亚太地区进口的各种重要原料90%要经南海航道运回北美。而且，穿越南海的航线基本都要通过南沙群岛。南沙海域的重大商业价值，使代表美国商业巨头利益的政客和游说集团为所谓南海航行自由不断向政府施加压力，影响美国的外交和国防决策。[11]

第二，从安全利益考量，美方认为，南海岛礁主权争端的日益加剧、海洋权益竞争的日趋激烈和该地区迅速的军事化是影响南海航行自由的三个因素。[12]现如今，美国不承认南海“U形线”内水域的法律地位，认为中国对南海“U形线”内水域的主张会加剧南海争端，对岛礁的建设也会使南海形势愈加复杂化，实际上背后支持中国的争端国，暗中参与南海争端，以在国际水域享有航行自由权为借口大摇大摆地入侵中国领海，屡次挑战中国底线，蔑视中国主权，在南海海域搅动风云。美国不顾《公约》的限制一意孤行坚持其所谓的“海上自由航行原则”，[13]以国际习惯法作为美国观点的理论基础，不仅站不住脚，有违国际法的效力位阶，同时也破坏了南海海域的和平，有违全世界和平与发展的共同愿望与宗旨。

第三，从军事利益考量，近年来，美国在南海的军事演习和军事活动有增多的趋势，在中国管辖海域实行航行自由的要求此时也在不断增加，并且给其航行自由冠以冠冕堂皇的理由。那么，美国在被国际广泛接受的国际规则上强行加上自己的规则到底有什么企图？最主要的原因就在于《公约》只能保障国家作为“沿海国”所享有的海洋权益。而美国规则则影响着美国军事力量的全球到达、对重要航道的控制，影响着美国海洋霸权的发展。美国近几年发布的《航行自由报告》，公开向世界展示其航行自由的“成果”，通过这些报告我们可以看出，近10年间，中国、印度、印度尼西亚、马来西亚、伊朗、马尔代夫、阿曼这7个国家连续成为美国航行自由的对象，如果将这7个国家的海域连接起来，正好构成了中亚海上交通线，横跨了南海海域和马六甲海峡，这不难看出美国海洋霸权的野心。而《公约》却很难实现美国的这种野心，这就是美国总是以《公约》监护人的身份立场参与航行自由有关事件却又不愿加入《公约》的实质原因。

因此，从美国在南海的经济利益、政治利益和军事利益的诉求看，美国一直以来就把全球范围内的航行自由作为目标，但是其实质是利用航行自由来维护其自由贸易，促进本国的经济发展。随着其海洋力量的强大，维护自由贸易逐渐转变为扩大军事范围，维护海上霸权。由于美国内部某些势力担心加入《公约》会削弱美国的国家主权和限制美国在全世界范围内的行动自由，所以美国至今仍未加入《公约》。[14]美国虽未加入《公约》，却利用公约中对自己有利的条款和习惯法来扩大自己的军事力量，通过单边行动挑战沿海国家的安全管辖权。这样看来美国的意图非常明显，把毗连区、专属经济区与公海以及国际水域相混淆，以确保美国的航行自由，实则为美国全球范围内的军事行动提供方便。南海问题是美国拉拢东南亚国家实施其“亚太再平衡”战略的手段，美国利用航行自由问题搅混南海局势，使多数东盟国家被卷入纷争，拉近和各争端国的关系来换取他们的支持，有力地阻碍了东盟与中国的区域经济一体化进程，不仅维护了其在南海的地缘经济、政治利益以及军事利益，而且在实现其利益诉求的同时牵制和遏制了中国的发展，保障其亚太霸权的稳固。

四、中国应对美国航行自由的对策

现如今，各国在南海的博弈日趋激烈是无法回避的问题。在南海问题上，许多国家与地区的立场不一，但是仍拥有很多共同利益。其中各国共同的核心利益之一就是南海的航行自由问题。美国多次高调介入南海问题给中国维护南海地区的稳定带来了很大压力。应当从对内和对外两个层面提出中国应对美国航行自由的措施。

