海峡两岸南海渔业执法合作探析

陈奥鑫　施余兵

摘要：海上渔业执法是维护海洋权益和促进渔业发展的重要措施，国际社会对于渔业资源的养护管理已经走向了区域合作化或组织化。近年来，南海周边国家及域外大国围绕海洋权益的斗争愈加激烈，海峡两岸在南海海域均经历过多次侵渔侵权事件，此类行为侵害了中华民族的渔业资源主权和渔民安全。无论从国际渔业管理发展趋势还是两岸执法现状来看，海峡两岸都应加快构建渔业执法合作机制。海峡两岸进行渔业执法合作对促进海洋经济发展、捍卫蓝色国土、保障两岸渔民权益、深化两岸交流合作、维护中华民族的共同利益，均具有十分重要的意义。海峡两岸应该搁置争议，共同推动在渔业领域的执法合作。

关键词：海峡两岸;南海;渔业;执法合作

中图分类号：D933.5 文献标志码：A

文章编号：2096-028X（2019）03-0050-09

On cooperation of law enforcement across the Taiwan Strait for fishery in South China Sea

CHEN Ao-xin，SHI Yu-bing

（South China Sea Institute，Xiamen University，Xiamen 361005，China）

Abstract：The enforcement of marine fisheries is an important measure to safeguard maritime rights and interests and promote the development of fisheries. The management of fishery resources by international community has now come to a stage  of regional cooperation. The struggles for maritime rights and interests among countries surrounding the South China Sea and some extraterritorial countries have become increasingly fierce in recent years. Both sides of the strait have experienced several provocative incursion in the fishery industry in the South China Sea which posed serious threat to the sovereignty over fishery resources by the Chinese nation and the safety of fishermen. Both sides of the strait should speed up the cooperation scheme of the law enforcement for fishery in the South China Sea， whether seen from the perspective of the development trend of international fishery management or from the status quo of the law enforcement across the strait. Cross-strait cooperation of fishery law enforcement is of great significance in promoting the development of the marine economy， defending the blue territory， safeguarding the rights and interests of fishermen on both sides of the strait， deepening cross-strait exchanges and cooperation， and safeguarding the common interests of the Chinese nation. The two sides of the strait should put aside disputes and jointly promote law enforcement cooperation in the fishery industry.

Key words：cross-strait;South China Sea;fisheries;law enforcement cooperation

一、两岸南海渔业执法合作之必要

（一）法律义务之履行

继斯德哥尔摩联合国人类环境会议之后，联合国于1992年在巴西召开了联合国环境与发展会议，通过了《21世纪议程》等法律文件。其内容主要说明了全面的可持续发展计划，解决全球环境恶化问题，实现可持续发展。其中第十七章涉及海洋保护的议题，议题包括海洋生物资源的保护、利用和合理开发。在此背景下，国际社会亟待在公海捕捞和区域渔业管理组织的有效性等方面加强区域渔业管理组织对促进渔业可持续发展的作用。[1]关于海洋生物资源的可持续利用与保护，各国政府和地区应确保其专属经济区或者其他区域中的海洋资源，按照《联合国海洋法公约》的规定加以保护和管理。《联合国海洋法公约》确立了群岛水域和专属经济区的法律地位，肯定了沿海国在其专属经济区内专有的对自然资源进行保护和管理的主权权利。此后，全球的渔业产量取得了大幅度的增長，但是由于没有实施有效的保护海洋的措施，使得全球渔船的生产能力过剩，渔业资源不断下降，从而引起国际社会的普遍关注。为了解决上述问题，联合国粮食及农业组织提出“责任制渔业”。1992年在墨西哥坎昆举行了国际渔业责任制部长级会议。会议明确界定了“责任制渔业”的概念，旨在解决国家之间、政府之间以及国际组织的相关问题。截至目前，世界主要海洋区域基本建立了渔业合作管理组织，这些组织既有政府间的，也有非政府间的;既有多边的，也有双边的。[2]这表明渔业资源的联合研究和保护已经成为世界渔业的一大趋势。1995年通过的《〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定执行协定》要求包括捕鱼实体（fishing entity）在内的各成员方在渔业执法等事项上进行合作。这些后《联合国海洋法公约》时代的国际渔业法律文件反映了国际社会的共同要求，即对渔业资源进行有效的管理，采取必要的措施以最终实现渔业可持续发展的目标。海峡两岸应当保持一致，在渔业开发、管理、执法等领域积极开展交流合作，促进两岸渔业健康稳定发展。

（二）渔权维护的现实需求

南海海域面积广阔，资源丰富，南海渔场是世界最大渔场之一。南海的生物及非生物资源种类丰富，海洋鱼类品种多样。[3]南海自古以来是海峡两岸渔民的重要作业区域。中国是南海诸岛主权的唯一合法拥有者。然而，周边国家也对南海海域的渔业资源进行大量开发，长期以来干扰、驱赶中国渔船，并多次抓捕和打死、打伤中国渔民。海峡两岸渔民在南海海域作业面临极大的安全隐患，越南、菲律宾等国家纷纷加大在南海的挑衅，干扰、袭击和抓捕中国的渔船。越南、菲律宾等国家为保护本国渔民，甚至派遣海军驱逐两岸渔船。这些事件发生后，海峡两岸民众呼吁两岸合作的呼声越来越高涨。“当前南海海域的渔业矛盾主要表现在抓扣手段凶狠、袭击海域扩大、追袭时间延长、处罚越来越严厉。”[4]就渔业资源自身的特点来看，渔业资源的流动性很强，两岸在南海实际控制不同的海域，从南海的实际情况来看，若两岸共同努力、凝聚力量，加强渔业执法合作，加强对周边海域的巡逻，就能共同克服两岸渔业在南海所面临的困难。保障两岸渔民的切身利益和海上作业安全，保护中国南海的渔业资源和维护南海的海洋权益，对于两岸来讲是一个双赢的结果。随着资源的不断开发利用，南海渔业资源竞争加剧，引发了越来越多的渔业纠纷。[5]“据不完全统计，1989—2010年，周边国家在南沙海域袭击、抢劫、抓扣、枪杀中国渔船渔民的事件达380多宗，涉及渔船750多艘、渔民11 300人;其中，25名渔民被打死或失踪，24名渔民被打伤，800多名渔民被抓扣判刑”。[6]2015—2017年，据台湾“对外渔业发展合作协会”统计，三年间遭到外国政府扣留的渔船就达到4艘。台湾在渔业实践中，当与没有“外交关系”的国家发生纠纷时，台湾的渔业公司更倾向于私了，此类做法并不利于维护台湾的渔业利益。海峡两岸渔民在南海拥有广泛的共同利益，在过去很长一段时间内，由于政治、军事、历史等原因，海峡两岸缺乏必要的执法合作，让周边国家有机可乘，侵犯了中华民族的合法权益。

渔业是海峡两岸的重要产业，涉及民生问题，政治敏感度不高，是当前海峡两岸开展合作的最好领域。渔业资源的养护和管理可以作为该合作的起点，并可能对其他合作领域产生“溢出效应”。[7]海峡两岸在南海拥有不同的岛礁。如台湾实际控制的太平岛是南沙最大且唯一拥有淡水资源的岛屿，台湾自1950年以来一直在太平岛上驻扎军队防守，且在太平岛上修建有机场、码头等一系列基础设施。如果两岸能够开放岛礁资源和建立补给基地，不仅有利于资源的开发与优化两岸渔民的生产环境，而且能提高两岸执法队伍的续航能力，更好地维护两岸的海洋权益。同时，两岸渔业发展优势可以互补，台湾的远洋捕捞起步早于大陆，拥有更先进的深海船队和捕捞技术。但是台湾“海岸巡防署”1 000吨位以上的巡防舰及渔业巡逻船数量较少。根据台湾“海岸巡防署”公布的数据，“海岸巡防署”目前拥有最大吨位的巡防舰是3 000吨，仅有2艘，1 000吨以上巡防舰也仅有12艘。[8]其海域巡航能力有限，且缺乏空中侦巡力量。中国3901海警船吨位高达万吨，且船艉有直升机平台和机库，可搭载直-8直升机，此外还有数艘5 000吨以上的海警船，大陆的船只配备和空中侦巡力量显著优于台湾。《深化党和国家机构改革方案》将中国海警转隶为武警部队，中国海警正式成为国家武装力量的重要组成部分，这将极大提升大陆在南海海域的执法能力。

（三）维护海洋权益和领土主权的实际需要

国务院侨务办公室前副主任、外交部前副部长何亚非认为，“近年来，中国周边海上安全环境出现不少新变化、新挑战，最突出的就是南海争端问题持续升温。”

[9]海峡两岸对渔业管辖海域的相关问题都提出主张并对中国与邻国间的相关争议皆各自表示其立场。但是台湾在国际社会上只是一个地区，中国政府才是唯一合法政府，拥有广泛的外交关系，在国际舞台上同其他国家开展对话协商与合作更加便利。2002年通过的《南海各方行为宣言》是涉及南海问题的重要政治性文件，但台湾在国际社会上不是一个主权国家，无法加入《南海各方行为宣言》。基于同样的原因，台湾也不能成为东盟会员国，无法参与东盟有关南海问题的对话协商机制。但是，台湾可以与大陆展开合作，并寻求以双方都能接受的方式参与南海相关国际事务。