（一）中国的对内政策

第一，加快深入推进海洋强国战略。党的十八大提出了维护海洋权益，建设海洋强国的重要任务。党的十九大提出加快建设海洋强国的重要举措。可见，中国对海洋有巨大的利益需求，海洋对中国的发展具有不可替代的重要作用。南海航行自由问题将是一个长期存在的问题。为此，一定要坚定不移地推进中国海洋强国战略，对内坚持维稳、对外坚决维权，不断丰富和发展海洋强国理论，明确走什么样的海洋强国道路，从中国国情出发建设具有中国特色的海洋强国制度。面对美国的挑衅中国一定要保持冷静，在航行自由问题上不能被美国牵着鼻子走，不能对美国的主张一一反驳和回应，避免朝着美国所期望的方向发展，从而偏离了国际法的方向。

第二，在南海进行岛礁建设并加强执法力量。美国一直不断地压缩中国海上战略空间，中国应该适当地推进岛礁建设来增强海上防御能力。这样也能提高对域外大国及周边国家的军事威慑力，迫使他们不敢轻举妄动。如果可以加强岛礁上情报监控和偵查预警能力，对于提高中国战略主动性十分有利。同时，坚持在南海开展持续有效的安全行动，加大南海的执法力量，保障中国在南海的巡航能力、侦查能力和监测能力等，不受美国在南海的军事威胁和舆论的影响。

第三，加强国内海洋立法。中国的海洋立法起步较晚，至今为止虽然已经形成了相对完整的法律体系，但是仍存在诸多问题。中国针对美国航行自由的国内立法主要是《领海和毗连区法》《专属经济区与大陆架法》以及中国关于领海的声明等文件。而这两部法律制定的时间比较早，分别是1992年和1998年，难以解决目前中美存在的关于航行自由的争议问题。可以考虑对这两部法律进行修订，或者制定《海洋基本法》，适当明确诸如军事活动的类型，历史性权利等问题，充分发挥主动性，赢得法律方面的优势，通过不断完善中国海洋立法明确《公约》中的模糊之处，有利于中国在未来选择以法律方法解决争议时取得主动权。[15]

（二）中国的对外政策

中国近年来积极推行海洋强国战略，积极发展海洋、经略海洋，中国在海洋的迅速崛起，使中国在国际社会中的地位和作用不容小觑，同时也在世界上产生了中国要和美国争夺海洋霸权的声音。其中以美国为首的发达国家尤其关注中国的崛起，认为中国在南海的举动已然威胁到发达国家的安全，同时发展中国家也在观望中美关系及世界海洋形势的变化。中美在南海航行自由的争议不仅是南海各国关注的问题，更是世界各国关注的问题，有效的对外政策将会对南海问题产生积极的作用。

1.以中美共同利益为基点调解中美矛盾分歧

中美关系既存在矛盾分歧，又存在互利共赢，中美关系的妥善处理不仅关系到中美共同利益的实现，同时也关系着世界和平与繁荣。因此，处理中美关系应当运用战略思维和政治远见，客观看待中美之间的争议问题，相互尊重，共同保持良好关系。第一，引导美国加入《公约》。如果美国继续游离于《公约》之外，利用“全球公域论”来挑战南海周边国家主权，会导致很多国家的海洋权益受到侵犯。

[16]如果美国加入《公约》，中国与美国就处在了同一法律框架内，就可以用同一个法律原则解读航行自由，即使《公约》没有明确规定，也可以用《公约》内统一的原则进行协调，以促进南海地区的和平发展。第二，树立安全理念，加强两国战略互信。中美双方要多一些理解与信任，信任是合作的基础，同时增强双方在法律、执法、学术方面的沟通交流，以增进了解、促进合作，加强在国际反恐、海洋环境、航运贸易等方面的合作。这符合国家发展的长远利益，是中国与美国的共同需要。第三，尊重美国船舶在南海的正当航行自由。南海航行自由涉及美国的政治、经济等重要利益。在避免南海问题过度激烈化的情况下，中国应该充分尊重美国船舶在《公约》和国际法的框架下在南海正当的航行自由权利，确保美国的合法船舶在海洋法的规定下合理地享有航行自由权，保障美国的航行、贸易活动正常进行。