中国需要建立统一的维权协调机制和具体的执法规范来应对周边的领土和海洋权益争端。[10]维护南海渔业资源主权也是维护海洋权益和领土主权的重要形式，渔民在南海海域从事正常渔业活动本身就是在宣示与维护领土主权和海洋权益。2015年8月，当海南省的渔民黄运来在南海捕鱼时，捞获了某国海军秘密投放在中国海域的新型技术窃密装置。该装置不仅可以搜集中国重要海域内各种环境数据，还可以探测获取海军舰队活动动向，严重威胁中国南海海域安全。海峡两岸拥有共同利益，应该就中国渔业管辖海域的相关问题以及相关争议的主张与立场进行沟通，争取达成共识。如中菲的专属经济区如何划定分界线，南海断续线的意义及性质等问题，皆涉及海峡两岸渔业利益，应该进行充分协商。因此，在当今全球资源日渐匮乏的背景下，两岸携手合作促进渔业的健康发展，既是两岸中国人的共同使命，也关系着维护海洋权益和领土主权，客观上能促进两岸交流，实现共赢，进而增强整个中华民族的凝聚力。

二、两岸南海渔业执法合作之可行性

（一）两岸南海权益主张大致相同

海峡两岸南海渔业执法合作虽面临政治障碍，但两岸都属于一个中国的现实不会改变，且两岸在南海拥有广泛的共同利益，双方对南海权益的主张也大致相同。首先，大陆的立场是中国对南海断续线内的岛礁拥有无可争辩的主权。《中华人民共和国领海及毗连区法》（简称《领海及毗连区法》）第2条第2款规定，东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛是属于中华人民共和国的陆地领土。1993年台湾制定的“南海政策纲领”主张中国对南海历史性水域界线（即断续线，笔者注）内的岛礁享有主权，对线内之海域享有海洋权益。第二，无论是台湾以“中华民国”的名义对东沙、中沙两群岛和南沙的太平岛行使“主权”，还是中国政府对西沙群岛和南沙群岛行使主权，双方均没有对对方的行为表示异议。第三，双方都抗议谴责其他南海沿岸国对南沙群岛的所谓主权要求。[11]第四，海峡两岸都主张和平解决南海争端。“1984年10月22日在中央顾问委员会第三次全体会议上，邓小平同志在谈及南沙群岛问题时曾说：‘我们中国人是主张和平的，希望用和平方式解决争端。’”[12]台湾“南海政策纲领”将“和平处理南海争端”作为南海政策的目标之一。第五，在解決方式上，两岸也有共同的主张。1984年的中央顾问委员会第三次全体会议上，邓小平同志提出了“搁置争议，共同开发”的主张。台湾“外交部”在1992年5月正式表示要“以国际共同开发方式，充分运用南海资源，至于主权问题，则可避而不谈”。[13]2015年11月7日，中国国家主席习近平和台湾地区领导人马英九在新加坡进行了历史性的会晤，双方都重申了“九二共识”。[14]“九二共识”为海峡两岸进行渔业执法合作提供了政治基础。在实现中华民族伟大复兴的背景下，习近平总书记提出了“一带一路”的伟大倡议。国家发展改革委、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》也为台湾参与“一带一路”建设作出了妥善的安排。通过海峡两岸共建“一带一路”产生溢出效应，推进从低政治敏感领域向高政治敏感领域的合作。渔业执法合作对于两岸渔业的可持续发展具有重要的意义，关系着两岸经济利益和社会的稳定。大陆方面对待台湾方面始终坚持着“和平统一、一国两制”的方针。在台湾内部，以新党为代表的“统派”也宣称是中国人的政党，盼望国家早日统一。海峡两岸虽未实现真正统一，但是海峡两岸同根同源，同属中华民族，也有利于南海渔业执法合作。

（二）两岸海上渔业执法的法律與政策相似

海峡两岸的海上执法体制、法律制度以及海洋政策具有相似性，均面临着维护海上安全和海洋权益的现实压力，且随着经济文化等领域合作的深入，海上执法合作具有充分的制度与政策基础，这就为两岸开展海上行政执法合作提供了基础。在立法上，《领海及毗连区法》与中国台湾的“领海及邻接区法”中均明确了对领海与毗连区的管制权;在海洋政策上，两岸海洋政策都具有可持续发展和维护国家海洋权益这两个重要维度，两岸海洋管理和海上执法的政策、路径、目标、方法相似;海峡两岸拥有比较相似的海洋政策特质，两岸的海洋政策均以可持续发展和维护海洋权益作为重要内容。[15]两岸均对传统的“重陆轻海”文化心理有过类似的反省。大陆方面提出要“实施海洋综合管理”，“完善海洋综合管理体制”，在执法体制上，2018年3月中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》将中国海警及相关职能全部划归武警部队，加强了海上执法力量的整合，这一举措推动了军事力量和海上警察力量的融合，其改革趋势同台湾“海岸巡防署”有相似之处，都有统一的执法力量。台湾方面则提出，“应该有‘海洋部’来统筹海洋事务”，“未来

‘行政院组织法’应该修正，设置能统筹政策、规划、研发、管理、执法功能的‘海洋部’”，提出“加强海空域执法能力，强化海洋环境保护、海上搜救、犯罪防治、资源调查保育与科技研究发展，以落实海洋政策和蓝色国土的永续发展”。[16]经贸紧密合作为两岸渔业执法合作提供了强大的动力。海峡两岸签署了《海峡两岸经济合作框架协议》（简称ECFA），该协议的签订实现了两岸经济关系的正常化、制度化。尽管民进党执政当局一再阻挠，但大陆仍以民族大义为重，积极主动谋求海峡两岸各领域务实合作，特别是在“一带一路”战略背景下，将台湾纳入了“一带一路”战略规划中，为海峡两岸渔业执法合作创造了机会。

（三）两岸已有海上合作的成功实践

自20世纪80年代开始，海峡两岸就开始了形式多样的渔业合作，台湾经常招募大陆船员进行远洋作业，并且在大陆投资建立渔业加工厂、渔业冷藏基地，台湾地区在2010年3月发布了“台湾地区渔船航行至大陆地区许可及管理办法”以协助台湾渔民拓展大陆市场，台湾也派员到大陆进行层级交流，并邀请当时中国农业部渔业局的官员赴台进行交流参访。海峡两岸在特定领域也进行过一些合作，并且积累了一定的成功经验。以海峡两岸救捞合作为例，自1992年起，双方即依托学术研讨会平台，就两岸海上直航安全、海难救助等问题进行交流、研讨，确立了开展长期救捞技术业务交流与合作的方针。一是开设两岸救捞联系“热线”，二是正式签署两岸合作意向书。2008年9月，中国航海学会救捞专业委员会与台湾“中华搜救协会”在大连正式签署了《加强海峡两岸救助打捞合作意向书》，构建了两岸救捞交流与合作的大框架，两岸联合实施救助演练。2008年、2010年、2012年和2014年，两岸救捞部门连续在厦门—金门、马尾—马祖海域联合进行了搜寻救助演练，其规模逐次扩大，级别逐步提高，救助内容也日益深入和丰富。自2009年起，中国海监福建省总队、中国海监福州市支队与金门海巡队、马祖海巡队在厦金海域与连马海域开展了多次海上协同执法。为此海峡两岸渔业执法合作完全可以借鉴两岸救捞合作、维权执法合作等成功经验，共同努力，推动在渔业执法领域的合作。台湾的“统派”人士呼吁海峡两岸应该加强合作，2018年3月，台湾一艘渔船在海上被日本舰艇用水炮强力驱逐。台湾“统派”在强烈谴责日本恶劣行径的同时，也主张若蔡英文政府缺乏保护台湾的能力，则“请求解放军来保护台湾老百姓”。部分政界、商界、学界以及民众都有加强海峡两岸合作的意愿。台湾“海岸巡防署”最新年度的“施政方针”中第4条明确提及推动两岸实质交流，通过各执法机构间联系合作，发挥情资共享机制的作用。海上渔业执法是维护海洋权益的重要路径，在南海局势动荡，海洋环境污染、海上恐怖主义等海上非传统安全问题与日俱增的背景下，海峡两岸渔业执法合作对于维护两岸渔民的利益，维护海洋权益有着很好的实践基础。

（四）两岸海上渔业执法合作的软法基础

当今世界的法治已经形成软硬法混合治理的一元多样的模式。软法相较于硬法，不以国家强制力介入，是一种不具有强制性的、能够产生社会实效的柔性治理手段。软法使谈判更容易，成本更低，对敏感地区的国家施加较低的“主权成本”，为各国应对不确定性因素提供了更大的灵活性，其治理结构允许进行更深层次的合作，能更好地应对情况的多样性;软法指导可直接提供给非国家行为者，包括国际秘书处、商业协会和非政府组织等。[17]在现阶段的政治语境下，从范围上看，海峡两岸的渔业执法合作属于区域内的合作，区域合作离不开合作协议的引导与规范，吸引政府、民间组织、社会公众共同参与软法治理的机制构建。台湾地区比较注重民间组织及软法在社会治理中的作用，1989年，台湾“行政院农业委员会”成立了“对外渔业合作发展协会”，主要负责协助政府和渔业从业者进行对外渔业合作，还成立了财团法人“台湾两岸渔业合作发展基金会”。从两岸合作的历史看，两岸在多个领域的合作方面都达成了软法规则。在软法基础上，两岸签订了《海峡两岸知识产权保护合作协议》《海峡两岸食品安全协议》等合作协议，具体如表1所示。