2.以互利、合作、共赢为原则协调与南海周边国家的关系

中国一直倡导以互利、合作、共赢为原则构建新型国际关系，南海问题涉及中国领土主权和海洋利益，南海争端应当由中国和南海争端国自行协商解决，美国不应插手。对于中美在南海问题中存在的矛盾和分歧，应通过共同努力妥善处理、增进沟通，控制分歧的范围、空间和激烈程度，防止矛盾扩大化、复杂化、国际化。第一，在南海安全方面，中国可以向美国、日本学习签订双边协议，或者进行多边合作，支持东盟国家在南海地区安全合作机制中的主导地位，提供资金、设备支持。通过建立中国—东盟自由贸易区，密切彼此间的经济贸易往来，与南海国家保持持续合作的关系。第二，在海洋治理方面，持续推进南海低敏感领域的国家合作，主动参与并加强在南海治理合作领域的磋商，积极推动和开展地区对话，增强互信互动，打造南海地区新秩序。第三，在南海航行自由问题上，中国与南海周边国家在航行自由问题上同样既存在分歧，也具有共同的利益。支持美国的南海国家同样对南海具有极大的利益诉求，某些利益诉求与中国在南海的利益诉求在某种程度上是一致的。只要加强彼此间的沟通、协商，消除分歧就可以避免很多矛盾。中国应加快推进与南海周边国家的合作共识，不让南海合作的相关文件流于形式。[HT5K]

3.以海洋命运共同体引导其他国家共同维护南海航行自由

海洋命运共同体是人类命运共同体的重要内容，海洋命运共同体的构建是保护海洋和平安宁的重要途径，海洋命运共同体的提出不仅是中国参与全球治理的重要理念，更是中国促进世界发展的中国智慧和中国方案。构建海洋命运共同体就是在构建新型国际关系的基础上，寻求各国的共同利益。首先，寻找南海各国的利益交汇点，深度参与全球治理的各个方面，积极拓展非传统安全领域的密切合作，共同维护南海重要海上运输通道安全。其次，积极关注域外大国利益。中国的和平崛起离不开世界，中国的崛起不会妨碍任何国家的发展，不会威胁任何国家的安全，也不会牺牲任何国家的利益。我们应高度关注俄罗斯、日本等域外大国在南海地区的利益，这样才能维持南海局势的稳定，保障各国政治经济利益的实现。最后，倡导和平共处五项基本原则，是中国在解决南海问题上所奉行的重要政策。和平共处五项基本原则是规范国际关系的重要基础，在认定主权为中国的前提下，坚决反对其他国家干涉中国内政以及侵犯中国合法权益的行为。海上航行自由与安全是《公约》的重要内容，是人类平等和平利用海洋的基础。中国提出的航行自由与构建海上安全合作机制有利于“和谐海洋”理念的贯彻落实，有利于倡导各国努力寻找互利合作的机会、建立维护南海秩序的有效机制，有利于赢得世界国家对中国海洋安全政策的认同，增强中国对南海问题的引导能力，进而掌握国际舆论的主动性，增强中国话语的国际影响力。

中国发展海洋强国并非要争夺海洋霸权，而是通过中国的发展帮助发展中国家共同发展。中国提出的人类命运共同体的理念丝毫不含中国企图争霸世界的野心，相反的是，中国希望世界各国携手共同进步，共同促进世界的发展。因此，在对外政策上，中国应对美国的航行自由仍然是以中美关系为主，在此基础上积极引导其他国家共同维护南海的航行自由。

五、结语

现如今，中美在南海的博弈日趋激烈是无法回避的问题。中美两国在南海问题的立场上虽然存在分歧，也有发展经济合作、海上安全和地区稳定等共同利益。南海问题无法在短时间内加以解决，中国应淡化“南海航行自由”争议的激烈程度，权衡全球需求，从中美的共同利益出发，以海洋命运共同体推动南海争端的解决，以互利共赢促进南海地区的和平与稳定。中美这两个太平洋沿岸的大国应当承担起国际大国应有的责任，携手淡化纷争，在国际法的基础上正确解读航行自由的应有之义，携手打造南海命运共同体。

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