海峡两岸的渔业执法合作属于比较特殊的区域执法合作。带有命令和强制性的硬法在这类区域合作之中难以实现。以平等互利、合作共治为目标，富有人文关怀的软法规则十分契合两岸执法合作的具体实践。以上软法规则的制定反映了两岸合作的共识并且为之后其他领域的合作奠定了基础。

三、两岸南海渔业执法合作面临的制约因素

虽然海峡两岸开展海上渔业行政执法合作具有上述各种有利因素，但仍受到一些不利因素的制约。

（一）政治因素

政治因素是不利因素中首要的制约因素。特别是蔡英文上台后，先后发表了拒绝承认“九二共识”、“台湾是一个国家”等不利于两岸统一的言论，两岸政治形势变得严峻。即便在“一个中国”的共识下，在执法机制构建之后，就大陆和台湾谁来对外代表中国，谁来协调、负责机制的运转等议题仍然存在着争议。在此种情势下，两岸相关机构的直接合作仍然存在障碍。2017年12月，四名台湾新党党工刚一结束对大陆的访问回到台湾，就被台湾民进党当局以涉嫌违反所谓“国家安全法”、“协助大陆人民刺探情报”为由从家中带走。这四名新党党工在大陆进行的都是正常的访问，并没有涉嫌所谓的“违法”行为，行程全部公开，座谈参访也开放媒体采访。台湾岛内党派间的斗争和民进党当局对大陆的态度都不利于海峡两岸渔业执法合作的深入开展。

（二）域外大国的干涉

美國及其一些盟国在台海关系的走势上一直有阻遏的作用。随着美国重返亚太战略的再升级和美国存在的“新冷战思维”，无论从历史还是现实来看，美国都将台湾当成遏制中华民族伟大复兴的一个砝码。美国介入南海问题并不断使其国际化也影响到了亚太地区的和平稳定。随着中国崛起步伐的不断加快，海峡两岸在南海进行渔业执法合作难免会引起其他国家的恐慌。这些现象都为未来两岸渔业执法合作增添了制约因素。如果两岸能够在渔业执法领域展开合作，则势必促使两岸实现更深度、更全面、更实质的合作，也将推动两岸统一的进程，并且会对美国“和而不统，离而不独”的两岸关系基本战略产生冲击。美国对台湾具有有效的军事与政治控制，台湾内部的政治势力受美国的牵制较深，美国对海峡两岸关系的长期介入成为海峡两岸构建渔业执法合作机制的最大外部障碍。东南亚一些国家基于自身利益考量也可能对海峡两岸的合作作出不利于解决南海问题的消极反应。

（三）两岸法制语境存在差异

由于海峡两岸实行不同的政治制度，在法律法规的制定、实施，执法程序上也存在差异。这对两岸渔业执法合作也产生一定的消极作用：一是海上执法体制存在差异，大陆虽然进行了海上执法体制的改革，其仍有海警执法与海事执法之分，

缺乏同一性。台湾则是由“海岸巡防署”统一执法。执法体制上的不同制约了两岸海上渔业执法合作。二是司法存在差异，两岸处于不同法域，司法制度上的差异导致两岸在对法院判决和仲裁裁决的认可和执行方面上也存在着差异。[18]司法的差异不仅为两岸构建执法合作带来了困难，而且为执法实践增加了难度，使得一些违法分子利用两岸司法的差异，逃避法律的惩处。三是缺乏专门的合作协调机构和情报信息交换系统，现在只能通过海峡两岸关系协会和海峡交流基金会处理相关纠纷，效率很低。四是两岸渔业管理制度存在差异。如海峡两岸休渔制度就存在差异，大陆的休渔制度具有法律上的强制性，与台湾在制度设计、休渔期间上也存着不同的规定，两岸在违反渔业捕捞规范的处罚程度、是否容许外国渔船进入管理水域进行捕捞作业等方面存在着不同的规定。五是两岸法律术语上的差异。如英文名称“Continental Shelf”，大陆称为“大陆架”，而台湾称为“大陆礁层”，这种情形不利于两岸的交流以及一致对外主张权利。六是大陆海洋立法尚有待完善，新整合的执法主体依然沿用以往分散执法时期各部门的单独立法;且大陆对诸如登临程序、紧追程序、司法扣押船舶程序等海上执法程序尚没有做出明确规定。台湾的相关规定，如“行政院海岸巡防署署巡法”等则对执法权限、执法程序等方面都作出了明确的规定。

（四）两岸执法力量不均衡

2018年机构改革之后，大陆海上执法力量主要包括中国海警局、交通运输部海事局，以及农业农村部渔政执法队伍（主要负责领海内的渔业执法）等。2000年，台湾成立了“海岸巡防署”，整合了“水上警察局”“关税总局”和“海岸巡防司令部”等部门，“海岸巡防署”属于军、警、文混合的体制。2004年，台湾“行政院”成立了“行政院海洋事务推动委员会”，由“海岸巡防署”推动海洋事务的执行及各部门之间政策整合。“海岸巡防署”下辖海洋巡防总局及海岸巡防总局，其中海洋巡防总局下辖16个海巡队、北中南东4个地区机动海巡队，海岸巡防总局下辖北中南东4个地区巡防局，成为岸海合一的执法机构。根据台湾“海岸巡防署组织法”规定，“海岸巡防署”主要负责海域执法、海事服务及海洋事务这三项事务。目前，大陆海上渔业执法机构尚难以与台湾“海岸巡防署”就渔业合作问题进行充分的协调沟通。从另一方面看，大陆在南海的执法力量优于台湾，且这种差距正在扩大。2013年3月22日，中国最大渔政执法船中国渔政312船首赴南海南沙群岛海域执行公务，为南海渔业执法增添了新的力量。目前，中国海警已成为武警部队的一员，大陆在南海的执法力量越来越壮大。海峡两岸在南海执法力量的对比不均衡可能会使台湾在具体执法合作的过程中成为大陆的附属角色，这种来自台湾方面的担忧可能也会增加海峡两岸南海渔业执法合作的难度。

四、推动两岸渔业执法合作的路径

（一）合作原则

首先在合作原则方面，海峡两岸应该站在战略高度，在中国享有主权和主权权利的海域开展渔业执法合作。根据国际法，两岸南海渔业执法合作应该坚持南海诸岛及其12海里领海内，以及南海各群岛作为一个整体所主张的领海内的主权不存在与其他国家分享的问题。对于断续线内的历史性水域，海峡两岸应该尊重历史、尊重法理，在各自享有历史性权利的水域内主张权利。在与其他国家存在争端的海域，可以采取搁置争议、共同开发的方式。就执法合作主体的选择而言，“应遵循对等原则以保持合作的平等性，即选择性质相同的海上行政执法主体进行合作”。[19]

（二）合作协议

区域性条约是构建南海责任共同体的法律基础，[20]帕克（Park）认为管理半闭海渔业的最理想方案就是签订多边协定，或是建立一个代表共同利益的区域性合作机构。[21]两岸要构建南海渔业执法合作共同体，就应该签署合作协议，对合作的基本行为规范、合作项目与途径、合作进程等事项作出具体规定。为了使海峡两岸南海渔业执法合作协议能够顺利签署，首先要完善海洋立法。大陆可以考虑制定《中国海警执法条例》，对海警的执法权限与执法程序进行规定，并完善《领海及毗连区法》以及《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》等海洋法律、法规，为推进两岸南海渔业执法合作提供依据。双方曾有通过两岸两会签订两岸渔业合作协议，建立制度化合作机制等意愿，海峡两岸同属于一个中国，双方有义务加强合作。但由于种种原因，渔业合作协议一直搁置。因此，海峡两岸应该在以往良好合作的基础上，增进共识、戮力同心加快签订海峡两岸渔业执法合作协议，推动海峡两岸渔业执法合作，并使之发展成为一个机制化、系统化、法制化的成熟的执法治理体系。这不仅能够使渔业执法的法律关系明确化，而且能增进政治互信。两岸渔业执法合作协议应当确立对外渔业关系的共同立场，构建科学合理的合作制度，将平等性、事务性与协商性确立为两岸合作的原则，以避免政治分歧带来的不利影响;且这种立场和原则应兼顾大陆和台湾的渔业利益，针对所涉的对外问题达成共识，充分考虑海峡两岸政治、渔业政策法规存在的差异，注重突出整体性和协同性，建议统一标准的合作协议。协议应对两岸船员的权益保障、纠纷解决、重大紧急事件处理、争议解决、执法队伍建设、执法业务开展、海洋信息开放等方面作出具体规定，明确两岸执法权限和执法程序;且协议不得与两岸的法律相抵触，也不得违反法律保留原则，敏感问题通过特殊条款予以排除。

（三）合作模式

当前南海形势错综复杂，海峡两岸在南海海域实际控制不同海域，且部分海域与其他南海沿岸国还存在主权争端。为此，海峡两岸在具体执法合作实践中应该具体问题具体分析，采取协助执法、协同执法与合作执法三种执法模式。在不同模式中，两岸执法机关的地位应是不同的，以适应不同执法目的与执法海域的需求。两岸执法主要有两个目的：一是检查休渔期制度，保障两岸渔民在南海海域正常的作业安全，处置两岸渔民的违法行为;二是防止其他国家的渔民入侵中国海域，侵犯两岸渔民的权益。在涉及两岸实际管控的不同海域，因执行的休渔期制度不同，宜采取协助执法或协同执法模式。对双方共同的渔业权益，应该采取合作执法模式。在两岸有效管控的海域执法时采取协助执法或协同执法模式，在与其他国家有争议的海域执法时采取合作执法的模式。在两岸渔业执法的具体实践中，由于两岸管辖的海域范围广、执法涉及事项多且面临外部压力大，宜采取综合执法模式，将双方渔业管理、执法部门吸收进来，注重两岸执法主体与职权的协调配合，避免执法资源和执法权限的分散。[22]其主要职责为进行常态化、制度化的渔业执法合作，全面负责、及时协调和完善海峡两岸在南海等海域渔业执法合作体系，以便快捷有效地解决两岸渔业海上事故和作业纠纷，防止外国渔民侵入掠夺中国海域渔业资源。近年来，大陆在西沙岛礁采取了军舰、海警船、地方综合执法船的综合执法模式，发现外籍军舰时，大陆军舰可以应对;外籍渔船侵权时、大陆海警船可以执法;大陆渔船非法捕捞时，大陆地方执法船可以前往执法。综合执法的模式形成合力，有效维护了海洋权益。

（四）合作范围与事项

海峡两岸在渔业领域的合作可以以事务性原则为指导，先易后难，以当前两岸分歧小、共同聚焦的问题为突破口，推进两岸在低敏感领域的合作。从合作的地域范围来看，海峡两岸的南海渔业执法合作可以主要集中在中国享有主权的海域及部分有争议的海域。从合作的种类来看，海峡两岸的渔业执法合作可以包含以下几个方面的事项：一是加强资讯沟通，建立渔业信息手机与传递网络系统，根据前中国国家海洋局中国海监总队副队长孙书贤、前国家海洋局中国海监总队维权执法处黄任望的建议，海峡两岸可定期交换理论成果、法律依据、政策文本、经验总结、行动信息、目标情况等。建立24小时合作交流反馈机制，依托该机制发布最新渔业信息，收集、监测渔民作业情况，负责召开两岸渔业管理部门联席会议，促进部门之间的交流与合作，促进海上人员往来，考察彼此队伍建设、执法、管理等业务情况，增进互信和理解。二是要开展海洋渔业调查评估工作，建立海峡两岸渔业专家、科技工作者、一线执法人员智库，定期召开渔业执法研讨会，共同探讨海洋法律、海上执法等相关问题，维权执法的技术性问题包括对侵权飞机、船舶、潜艇、浮标等的搜索、监视、喊话、干扰、封锁、登临、俘获、打捞等，海洋行政诉讼风险防范、调查取证技巧等问题。三是为渔民提供相关配套服务和帮助，普及渔业执法知识，开展海上救生培训，制定渔民外来事件应对指南，协调处理渔民权益纠纷等问题。四是建立海上执法联合行动与案件协查机制，在发生外国侵权时，两岸要主动进行维权达成默契，整合两岸海上执法力量，营造出高密度的巡航态势，对两岸渔民在南海区域作业进行常态化护航。五是建立渔业执法情况通报制度及海难联合救助机制，共同维护海峡两岸的渔业安全。六是两岸建立海事监测预警平台以通报当前的海事问题状况并及时实现平台共用，相互提供海洋气象、水文、环境、生态以及海洋污染事件等资讯。七是建立两岸海洋执法机构重要磋商和核查机制，并及时向对方简要介绍情况和预测分析，并就任何海上紧急情况进行磋商。八是两岸甚至可以按比例增加双边或多边海上军事演习的频率并探讨在海域进行跨学科的海上军事演习的可行性。[23]开展上述合作，解决南海渔业纠纷，可减少甚至消除外来侵害两岸渔民作业的事件，维护两岸主权和海洋权益，实现双方的互利共赢。

（五）合作权限的划分

联合执法通常是指“多个执法部门联合组成执法机构对相对人进行监督检查，但分别以各自的名义对相对人实施处理或处罚的活动。”[24]区域性的联合执法主体更加全面，执法力量更加强大，执法效果更加好，有利于整合资源加强区域内的执法合作。[25]两岸法律关于海上行政执法权限与程序的规定存有差异，因此应根据不同的合作海域与合作内容，科学划分海上执法合作的权限，并构建执法程序以避免管辖权的冲突;海峡两岸在南海渔业执法合作中应遵循地位平等、分工协调的原则。在合作协议的指导下，以漁业执法委员会的形式对外统一开展南海渔业执法合作。在具体执法实践中，双方对事务的处置权限根据各自有效占领的海域及涉案人员作出以下权限划分，具体来说可以包括以下三种情形。

第一，渔业执法委员会在两岸有效管控的海域执法时采用属地原则，在大陆有效管控的海域发现犯罪行为移交大陆方面处理，在台湾有效管控的海域发现的犯罪行为移交台湾方面处理。

第二，在与其他国家有争议的海域执法时采用属人原则，大陆籍人员交由大陆处理，台湾籍人员交由台湾处理。

第三，若执法委员会在执法及处置过程中产生争议，双方执法人员应当在海峡两岸海洋执法机构重要磋商和核查机制的框架内充分协商，协商不成，分别报双方牵头单位农业农村部或中国海警局、“行政院农业委员会”协调解决。

（六）合作机构

鉴于海峡两岸法律体系、执法部门不尽相同，双方可以考虑共同建立一个渔业执法委员会，加强沟通合作，扩大合作领域，推动双边合作到达一个新的水平。建立常态化的协调机构，明确纠纷解决方案以及海峡两岸各自应该承担的义务。这一方面有利于合理管控分歧，迅速、妥善处理渔业执法中遇到的相关问题;另一方面能够增进共识，推动海峡两岸进行更广阔领域的合作。建立一个相互评估机制，使其在平等和互信的基础上评估各方的实施情况。[26]2000年12月，中国与越南签署了《中越北部湾渔业合作协定》，形成了较为成熟的沟通协调机制，其中有一项重要内容就是成立中越北部湾渔业联合委员会，该委员会由两国渔业、外交、公安边防、海警等部门代表组成的。[27]《中日渔业协定》规定，设立一个为实现合作管理的渔业联合委员会，由缔约双方政府任命的委员组成①。虽然两岸的关系不是国与国的关系，但上述协定为两岸渔业执法合作提供了成功经验的借鉴。两岸应利用海基会、海协会现有的协商机制，将海峡两岸渔业执法合作纳入到海协会与海基会协商的议题，这样既能引起两岸高层的重视，又能促进公众监督。挪威和俄罗斯的渔业合作也可以为海峡两岸渔业合作提供经验，其合作是在渔业部门内部发展起来的。早在前苏联时期，1975年4月签署的协定正式确定了这种合作，其目标是促进渔业合作和协商，1975年协定设立了联合的挪威—苏联渔业委员会协助执行该协定。[28]可以由农业农村部或中国海警局和台湾“行政院农业委员会”牵头，在平等和相互尊重的基础上，借鉴挪威和俄罗斯的经验，成立一个渔业执法合作委员会。

就两岸渔业合作而言，可以本着“一个中国、搁置争议、循序渐进、分工协作”的合作基础和原则方针，共同设立如下机构：一是渔业执法合作委员会，委员会下设办公室，负责委员会日常运转工作，定期召开两岸联席会议;二是政策法规中心，负责收集、发布两岸最新有关海上执法的政策法规、文件，检查两岸政策法规、文件中可能存在的冲突并及时报争端协调中心解决;三是信息网络技术中心，负责两岸执法网络平台的建设、维护，发布天气、水文等最新渔业信息;四是执法争端协调中心，发现并解决两岸在执法合作中可能出现的争端，大陆海域联合执法小组负责大陆实际控制海域的执法合作，台湾海域联合执法小组负责台湾实际控制海域的执法合作，争议海域联合执法小组负责在争议海域的执法合作。

五、结语

纵观海峡两岸渔业发展现状和南海错综复杂的形势，海峡两岸渔业发展休戚与共，确实有合作的必要性和紧迫性。两岸通过执法合作的形式对“祖宗海”的生物资源进行保护和养育，以供区域内相关各方世世代代利用，实现可持续发展的目标。开展海峡两岸渔业执法合作，需要两岸当局搁置争议、增强政治互信，渔业部门要沟通协调，签订渔业执法合作协议和建立常态化的执法合作机构。如果不能求同存异，互惠互利而共同发展，这种差异就可能成为建立任何区域合作机制的巨大障碍。[29]渔业作为现代海洋经济的重要组成部分，属于低政治敏感领域，现代化的渔业执法体系有利于增进两岸民众的福祉。海峡两岸可先以渔业执法合作为突破口，使合作的信心能够逐步扩散到其他的功能性事务领域，为推动两岸下一步全方位、多层次、宽领域的合作打好基础。海峡两岸要一致对外，维护中华民族的共同利益和促进南海问题的最终解决。

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①参见《中日渔业协定》第11条第1款。